龔丹

新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工市民化存在的障礙及對策

龔丹

農(nóng)民工市民化是我國當前新型城鎮(zhèn)化進程中面臨的核心問題。農(nóng)民工作為城市建設的重要組成部分，為城市建設發(fā)展作出了突出貢獻，由農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民符合時代發(fā)展的要求，但在農(nóng)民工市民化過程中還存在著諸多障礙亟待解決。為此，需要采取有效措施，幫助農(nóng)民工更好更快地融入城市，使農(nóng)民工市民化及早順利實現(xiàn)。

新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工；市民化

引言

國務院在2014年3月發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，該規(guī)劃把“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”作為未來新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重中之重。這意味著未來十五年我國將有數(shù)億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)市民。國務院總理李克強強調(diào)，我國在推進新型城鎮(zhèn)化建設過程中，要注重中小城市發(fā)展，堅持以人為本的原則，切實保障廣大農(nóng)民利益。

新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點和最終歸宿都是“以人為本”，其中的“人”主要指的是農(nóng)民，新型城鎮(zhèn)化進程中的核心就是農(nóng)民市民化問題，在新型城鎮(zhèn)化逐步推進過程中，農(nóng)民工市民化必須得到正確對待并逐步加以解決。農(nóng)民工雖然現(xiàn)已成為城市的重要組成部分，卻屬于邊緣狀態(tài)的弱勢群體，身處城市卻缺乏城市歸屬感，融入城市的過程異常艱難，再加上不能和城鎮(zhèn)居民一樣享有社保、醫(yī)療、教育等待遇，極易引起一系列社會矛盾。因此，對“農(nóng)民工市民化”問題展開研究，對促進我國新型城鎮(zhèn)化建設意義重大。

一、農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵

2006年中央發(fā)布一號文件《國務院關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，該意見中關于“農(nóng)民工”一詞進行了界定：“農(nóng)民工是我國改革開放、工業(yè)化及城鎮(zhèn)化進程中涌現(xiàn)出來的一支新型勞動大軍。他們戶籍仍在農(nóng)村，主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，有的在農(nóng)閑季節(jié)外出打工、亦工亦農(nóng)，有的長期在城市就業(yè)，已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”。簡言之，農(nóng)民工就是具有農(nóng)民戶籍身份在城市從事非農(nóng)生產(chǎn)的勞動者。

所謂的農(nóng)民工市民化，是指農(nóng)業(yè)人口離開農(nóng)村在城市就業(yè)，由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，最終獲得城鎮(zhèn)永久居住身份，和城鎮(zhèn)居民一樣平等地享有各項社會保障和公共服務，在政治、經(jīng)濟、社會和文化等方面全面融入城市的過程。農(nóng)民市民化可以幫助提高城鎮(zhèn)化建設質(zhì)量和效率，不僅是推動我國新型城鎮(zhèn)化建設的重要途徑、也是解決“三農(nóng)”問題和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展構建和諧社會的關鍵所在。

農(nóng)民工對我國城市的經(jīng)濟發(fā)展、工業(yè)化的促進發(fā)揮了巨大的作用，但是由于我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構等歷史性因素的存在，使得農(nóng)民工的付出與所得并不對等。農(nóng)民工來到了城市，改變了職業(yè)，在各個領域參與城市建設，但社會身份仍然是農(nóng)民，在社保、醫(yī)療、教育等許多方面得不到和城鎮(zhèn)居民一樣的待遇，成為了處于社會邊緣狀態(tài)的“夾層人”。

農(nóng)民工市民化不僅包括身份上要完成由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變、地域上由農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)變，更重要的是要享有與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障、醫(yī)療保障、教育、就業(yè)機會等社會公共服務和福利待遇。在社保、醫(yī)保、教育和就業(yè)等公共服務和社會權利上實現(xiàn)平等也是未來農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)化的核心和本質(zhì)。截止到2012年底，我國的城鎮(zhèn)化率表面來看雖已達到52.57%，但按戶籍人口能享受到政府提供的社保、醫(yī)療、教育和就業(yè)等公共服務統(tǒng)計，我國的城鎮(zhèn)化率卻約只有36%-37%。在目前的狀況來看，在農(nóng)民工市民化過程中，還存在著諸多障礙亟待解決。

二、新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工市民化存在的主要障礙

（一）歷史沿襲下來的城鄉(xiāng)二元制度障礙

我國長期以來實行的是城鄉(xiāng)二元制度，受此制度影響，在土地、戶籍及在戶籍制度基礎上衍生出來的相關公共服務和福利制度，使得城鄉(xiāng)居民國民待遇差異巨大。

在現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度上顯現(xiàn)出明顯的強保障、弱補償?shù)奶攸c；由戶籍制度引發(fā)農(nóng)民工就業(yè)不平等、農(nóng)村教育資源匱乏、農(nóng)民工社會保障不足；城鎮(zhèn)社會保障體系對農(nóng)民工群體覆蓋率較低等障礙嚴重影響農(nóng)民工真正轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民。

（二）農(nóng)民工市民化所需巨額資金障礙

農(nóng)民工市民化意味著農(nóng)民工真正轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，這將意味著農(nóng)民工在社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、居住環(huán)境及其他社會公共服務等方面享受到一系列過去無法獲得的城鎮(zhèn)市民權利待遇，這些轉(zhuǎn)變涉及巨大的社會成本，這一成本的支付很顯然需要中央政府和地方各級政府的巨額資金支持。這將給中央和地方財政造成巨大的資金壓力，尤其是對于部分并不富裕的地方財政來說，短時期籌集此部分資金尤為艱難。

另外，在農(nóng)民工市民化所需的成本分攤責任上，中央財政和地方財政支出與能力相比并不盡合理。2011年中央本級財政收入占全國財政總收入的49.4%，而中央本級財政支出僅占全國比例的15.1%。由此顯示，與中央相比，各級地方財政在分攤市民化成本上支出過高，而各級地方政府的財政保障能力又相對薄弱，難以滿足農(nóng)民工市民化所需巨額資金。

（三）農(nóng)民工自身障礙

長期以來，我國教育資金的投入主要在城市，農(nóng)村教育在資金、設施、師資、環(huán)境等方面均遠遠落后于城市，這直接導致了我國農(nóng)民受教育程度普遍較低，即使是新一代的農(nóng)民工，雖然具有一定的文化水平，但在職業(yè)教育上仍遠不及城市青年。

在農(nóng)民工市民化能力不足的具體表現(xiàn)上，楊云善認為，農(nóng)民工所受教育水平偏低、掌握的職業(yè)技能有限，與城市青年相比在就業(yè)上處于劣勢。

就業(yè)上的劣勢將直接影響其收入水平，低收入使得農(nóng)民工群體難以支付城市較高的各項消費，影響其在城市中的生活質(zhì)量，所以收入水平高低直接決定著農(nóng)民工的市民化能力，而穩(wěn)定的就業(yè)狀況和一定的收入水平是農(nóng)民工融入城市的重要條件。農(nóng)民工自身存在的能力不足直接限制了其就業(yè)競爭能力，阻礙了其真正融入城市社會的進程。

三、新型城鎮(zhèn)化進程中推進農(nóng)民工市民化的對策建議

（一）進行制度改革創(chuàng)新

1.在土地制度方面

應啟動農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，承認農(nóng)民對土地的權益，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地上房產(chǎn)產(chǎn)權產(chǎn)籍管理制度，依法保護進城落戶農(nóng)民的宅基地使用權和土地承包權，同時還要引導農(nóng)村土地進入市場，按照自愿和有償?shù)脑瓌t，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化。

2.在戶籍制度方面

改變“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的劃分方式，將現(xiàn)存的戶籍制度改革為城鄉(xiāng)一體化管理。各地根據(jù)自身情況逐步降低落戶限制，可以嘗試將居住證制度與戶口登記制銜接起來，分層次批次解決農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)問題。

3.在就業(yè)環(huán)境方面

深化就業(yè)體制改革，將農(nóng)民工就業(yè)納入統(tǒng)一的就業(yè)范圍，在職業(yè)選擇上取消戶籍限制，在用工標準上以勞動者的技術和技能為主要評判標準，營造平等的就業(yè)環(huán)境。

（二）采取成本分攤機制

努力構建以政府為主，個人、企業(yè)、社會三方參與分攤的成本機制：中央政府加大資金投入力度，地方政府負擔起應付責任，分步、有序地解決農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的社會保障、住房、醫(yī)療和基本公共服務供給等問題。如果地方財政收入不足，中央財政可以實施轉(zhuǎn)移支付給予補貼。地方政府還可以借助各種金融工具、采用適合的融資模式，廣泛吸納各類金融機構為農(nóng)民工市民化提供金融支持。

另外，個人要負責生活成本、培訓就業(yè)成本等；企業(yè)要嚴格遵守國家法律法規(guī)，嚴格執(zhí)行勞動合同，完善各項工資福利待遇。

（三）通過教育培訓提高農(nóng)民工自身素質(zhì)

政府要在基礎教育和職業(yè)教育兩個層面上加強教育經(jīng)費投入。在基礎教育上，提高農(nóng)村義務教育的質(zhì)量，盡可能減少城鄉(xiāng)義務教育的差距，力圖實現(xiàn)教育公平。在職業(yè)教育方面，各地勞動保障部門應建立多層次的農(nóng)民工教育培訓體系，和各個機構展開合作，提供多種形式的素質(zhì)培訓和職業(yè)技能培訓，通過繼續(xù)教育手段，培養(yǎng)起農(nóng)民工多樣化的職業(yè)技能，提高其文化素養(yǎng)，增強其就業(yè)競爭能力。

[1]王竹林，呂俊濤.農(nóng)民工市民化政策演進的實質(zhì)和路徑選擇[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與管理，2014（4）：5～11.

[2]李克強.新型城鎮(zhèn)化的核心是人必須保護農(nóng)民利益.新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/17/c_115053973. htm，2014-3-17.

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[7]楊云善.農(nóng)民工市民化能力不足及其提升對策[J].河南社會科學，2012（5）：58～60.

[8]胡浪多.農(nóng)民工市民化成本分攤體系與機制創(chuàng)新[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2014（11）：30～31.

（作者單位：遼寧醫(yī)學院）