林 靜

(集美大學(xué)誠毅學(xué)院 經(jīng)濟(jì)系，福建 廈門361021)

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在公共財(cái)政體制中占有重要地位。公共財(cái)政體制是建立在公共產(chǎn)品理論基礎(chǔ)上的，由于公共產(chǎn)品的受益范圍具有層次性與地域性，就必然要求地方政府承擔(dān)其管轄區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。為滿足地方政府職能的履行，中央政府要賦予地方政府一定的征稅權(quán)。我國分稅制財(cái)政體制就是理論在實(shí)踐上的印證，其核心在于財(cái)政分權(quán)，即在中央政府和地方政府間劃分支出責(zé)任和收入權(quán)限。但由于非對(duì)稱信息的存在，地方政府的支出責(zé)任與收入權(quán)限不能完全匹配，這就導(dǎo)致了財(cái)政不平衡，而中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付制度就成為彌補(bǔ)財(cái)政缺口的重要手段。

1 文獻(xiàn)綜述

完全信息的理想狀態(tài)在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中是不存在的。隨著社會(huì)勞動(dòng)分工和專業(yè)化的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)主體之間產(chǎn)生了巨大的信息差別，即信息非對(duì)稱［1］。財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付制度中的主體同樣存在著信息缺口，而地方政府處于信息優(yōu)勢(shì)，中央政府處于信息劣勢(shì)。Oates(1999)指出地方政府在資源配置上具有信息優(yōu)勢(shì)，可以更好更有效率地提供地方性的公共產(chǎn)品和服務(wù)以滿足本地需要［2］。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家特里西(Richard W.Tresch，1981)的偏好誤識(shí)理論指出，由于社會(huì)信息的不對(duì)稱和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不確定性，中央政府在提供公共產(chǎn)品的過程中有可能存在失誤，錯(cuò)誤地將自己的偏好強(qiáng)加于公眾，造成福利損失;而地方政府能夠準(zhǔn)確地識(shí)別轄區(qū)內(nèi)公眾的偏好以提供公共產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)福利水平的增進(jìn)［3］18－25。

然而，組成地方政府的官僚也是追求自身效用最大化的經(jīng)濟(jì)人。對(duì)于提供相同水平的公共產(chǎn)品或服務(wù)，各地方政府因城市化比率、地理位置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模、自然資源稟賦、自然災(zāi)害發(fā)生概率等差異使其承擔(dān)的成本不同，而這些具有轄區(qū)特征的“信息”因素更多地掌握在地方政府手中。為了獲得更多的資金支持，作為信息優(yōu)勢(shì)方的地方政府可能會(huì)虛報(bào)或隱瞞這些轄區(qū)信息;中央政府在轉(zhuǎn)移支付的決策上處于信息劣勢(shì)，可能出現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付金額被地方政府“挾持”的低效結(jié)果。因此，在非對(duì)稱信息條件下，要設(shè)計(jì)出一套符合帕累托最優(yōu)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是幾乎不可能的，但至少可以提高效率達(dá)到次優(yōu)。Huber 和Runkel(2003)在研究非對(duì)稱信息下美國的最優(yōu)轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)時(shí)指出，雖然聯(lián)邦政府難以觀測(cè)到各轄區(qū)的類型，不利于達(dá)到資源的最優(yōu)配置，但特定用途的整塊補(bǔ)助和有限額配套補(bǔ)助可以使資源配置達(dá)到次優(yōu)狀態(tài)［4］。

在非對(duì)稱信息條件下研究財(cái)政的縱向轉(zhuǎn)移支付制度，更接近現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，同時(shí)為如何設(shè)計(jì)縱向轉(zhuǎn)移支付制度、如何協(xié)調(diào)中央政府與地方政府間利益沖突以增進(jìn)社會(huì)福利和提高效率等問題提供了新的視角。

2 財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付制度中地方政府的行為異化

在非對(duì)稱信息條件下，中央政府無法完全掌握地方政府對(duì)轄區(qū)公共產(chǎn)品的真實(shí)偏好和供給成本的轄區(qū)信息，作為“經(jīng)濟(jì)人”的地方政府具有較大的機(jī)會(huì)空間為自身謀利，轉(zhuǎn)移支付規(guī)?？赡芷x最優(yōu)。地方政府的行為異化主要表現(xiàn)為隱藏信息和隱藏行動(dòng)。

2.1 地方政府的隱藏信息

在財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付制度中，地方政府利用信息優(yōu)勢(shì)采取隱藏信息的方式就可以競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)移支付資金，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資金的分配缺乏效率，無法實(shí)現(xiàn)中央政府平衡各地財(cái)力的政策目標(biāo)。我國的財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種形式，下文就以此為例說明地方政府隱藏信息導(dǎo)致的非效率結(jié)果。

2.1.1 一般性轉(zhuǎn)移支付中存在的隱藏信息行為

我國財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付的主要形式是均衡性轉(zhuǎn)移支付資金，其分配是按照各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出差額以及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計(jì)算確定的，公式如下:

某地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付=(該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出－該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入)×該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)+增幅控制調(diào)整+獎(jiǎng)勵(lì)資金

轉(zhuǎn)移支付資金分配與下?lián)苤埃醒胝枰疾斓胤秸呢?cái)政供給能力與財(cái)政缺口狀態(tài)，以確定各地方政府可獲得的資金數(shù)額。但是中央政府不可能比地方政府更清楚公共產(chǎn)品的供給成本、轄區(qū)偏好等信息，只能依據(jù)客觀因素如人口規(guī)模、人口密度、地理位置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等了解地方政府管轄區(qū)域的部分信息，而其他信息的獲得主要是依靠地方政府的提供。地方政府通過操縱信息的方式使中央政府相信轉(zhuǎn)移支付資金的分配是最合理且最優(yōu)的(Niskanen，1971)［5］。地方政府作為信息優(yōu)勢(shì)者，以自身效用最大化為目標(biāo)，人為地創(chuàng)造條件以符合中央政府轉(zhuǎn)移支付的要求:一是過分夸大地方公共產(chǎn)品的供給成本和外溢性，增加財(cái)政供養(yǎng)人員等財(cái)政支出指標(biāo)數(shù)據(jù);二是與轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)形成利益集團(tuán)，通過少報(bào)企業(yè)利潤(rùn)、少報(bào)預(yù)算內(nèi)收入等方式擴(kuò)大財(cái)政缺口。這使得轉(zhuǎn)移支付資金的實(shí)際分配出現(xiàn)了扭曲，地方政府依靠操縱信息的能力而非財(cái)政缺口真實(shí)狀況來搶奪中央政府的轉(zhuǎn)移支付資金。同時(shí)，地方政府的這種隱藏信息行為也會(huì)增加中央政府對(duì)信息的監(jiān)控成本，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付總體規(guī)模無法達(dá)到社會(huì)資源配置的最優(yōu)狀態(tài)。

在轉(zhuǎn)移支付資金分配與下?lián)艿倪^程中，地方政府仍然有可能出現(xiàn)隱藏信息的行為。由于地方自然條件、經(jīng)濟(jì)狀況、突發(fā)事件等不能預(yù)見的因素出現(xiàn)了變化，這可能降低了轉(zhuǎn)移支付資金所使用的項(xiàng)目的外溢性或成本，這些不確定性是中央政府不能事先完全排除在外的。這就加劇了信息不對(duì)稱的問題，地方政府為獲得預(yù)定數(shù)額的轉(zhuǎn)移支付，就可能利用信息傳遞鏈條過長(zhǎng)這一優(yōu)勢(shì)對(duì)中央政府隱瞞條件變化后的成本收益情況，造成轉(zhuǎn)移支付效率的降低。

2.1.2 專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中存在的隱藏信息行為

我國財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金往往要求地方政府配套資金。落后地區(qū)的地方政府最需要中央政府的資金援助，但在經(jīng)濟(jì)實(shí)力約束條件下，難以提供配套資金，也就無法獲得專項(xiàng)資金的分配。同時(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配沒有統(tǒng)一的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)及計(jì)算公式，采用的是地方政府向中央政府申請(qǐng)的方式，這種軟預(yù)算約束扭曲了地方政府的行為［6］，滋生了尋租現(xiàn)象。地方政府競(jìng)相通過直接向中央政府官員游說、賄賂、拉關(guān)系等途徑以獲得專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金。一般而言，財(cái)政缺口較大、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為落后的地方政府的尋租能力相對(duì)也較弱，在搶奪資金中難以獲勝，最終使得中央政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配偏離了效率目標(biāo)。

2.2 地方政府的隱藏行動(dòng)

地方政府利用其擁有的信息優(yōu)勢(shì)往往采取中央政府無法觀測(cè)和監(jiān)督的隱藏行動(dòng)，導(dǎo)致中央政府的轉(zhuǎn)移支付出現(xiàn)低效，地方政府從中謀取利益。

在財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付制度中，一方面由于中央政府不僅僅是“慈善的中央計(jì)劃者”，也是自利的機(jī)會(huì)主義行為者，因此轉(zhuǎn)移支付資金的分配不可能是無限度的。中央政府只有在地方政府財(cái)力不足時(shí)才予以資金支持，但是有關(guān)財(cái)力測(cè)算指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)資料更多地掌握在地方政府手中，中央政府由于監(jiān)控成本較高，不能直接觀測(cè)到地方政府組織財(cái)政收入的努力程度，地方政府行為就有可能出現(xiàn)異化。當(dāng)?shù)胤秸A(yù)測(cè)到其他地方政府會(huì)有惰性維持相對(duì)較低的“財(cái)政收入指標(biāo)”時(shí)，或是預(yù)測(cè)到其自身的努力程度將提高“財(cái)政收入指標(biāo)”，可能會(huì)提升中央政府對(duì)地方財(cái)政能力的評(píng)價(jià)，也就可能減少未來獲得的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額時(shí)，地方政府努力的積極性就會(huì)下降。下面用博弈論方法來簡(jiǎn)單分析地方政府隱藏行動(dòng)的原因，即為什么不努力。

在忽略其他影響地方財(cái)政能力的因素和中央進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付主要依據(jù)地方組織收入的努力程度的前提下，假設(shè)博弈的參與人為財(cái)政能力條件相同的“地方政府A”和“地方政府B”，它們都以追求自身利益最大化為目標(biāo)，策略選擇為“努力組織財(cái)政收入”和“不努力組織財(cái)政收入”，則有:

1)中央政府轉(zhuǎn)移支付總量T 為固定的;

2)地方政府努力的成本為C，不努力的成本為0。

表1 兩個(gè)地方政府間的博弈分析

地方政府的財(cái)政實(shí)踐也恰好驗(yàn)證了上述的觀點(diǎn)。地方政府行為異化產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，不努力組織財(cái)政收入，這可以通過占財(cái)政收入比重最大的稅收收入征收情況來反映［9］103。以1994 年分稅制改革作為分水嶺，財(cái)政分權(quán)體制的非對(duì)稱信息對(duì)地方政府征稅的不努力產(chǎn)生了重要影響。選取1993 年和2013 年財(cái)政收入和以收入法計(jì)算的地區(qū)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)，為剔除價(jià)格、地區(qū)資源條件等因素影響，用地方財(cái)政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重來體現(xiàn)地方政府征稅的努力程度①指標(biāo)的設(shè)計(jì)參考了黃建文、楊紅偉、羅強(qiáng)編著的《博弈論的觀點(diǎn)——對(duì)中國分稅制重新解讀》中對(duì)地方財(cái)政表現(xiàn)指標(biāo)的研究。，如表2 所示。從表2 中21 年變化率一項(xiàng)可知，我國31 個(gè)省、直轄市和自治區(qū)中有11 個(gè)出現(xiàn)了負(fù)值的變化率，而天津、湖北和青海3個(gè)省、直轄市幾乎沒有增長(zhǎng)，變化率分別為0.49%、0.16%、0.18%，其余17 個(gè)省(直轄市、自治區(qū))雖然呈上升趨勢(shì)，但上升程度并不高，平均變化率在3.85%，這都客觀地反映了地方政府缺乏積極性、不努力征稅的現(xiàn)狀。

另一方面，中央政府也不能完全了解地方政府轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況，尤其是在一般性轉(zhuǎn)移支付中，由于未規(guī)定資金使用用途，地方政府可能會(huì)將部分或全部資金截留、挪用，甚至為了實(shí)現(xiàn)政績(jī)目標(biāo)違規(guī)使用資金。這也是地方政府的隱藏行動(dòng)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式之一。即使在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，由于專項(xiàng)項(xiàng)目數(shù)量多達(dá)363 項(xiàng)，種類繁雜，同時(shí)分屬財(cái)政部、發(fā)改委等不同部門管理，因此有可能造成資金投向的重復(fù)交叉。在層層審核的體制下，信息不對(duì)稱的存在使得地方政府滋生了多頭申領(lǐng)、擠占資金的行為。根據(jù)國家審計(jì)署對(duì)2013 年的轉(zhuǎn)移支付資金的審計(jì)報(bào)告資料發(fā)現(xiàn):一方面財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支

付資金存在虛報(bào)冒領(lǐng)問題，重點(diǎn)抽查的“林業(yè)貸款貼息”、“成品油價(jià)格補(bǔ)助”、“農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼”、“中央基建投資”、“縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)”和“農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼”6 個(gè)專項(xiàng)的可疑項(xiàng)目中，有18.59 億元專項(xiàng)資金(占抽查金額的37.59%)被騙取套取。另一方面，財(cái)政專項(xiàng)資金使用中存在擠占挪用問題，審計(jì)抽查的9 個(gè)省中有8個(gè)省及所屬12 個(gè)縣擠占挪用專項(xiàng)資金31.33億元［10］。

表2 1993 年和2013年地方政府財(cái)政收入占地區(qū)國民生產(chǎn)總值比重的變化

3 財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付制度中對(duì)地方政府行為的激勵(lì)約束

由于非對(duì)稱信息的存在，以政績(jī)?yōu)槟繕?biāo)的地方政府會(huì)在盡可能維護(hù)自身利益的同時(shí)，掩蓋不支持中央政府的行為［11］，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資金分配與運(yùn)用不一定能完全貫徹中央政府的政策意圖，這直接影響了轉(zhuǎn)移支付最優(yōu)規(guī)模的確定和使用效益。因此，中央政府應(yīng)給予地方政府足夠的激勵(lì)與約束，這樣既能提高地方增加收入的自主性，實(shí)現(xiàn)地方合理的支出水平，又能避免地方政府對(duì)中央的過度依賴，使地方政府采取最有利于中央的行動(dòng)，以發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的最大效用。

3.1 國外轉(zhuǎn)移支付制度中激勵(lì)約束的實(shí)踐

雖然在一些國家的轉(zhuǎn)移支付制度中采取的激勵(lì)方案并沒有在理論上證明是可行的，但仍有許多方法在實(shí)踐中被嘗試使用，并在一定程度上發(fā)揮了作用。

3.1.1 激勵(lì)機(jī)制

對(duì)努力增加稅收的地方政府提供獎(jiǎng)勵(lì)，以此來刺激地方政府組織收入的主動(dòng)性，防范隱藏行動(dòng)導(dǎo)致的非效率。如印度是財(cái)政聯(lián)邦制國家，由專門的財(cái)政委員會(huì)確定聯(lián)邦財(cái)政與地方財(cái)政之間的分配，考慮的主要因素之一就是稅收努力程度。稅收努力程度越高，就能分配到越多的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。加拿大在確定地區(qū)能獲得的常規(guī)資金數(shù)額時(shí)，要在收入能力測(cè)量上專門評(píng)估地區(qū)政府收入配置與其他省是否擁有相同的稅收努力，并對(duì)活躍的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行財(cái)政激勵(lì)［9］104－107。又如美國的無條件撥款，州人均所能獲得的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額與稅收努力呈正比關(guān)系。

3.1.2 約束機(jī)制

這種機(jī)制主要為了預(yù)防隱藏信息導(dǎo)致的非效率，即對(duì)人為調(diào)整數(shù)據(jù)來擴(kuò)大標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的行為予以處理。日本作為單一制國家，具有明顯的地方自治和中央集權(quán)相結(jié)合的特點(diǎn)，中央政府通過大量的轉(zhuǎn)移支付保證地方政府履行其職能，其中地方交付稅①地方交付稅不是一種稅收，而是日本中央用于平衡地方財(cái)力的轉(zhuǎn)移支付資金，其資金主要來源是中央稅收，實(shí)際上是一種稅收分享制度。作為無條件撥款是主要形式之一。用于分配地方交付稅的公式為:對(duì)某地的交付=該地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出(N)－該地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入(R)。

為了保證地方交付稅分配的合理水平，日本法律規(guī)定地方政府必須保存統(tǒng)計(jì)資料的原始數(shù)據(jù)5 年以上，由自治省每年抽查一半的地方政府，若發(fā)現(xiàn)地方政府有故意虛報(bào)行為，除要求返還錯(cuò)分的分配額外，還征收一定的高于市場(chǎng)年利率的處罰金。地方政府沒有正當(dāng)?shù)睦碛刹环颠€錯(cuò)誤的分配額或故意不繳納處罰金時(shí)，中央政府甚至還停止地方政府享受分配額的資格。英國的中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度中要求地方政府編制預(yù)算計(jì)劃，在具體執(zhí)行中一般都不能超出計(jì)劃的指標(biāo)，如果地方支出超出預(yù)算1%，地方稅就要提高3%－5%［12］。而印度的轉(zhuǎn)移支付分配方案中規(guī)定了財(cái)政紀(jì)律的因素，在2010－2015 年度的分配中其權(quán)重從原來的7.5%提高到了17.5%。俄羅斯的地區(qū)財(cái)政援助基金在分配中，如果發(fā)現(xiàn)均等化補(bǔ)助比上年減少的地區(qū)將會(huì)得到獎(jiǎng)勵(lì)紅包，而均等化補(bǔ)助比上年增加7%以上的將會(huì)受到懲罰，懲罰的總數(shù)與獎(jiǎng)勵(lì)紅包大小相等，即受獎(jiǎng)地區(qū)的紅包實(shí)際來源于受罰地區(qū)的補(bǔ)償［3］62－69。這就約束了地方政府的支出行為，不能隨意申請(qǐng)或使用轉(zhuǎn)移支付資金。

3.2 國外轉(zhuǎn)移支付制度中激勵(lì)約束機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)借鑒

由于中央政府與地方政府利益不完全一致，中央政府存在著加強(qiáng)對(duì)地方政府的控制和激發(fā)地方政府努力增收的積極性的權(quán)衡。借鑒部分國家在轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐中的激勵(lì)約束機(jī)制，如果要在非對(duì)稱信息條件下設(shè)計(jì)理想化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制，使地方政府所承擔(dān)的支出責(zé)任與其可支配的財(cái)力相適應(yīng)，關(guān)鍵是中央政府要在可觀測(cè)到的行為的基礎(chǔ)上與地方政府訂立激勵(lì)合同，給各地方政府提供工作激勵(lì)和行為約束，使地方政府致力于追求本級(jí)政府利益目標(biāo)的同時(shí)，恰好最大限度地履行了對(duì)中央政府承擔(dān)的職能。

3.2.1 中央政府與地方政府風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

在信息不對(duì)稱的情況下，中央政府不可能強(qiáng)迫地方政府選擇中央希望的行動(dòng)，強(qiáng)迫的結(jié)果有可能會(huì)損害地方的利益，地方政府厭惡決策的執(zhí)行就可能通過信息隱瞞的方式來阻止中央得到信息。因此，中央政府只能通過激勵(lì)誘使地方政府采取有利于中央政府的行動(dòng)。從征稅權(quán)來看，如果完全集中在中央政府，并且中央承擔(dān)了全部的風(fēng)險(xiǎn)，地方政府自然也不會(huì)有積極性來提供地方性的公共產(chǎn)品或服務(wù)。如果征稅權(quán)全部交給地方政府，由地方承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)踐證明這種“包干制”在信息非對(duì)稱的情況下是行不通的。因此，只有中央與地方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，即中央與地方劃分合理的稅權(quán)，才能設(shè)計(jì)出激勵(lì)地方政府積極性的轉(zhuǎn)移支付制度。

實(shí)踐中，大多數(shù)國家的中央政府都賦予地方政府一定的征稅權(quán)，為了激勵(lì)地方政府的行為，不少國家在轉(zhuǎn)移支付公式標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)上對(duì)稅收努力因素加以考慮。而我國雖然在均衡性轉(zhuǎn)移支付公式中體現(xiàn)了財(cái)政收入的測(cè)算，但并不是作為一項(xiàng)激勵(lì)因素考慮的，因此可以仿效國外的作法，在測(cè)算公式中“獎(jiǎng)勵(lì)資金”一項(xiàng)時(shí)考慮稅收努力因素。由于地方政府的自然資源狀態(tài)、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在差異，在設(shè)計(jì)稅收努力因素時(shí)要加以綜合考慮，如在相同稅收努力程度下，自然資源較豐富的地區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)資金要少;人口規(guī)模的因素可采用平均值，即用人均稅收努力程度反映等。

此外，在轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則如果太過模糊，執(zhí)行中又過于隨意，那么所謂的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)最終也只能成為地方政府挾持中央政府的工具，產(chǎn)生中央政府向地方政府妥協(xié)、承擔(dān)大部分風(fēng)險(xiǎn)的后果。因此，轉(zhuǎn)移支付制度與規(guī)則的實(shí)行要標(biāo)準(zhǔn)化，對(duì)于我國而言，一是要盡快設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的公式，避免申請(qǐng)與論證過程中的尋租行為;在對(duì)地方的配套資金要求方面也要重新設(shè)計(jì)。目前73 種要求下級(jí)政府配套的資金中，只有約10 種是經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)的，其余項(xiàng)目的配套資金要求可能在制定之初就沒有經(jīng)過科學(xué)細(xì)致的可行性論證。因此，配套資金要因地制宜地考慮地方的財(cái)政能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、實(shí)際需求，并進(jìn)行實(shí)地論證。二是為了規(guī)范均衡性轉(zhuǎn)移支付公式中“財(cái)政收入”的測(cè)算，避免地方政府出現(xiàn)把部分預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)化為預(yù)算外收入，要對(duì)財(cái)政制度進(jìn)行改革，全面取消預(yù)算外收入，嚴(yán)格控制非正規(guī)渠道的收入，但這是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。在當(dāng)前測(cè)算地方政府財(cái)政能力時(shí)，可以將財(cái)政收入指標(biāo)以稅收收入指標(biāo)替代，以解決地方政府隱藏信息的異化行為。

3.2.2 地方政府的真實(shí)信息顯示

在非對(duì)稱信息條件下，擁有信息優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)參與者可以選擇顯示或隱瞞信息，但不同的機(jī)制將使市場(chǎng)參與者選擇不同的策略。在轉(zhuǎn)移支付制度中，事前地方政府可能會(huì)向中央政府提供真實(shí)信息，也可能會(huì)虛報(bào);事后地方政府可能主觀努力組織收入，也可能不努力。根據(jù)真實(shí)顯示原理①根據(jù)梅耶森(Myerson R.，1979)的顯示原理(Revelation Principle)，任何一個(gè)機(jī)制所能達(dá)到的均衡配置結(jié)果都可以通過一個(gè)滿足代理人參與約束和激勵(lì)相容約束的直接機(jī)制信號(hào)空間(或類型空間)來實(shí)現(xiàn)。，就需要在轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中促使地方政府顯示真實(shí)信息或行動(dòng)。

雖然地方政府擁有更多的信息，在追求利益最大化的過程中可能虛報(bào)或不努力組織收入，但在某些激勵(lì)相容約束下，地方政府還是會(huì)選擇有利于中央政府的行為。如中央政府對(duì)某種公共產(chǎn)品或服務(wù)的偏好與地方政府一致時(shí)，中央政府和地方政府共同觀測(cè)到的支出行為的確定性較大，就可能激勵(lì)地方政府向中央提供有利的信息，以獲得該項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。又如“獎(jiǎng)懲”機(jī)制，即根據(jù)地方政府提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的效果進(jìn)行獎(jiǎng)懲，這可以增加地方政府的努力程度，從而也能減少中央政府進(jìn)行監(jiān)控的成本。日本、英國、俄羅斯等國都在轉(zhuǎn)移支付中設(shè)計(jì)了懲罰機(jī)制來約束地方政府的支出行為。我國審計(jì)署對(duì)每年的轉(zhuǎn)移支付資金使用情況都進(jìn)行審計(jì)，根據(jù)審計(jì)結(jié)果對(duì)有問題的地方政府只是提出整改要求，這種軟約束沒有起到應(yīng)有的震懾與警示效果，在下一年度仍然會(huì)有相同問題出現(xiàn)。因此，我國可以引入懲罰機(jī)制，在定期審計(jì)的基礎(chǔ)上對(duì)截留轉(zhuǎn)移支付資金、資金使用效率低的地方政府可以取消或者減少下一年度的轉(zhuǎn)移支付資金，并從下一年度的轉(zhuǎn)移支付資金中扣除截留資金的額度作為罰金。只有采取這種硬性的約束和規(guī)范，才能使地方政府提供真實(shí)的支出信息，中央政府也才能準(zhǔn)確地掌握各地方政府的財(cái)政信息，并將其作為合理且有效率的轉(zhuǎn)移支付資金分配與下?lián)艿囊罁?jù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

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