龔丹

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工市民化存在的障礙及對(duì)策

龔丹

農(nóng)民工市民化是我國當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的核心問題。農(nóng)民工作為城市建設(shè)的重要組成部分，為城市建設(shè)發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)，由農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民符合時(shí)代發(fā)展的要求，但在農(nóng)民工市民化過程中還存在著諸多障礙亟待解決。為此，需要采取有效措施，幫助農(nóng)民工更好更快地融入城市，使農(nóng)民工市民化及早順利實(shí)現(xiàn)。

新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工；市民化

引言

國務(wù)院在2014年3月發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，該規(guī)劃把“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”作為未來新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重中之重。這意味著未來十五年我國將有數(shù)億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)市民。國務(wù)院總理李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，我國在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，要注重中小城市發(fā)展，堅(jiān)持以人為本的原則，切實(shí)保障廣大農(nóng)民利益。

新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿都是“以人為本”，其中的“人”主要指的是農(nóng)民，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的核心就是農(nóng)民市民化問題，在新型城鎮(zhèn)化逐步推進(jìn)過程中，農(nóng)民工市民化必須得到正確對(duì)待并逐步加以解決。農(nóng)民工雖然現(xiàn)已成為城市的重要組成部分，卻屬于邊緣狀態(tài)的弱勢(shì)群體，身處城市卻缺乏城市歸屬感，融入城市的過程異常艱難，再加上不能和城鎮(zhèn)居民一樣享有社保、醫(yī)療、教育等待遇，極易引起一系列社會(huì)矛盾。因此，對(duì)“農(nóng)民工市民化”問題展開研究，對(duì)促進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)意義重大。

一、農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵

2006年中央發(fā)布一號(hào)文件《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，該意見中關(guān)于“農(nóng)民工”一詞進(jìn)行了界定：“農(nóng)民工是我國改革開放、工業(yè)化及城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涌現(xiàn)出來的一支新型勞動(dòng)大軍。他們戶籍仍在農(nóng)村，主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，有的在農(nóng)閑季節(jié)外出打工、亦工亦農(nóng)，有的長期在城市就業(yè)，已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”。簡言之，農(nóng)民工就是具有農(nóng)民戶籍身份在城市從事非農(nóng)生產(chǎn)的勞動(dòng)者。

所謂的農(nóng)民工市民化，是指農(nóng)業(yè)人口離開農(nóng)村在城市就業(yè)，由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，最終獲得城鎮(zhèn)永久居住身份，和城鎮(zhèn)居民一樣平等地享有各項(xiàng)社會(huì)保障和公共服務(wù)，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面全面融入城市的過程。農(nóng)民市民化可以幫助提高城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量和效率，不僅是推動(dòng)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要途徑、也是解決“三農(nóng)”問題和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵所在。

農(nóng)民工對(duì)我國城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化的促進(jìn)發(fā)揮了巨大的作用，但是由于我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等歷史性因素的存在，使得農(nóng)民工的付出與所得并不對(duì)等。農(nóng)民工來到了城市，改變了職業(yè)，在各個(gè)領(lǐng)域參與城市建設(shè)，但社會(huì)身份仍然是農(nóng)民，在社保、醫(yī)療、教育等許多方面得不到和城鎮(zhèn)居民一樣的待遇，成為了處于社會(huì)邊緣狀態(tài)的“夾層人”。

農(nóng)民工市民化不僅包括身份上要完成由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變、地域上由農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)變，更重要的是要享有與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障、醫(yī)療保障、教育、就業(yè)機(jī)會(huì)等社會(huì)公共服務(wù)和福利待遇。在社保、醫(yī)保、教育和就業(yè)等公共服務(wù)和社會(huì)權(quán)利上實(shí)現(xiàn)平等也是未來農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)化的核心和本質(zhì)。截止到2012年底，我國的城鎮(zhèn)化率表面來看雖已達(dá)到52.57%，但按戶籍人口能享受到政府提供的社保、醫(yī)療、教育和就業(yè)等公共服務(wù)統(tǒng)計(jì)，我國的城鎮(zhèn)化率卻約只有36%-37%。在目前的狀況來看，在農(nóng)民工市民化過程中，還存在著諸多障礙亟待解決。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工市民化存在的主要障礙

（一）歷史沿襲下來的城鄉(xiāng)二元制度障礙

我國長期以來實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元制度，受此制度影響，在土地、戶籍及在戶籍制度基礎(chǔ)上衍生出來的相關(guān)公共服務(wù)和福利制度，使得城鄉(xiāng)居民國民待遇差異巨大。

在現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度上顯現(xiàn)出明顯的強(qiáng)保障、弱補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)；由戶籍制度引發(fā)農(nóng)民工就業(yè)不平等、農(nóng)村教育資源匱乏、農(nóng)民工社會(huì)保障不足；城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系對(duì)農(nóng)民工群體覆蓋率較低等障礙嚴(yán)重影響農(nóng)民工真正轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民。

（二）農(nóng)民工市民化所需巨額資金障礙

農(nóng)民工市民化意味著農(nóng)民工真正轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，這將意味著農(nóng)民工在社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、居住環(huán)境及其他社會(huì)公共服務(wù)等方面享受到一系列過去無法獲得的城鎮(zhèn)市民權(quán)利待遇，這些轉(zhuǎn)變涉及巨大的社會(huì)成本，這一成本的支付很顯然需要中央政府和地方各級(jí)政府的巨額資金支持。這將給中央和地方財(cái)政造成巨大的資金壓力，尤其是對(duì)于部分并不富裕的地方財(cái)政來說，短時(shí)期籌集此部分資金尤為艱難。

另外，在農(nóng)民工市民化所需的成本分?jǐn)傌?zé)任上，中央財(cái)政和地方財(cái)政支出與能力相比并不盡合理。2011年中央本級(jí)財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入的49.4%，而中央本級(jí)財(cái)政支出僅占全國比例的15.1%。由此顯示，與中央相比，各級(jí)地方財(cái)政在分?jǐn)偸忻窕杀旧现С鲞^高，而各級(jí)地方政府的財(cái)政保障能力又相對(duì)薄弱，難以滿足農(nóng)民工市民化所需巨額資金。

（三）農(nóng)民工自身障礙

長期以來，我國教育資金的投入主要在城市，農(nóng)村教育在資金、設(shè)施、師資、環(huán)境等方面均遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，這直接導(dǎo)致了我國農(nóng)民受教育程度普遍較低，即使是新一代的農(nóng)民工，雖然具有一定的文化水平，但在職業(yè)教育上仍遠(yuǎn)不及城市青年。

在農(nóng)民工市民化能力不足的具體表現(xiàn)上，楊云善認(rèn)為，農(nóng)民工所受教育水平偏低、掌握的職業(yè)技能有限，與城市青年相比在就業(yè)上處于劣勢(shì)。

就業(yè)上的劣勢(shì)將直接影響其收入水平，低收入使得農(nóng)民工群體難以支付城市較高的各項(xiàng)消費(fèi)，影響其在城市中的生活質(zhì)量，所以收入水平高低直接決定著農(nóng)民工的市民化能力，而穩(wěn)定的就業(yè)狀況和一定的收入水平是農(nóng)民工融入城市的重要條件。農(nóng)民工自身存在的能力不足直接限制了其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力，阻礙了其真正融入城市社會(huì)的進(jìn)程。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中推進(jìn)農(nóng)民工市民化的對(duì)策建議

（一）進(jìn)行制度改革創(chuàng)新

1.在土地制度方面

應(yīng)啟動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，承認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)益，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地上房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理制度，依法保護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和土地承包權(quán)，同時(shí)還要引導(dǎo)農(nóng)村土地進(jìn)入市場(chǎng)，按照自愿和有償?shù)脑瓌t，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化。

2.在戶籍制度方面

改變“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的劃分方式，將現(xiàn)存的戶籍制度改革為城鄉(xiāng)一體化管理。各地根據(jù)自身情況逐步降低落戶限制，可以嘗試將居住證制度與戶口登記制銜接起來，分層次批次解決農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)問題。

3.在就業(yè)環(huán)境方面

深化就業(yè)體制改革，將農(nóng)民工就業(yè)納入統(tǒng)一的就業(yè)范圍，在職業(yè)選擇上取消戶籍限制，在用工標(biāo)準(zhǔn)上以勞動(dòng)者的技術(shù)和技能為主要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，營造平等的就業(yè)環(huán)境。

（二）采取成本分?jǐn)倷C(jī)制

努力構(gòu)建以政府為主，個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)三方參與分?jǐn)偟某杀緳C(jī)制：中央政府加大資金投入力度，地方政府負(fù)擔(dān)起應(yīng)付責(zé)任，分步、有序地解決農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的社會(huì)保障、住房、醫(yī)療和基本公共服務(wù)供給等問題。如果地方財(cái)政收入不足，中央財(cái)政可以實(shí)施轉(zhuǎn)移支付給予補(bǔ)貼。地方政府還可以借助各種金融工具、采用適合的融資模式，廣泛吸納各類金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)民工市民化提供金融支持。

另外，個(gè)人要負(fù)責(zé)生活成本、培訓(xùn)就業(yè)成本等；企業(yè)要嚴(yán)格遵守國家法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行勞動(dòng)合同，完善各項(xiàng)工資福利待遇。

（三）通過教育培訓(xùn)提高農(nóng)民工自身素質(zhì)

政府要在基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育兩個(gè)層面上加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)投入。在基礎(chǔ)教育上，提高農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量，盡可能減少城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距，力圖實(shí)現(xiàn)教育公平。在職業(yè)教育方面，各地勞動(dòng)保障部門應(yīng)建立多層次的農(nóng)民工教育培訓(xùn)體系，和各個(gè)機(jī)構(gòu)展開合作，提供多種形式的素質(zhì)培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)，通過繼續(xù)教育手段，培養(yǎng)起農(nóng)民工多樣化的職業(yè)技能，提高其文化素養(yǎng)，增強(qiáng)其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。

[1]王竹林，呂俊濤.農(nóng)民工市民化政策演進(jìn)的實(shí)質(zhì)和路徑選擇[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理，2014（4）：5～11.

[2]李克強(qiáng).新型城鎮(zhèn)化的核心是人必須保護(hù)農(nóng)民利益.新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/17/c_115053973. htm，2014-3-17.

[3]十六大以來重要文獻(xiàn)選編（下冊(cè)）[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2008.244.

[4]劉蕊.農(nóng)民工市民化過程中出現(xiàn)的問題及對(duì)策[J].理論研究，2014（2）：77～80.

[5]史振濤.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工市民化的基礎(chǔ)理論研究[J].山東農(nóng)業(yè)工程學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（2）：5～7.

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[7]楊云善.農(nóng)民工市民化能力不足及其提升對(duì)策[J].河南社會(huì)科學(xué)，2012（5）：58～60.

[8]胡浪多.農(nóng)民工市民化成本分?jǐn)傮w系與機(jī)制創(chuàng)新[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2014（11）：30～31.

（作者單位：遼寧醫(yī)學(xué)院）