李圣軍

(濟南大學(xué) 軟實力研究中心，山東 濟南 250002)

中國城鎮(zhèn)體系演變歷程與新型發(fā)展模式

李圣軍

(濟南大學(xué) 軟實力研究中心，山東 濟南 250002)

城市的發(fā)展以城鎮(zhèn)體系的合理化為前提。新中國成立以來，中國城鎮(zhèn)體系政策主要經(jīng)歷三個階段，可分別概括為“限制大城市鼓勵小城鎮(zhèn)”“大中小協(xié)調(diào)發(fā)展”和“城市群”。但中國城鎮(zhèn)體系的實際演變歷程與政策演變歷程并不完全一致，2012年我國大中小及小城鎮(zhèn)比例為1∶5∶7∶382，與世界發(fā)達國家城鎮(zhèn)體系1∶10∶100∶1 000的金字塔結(jié)構(gòu)相比，明顯呈現(xiàn)“大城市較多、中小城市及小城鎮(zhèn)較少”的特點；與此同時，30%的地級及以上城市人口居住在市轄區(qū)人口400萬以上的城市，人口集聚呈現(xiàn)出明顯的“大城市化”。為此，新時期我國城鎮(zhèn)體系的主體形態(tài)是“城市群”，發(fā)展關(guān)鍵是“功能定位”，發(fā)展重點是“中等城市”。

城鎮(zhèn)體系；演變歷程；發(fā)展模式

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律和必然趨勢，也是社會文明程度的重要標志。在新的時代背景下，我國城鎮(zhèn)化的推進對擴大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、保持經(jīng)濟增長具有重要的意義。2013年，我國城鎮(zhèn)化率達到53.7%，城鎮(zhèn)化正處于加速推進階段，而在我國城鎮(zhèn)化水平迅速提高的同時，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)也遇到了各種問題，比如農(nóng)民市民化、產(chǎn)業(yè)空心化、土地過度城鎮(zhèn)化等等，產(chǎn)生這些問題的原因較多，但城鎮(zhèn)體系卻是一個重要的影響因素。國內(nèi)外的大量經(jīng)驗教訓(xùn)表明，城市的發(fā)展必須以城鎮(zhèn)體系的合理化為前提，否則將給經(jīng)濟社會的發(fā)展帶來一系列嚴重的弊端。[1]目前我國城鎮(zhèn)化推進中遇到的各種問題均與城鎮(zhèn)體系不合理有一定的關(guān)系。為此，本文將圍繞城鎮(zhèn)體系，梳理其政策演變歷程及其實際演變歷程，并在此基礎(chǔ)上提出其新型發(fā)展模式。

一、政策演變歷程

從新中國成立到現(xiàn)在，根據(jù)城鎮(zhèn)體系在不同時期的政策總基調(diào)，我國城鎮(zhèn)體系的政策演變歷程可以劃分為三個階段，第一個階段是1949年—2000年，為限制大城市鼓勵小城鎮(zhèn)階段；第二個階段是2000年—2007年，為大中小協(xié)調(diào)發(fā)展階段；第三個階段是2007年至今，為城市群發(fā)展階段。應(yīng)該說，城鎮(zhèn)體系政策演變的各個階段僅僅是城鎮(zhèn)體系的政策總基調(diào)或核心關(guān)注點有所差別，彼此之間不是完全分割的，而是一個隨著經(jīng)濟社會發(fā)展不斷調(diào)整的政策有機體。

(一)限制大城市、鼓勵小城鎮(zhèn)(1949年—2000年)

1949年—2000年，我國城鎮(zhèn)體系的政策總基調(diào)是“限制大城市鼓勵小城鎮(zhèn)”，但改革開放前后兩個時期，在保持政策總基調(diào)一致的前提下，在目標設(shè)置和具體措施方面，政策的著力點也具有一定的差異。改革開放前的政策著力點是“國家項目落地，抑制人口轉(zhuǎn)移”，而改革開放后的政策著力點則是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中，促進人口轉(zhuǎn)移”。

1.國家項目落地，抑制人口轉(zhuǎn)移(1949年—1978年)

新中國成立后，我國城鎮(zhèn)體系的建設(shè)服從且服務(wù)于重工業(yè)優(yōu)先的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，對城市的定位和發(fā)展，也提出了由“消費型城市”向“生產(chǎn)型城市”轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略。在財政資金有限的約束下，為集中財力發(fā)展重工業(yè)，采取了“抑制消費、鼓勵投資”和“抑制消費性投資、鼓勵生產(chǎn)性投資”的策略。鑒于大城市人口較多且經(jīng)濟相對發(fā)達，基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)已相對飽和，在大城市安排大型重化工項目，增加城市人口和生產(chǎn)生活性投資的邊際配套投資相對較大；而在中小城市安排大型重化工項目，則可部分利用現(xiàn)成的技術(shù)工人、基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)，增加城市人口和生產(chǎn)生活性投資的邊際配套投資相對較小，不會明顯增加城市負擔(dān)。因此，改革開放前的城鎮(zhèn)體系政策著力點是“國家項目落地，抑制人口轉(zhuǎn)移”，這與當(dāng)時財政投資有限、糧食產(chǎn)量較低是相適應(yīng)的。

表1 城鎮(zhèn)化體系的政策演變歷程

階段時間文件名核心觀點限制大城市發(fā)展小城鎮(zhèn)階段1955.09國家建委給中央報告今后新建的城市原則上以中小城市及工人鎮(zhèn)為主,并在可能的條件下建設(shè)少數(shù)中等城市,沒有特殊原因,不建設(shè)大城市1962.10.06《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前城市工作若干問題的指示》今后一個長時期內(nèi),對于城市、特別是大城市人口的增長,應(yīng)當(dāng)嚴格加以控制。計劃新建的工廠,應(yīng)當(dāng)盡可能分散在中小城市1978第三次全國城市工作會議控制大城市規(guī)模,多搞小城鎮(zhèn)1980.12.09《全國城市規(guī)劃工作會議紀要》控制大城市規(guī)模,合理發(fā)展中等城市,大力發(fā)展小城鎮(zhèn)1982“六五”計劃控制大城市規(guī)模,合理發(fā)展中等城市,積極發(fā)展小城市1989.12.26《城市規(guī)劃法》國家實行嚴格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針1996“九五”計劃及2010年遠景目標綱要形成大中小城市和城鎮(zhèn)規(guī)模適度,布局結(jié)構(gòu)合理的城鎮(zhèn)體系1998.10.14《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干問題的決定》發(fā)展小城鎮(zhèn),是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略大中小協(xié)調(diào)發(fā)展階段2000.10十五屆五中全會要走出一條符合國情、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路2001.03.15《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路。有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn),積極發(fā)展中小城市,完善區(qū)域性中心城市功能,發(fā)揮大城市的輻射帶動作用,引導(dǎo)城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展2002.11.17黨的“十六大”報告要逐步提高城鎮(zhèn)化水平,堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,走中國特色的城鎮(zhèn)化道路城市群凸出發(fā)展階段2005《國家“十一五”規(guī)劃綱要》要把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)2007.10.15黨的“十七大”報告以增強綜合承載能力為重點,以特大城市為依托,形成輻射作用大的城市群,培育新的經(jīng)濟增長極2012.11.08黨的“十八大”報告科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局,增強中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能2013.12.13中央城鎮(zhèn)化工作會議要優(yōu)化布局,根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局,把城市群作為主體形態(tài),促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展2014.03.16《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》以城市群為主體形態(tài),推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中，促進人口轉(zhuǎn)移(1978年—2000年)

改革開放之后，隨著農(nóng)村家庭承包責(zé)任制的推行，農(nóng)村剩余勞動力增加，剩余資金出現(xiàn)，在城鄉(xiāng)二元體制的約束下，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展，成為促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、解決剩余勞動力就業(yè)的重要渠道，為防止大規(guī)模的農(nóng)村剩余勞動力向大城市集聚，也為了促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集中和發(fā)展，我國城鎮(zhèn)體系的政策著力點轉(zhuǎn)向鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn)，實現(xiàn)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中，促進人口轉(zhuǎn)移”，其中最有代表性的政策便是十五屆三中全會提出的“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”。在此發(fā)展戰(zhàn)略驅(qū)動下，政府先后放寬了農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)就業(yè)的糧食問題和戶口問題，并降低了小城鎮(zhèn)的設(shè)置標準。在國家政策層面，小城鎮(zhèn)成為我國城鎮(zhèn)體系建設(shè)和發(fā)展的重大戰(zhàn)略，因此，改革開放后，依托小城鎮(zhèn)促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展并解決農(nóng)村大量剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，成為我國城鎮(zhèn)體系建設(shè)的政策著力點。

(二)大中小協(xié)調(diào)發(fā)展(2000年—2005年)

城市按照規(guī)?？煞譃榇笾行〕鞘?，不同規(guī)模的城市具有不同的比較優(yōu)勢，大城市有大城市的弊端，小城鎮(zhèn)有小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢，不同規(guī)模的城市之間主要是合作的關(guān)系，彼此之間取長補短、互惠互利、協(xié)調(diào)合作，共同組成一個科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化體系。在先前“限制大城市鼓勵小城鎮(zhèn)”政策總基調(diào)的基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展階段的變化和城鎮(zhèn)體系的現(xiàn)實演變，從2000年開始，我國城鎮(zhèn)體系的政策總基調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)椤按笾行f(xié)調(diào)發(fā)展”。

大城市基礎(chǔ)設(shè)施完善、人文素質(zhì)高、科研能力強、文化醫(yī)療教育機構(gòu)多，對農(nóng)村人口和中小城市市民具有較強的吸引力；同時，大城市消費能力強、商業(yè)環(huán)境好、配套設(shè)施全、中介機構(gòu)多、規(guī)模效益明顯，對企業(yè)也具有強大的吸引力。因此，在效用最大和利潤最大的驅(qū)動下，勞動力和資本都有向大城市集中的動力。但大城市也有大城市的弊端，最典型的便是交通擁擠、環(huán)境污染、資源緊張等。中小城市尤其是小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、社會服務(wù)機構(gòu)少、文化娛樂設(shè)施滯后，無論是生產(chǎn)還是消費，都難以形成規(guī)模優(yōu)勢，對人口和企業(yè)均缺乏相應(yīng)的吸引力；對于小城鎮(zhèn)，還存在一定的臟亂差現(xiàn)象，總體處于鄉(xiāng)村文明向城市文明的過渡階段，產(chǎn)業(yè)水平較低、居民素質(zhì)不高，集聚優(yōu)勢不明顯，不利于第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但中小城市同樣具有一定的優(yōu)勢，比如農(nóng)民轉(zhuǎn)移成本較低、土地成本不高、環(huán)境污染輕等，對農(nóng)民尤其是初次離開農(nóng)村從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工具有一定的吸引力，對無法長期離開農(nóng)村，需要兼業(yè)同時從事農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民也具有一定的吸引力。

總體上，大中小城市在轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力和促進企業(yè)發(fā)展尤其是第三產(chǎn)業(yè)方面具有不同的比較優(yōu)勢，不同規(guī)模的企業(yè)應(yīng)該在市場引導(dǎo)和政府調(diào)控的共同作用下協(xié)調(diào)發(fā)展，為此，2000年以后我國城鎮(zhèn)體系政策不再一味的限制大城市發(fā)展，而是堅持了“約束中發(fā)展”的總原則，對中小城市則堅持了“發(fā)展中約束”的總原則，從而構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。

(三)“城市群”發(fā)展(2005年至今)

2001年的“十五”規(guī)劃綱要提出“引導(dǎo)城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展”的要求，這是首次提出“城鎮(zhèn)密集區(qū)”的概念，雖未正式提出城市群，但已經(jīng)有了發(fā)展城市群的雛形?！俺鞘腥骸笔谴笾行〕鞘袇f(xié)調(diào)發(fā)展的一種主體形態(tài)，從政策角度，2005年，《國家“十一五”規(guī)劃綱要》提出，“要把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，標志著城市群發(fā)展道路首次進入國家戰(zhàn)略框架。2007年，黨的“十七大”又一次提到“城市群”的概念，以培育新的經(jīng)濟增長極；2012年黨的“十八大”則突出強調(diào)了科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，2013年至今，則將“城市群”放到更加重要的戰(zhàn)略地位。從2005年至今，“城市群”在政策中的表述不斷變化，重要性也不斷拔高。

城市群內(nèi)部有特大城市，有中小城市，也有小城鎮(zhèn)，其中特大城市僅有1個或2個，中等城市有4個或5個，小城市或小城鎮(zhèn)有若干，從而由大中小城市共同組成一個完整的城市群。從產(chǎn)業(yè)分工的角度，城市群內(nèi)部的大城市側(cè)重發(fā)展高端生產(chǎn)服務(wù)業(yè)和高精尖裝備制造業(yè)，中小城市則側(cè)重發(fā)展低端的生活服務(wù)業(yè)和制造業(yè)，小城鎮(zhèn)則側(cè)重發(fā)展針對農(nóng)產(chǎn)品的加工企業(yè)、服務(wù)農(nóng)業(yè)的社會化企業(yè)、面向農(nóng)民的生活服務(wù)業(yè)等。同時，在一個城市群內(nèi)部，大力建設(shè)和發(fā)展高速的交通網(wǎng)絡(luò)和通信網(wǎng)絡(luò)，最終實現(xiàn)城市群內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施和通信網(wǎng)絡(luò)的一體化，降低城市群內(nèi)部企業(yè)合作的交易成本，消除城市群內(nèi)部人員流動的政策障礙，以城市群為主體提高市場競爭力。最后，以“城市群”作為我國城鎮(zhèn)體系的主體形態(tài)，也是破解目前城鎮(zhèn)體系困境的有效途徑，對于大城市，通過發(fā)展“城市群”可以轉(zhuǎn)移低端產(chǎn)業(yè)或附加值較低的低端產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級改造和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，緩解“大城市病”；對于中小城市，通過發(fā)展“城市群”可以承接大城市轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)，解決中小城市產(chǎn)業(yè)支撐能力弱的問題，還可以利用大城市的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施緩解中小城市基礎(chǔ)設(shè)施差的短板，提升中小城市的人口吸納能力，沖破服務(wù)業(yè)發(fā)展的最小人口規(guī)模門檻，從而促進中小城市的健康發(fā)展。

總體上，我國城鎮(zhèn)化體系的政策演變歷程是一個有機的整體，是一個從實際出發(fā)不斷探索不斷完善的過程。2000年之前在堅持了“限制大城市鼓勵小城鎮(zhèn)”的政策基調(diào)，改革開放前的政策著力點是“國家項目落地、抑制人口轉(zhuǎn)移”；改革開放后的政策著力點是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中，促進人口轉(zhuǎn)移”。從2001年開始，我國從經(jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律出發(fā)，提出了“大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展”的政策總基調(diào)，不再一味的抑制大城市的發(fā)展，但2005年后，政策總基調(diào)又開始向“城市群”轉(zhuǎn)變，為大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展找到了政策的著力點和突破點，到2013年，國家政策更是將“城市群”提到了更高的戰(zhàn)略高度，尤其是京津冀城市群作為“一號工程”開始實施推進。因此，“城市群”政策嚴格說來是對大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展政策的深化和豐富。

二、城鎮(zhèn)體系演變歷程

城鎮(zhèn)體系是一個綜合概念，包括大中小城市之間的數(shù)量比例、空間分布、產(chǎn)業(yè)分工、合作水平和一體化程度等眾多內(nèi)容，結(jié)合我國城鎮(zhèn)發(fā)展的實際情況，城鎮(zhèn)體系內(nèi)部不同等級城鎮(zhèn)數(shù)量的構(gòu)成和不同規(guī)模城鎮(zhèn)的構(gòu)成則是分析研究城鎮(zhèn)體系的基礎(chǔ)，對整個城鎮(zhèn)體系的健康運轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

(一)數(shù)量結(jié)構(gòu)

我國城鎮(zhèn)是有等級的，在整個城鎮(zhèn)體系的寶塔型結(jié)構(gòu)中，最高一級為直轄市，目前有4個，分別為北京、天津、上海、重慶；其次是計劃單列市，目前有5個，分別為大連、青島、寧波、深圳、廈門；副省級城市有10個，全為省會城市；接下來是較大城市，目前有18個，包括青島和大連兩個計劃單列市，主要是享有立法權(quán)；隨后是地級市、縣級市、城關(guān)鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)。不同等級的城鎮(zhèn)享有不同的經(jīng)濟社會管理權(quán)限。由于我國實行的是“城鄉(xiāng)合治”的模式[2]，導(dǎo)致部分不同等級的城鎮(zhèn)之間還存在一定的行政隸屬關(guān)系，比如地級市管縣級市、市管鎮(zhèn)等。

圖1 不同類型城鎮(zhèn)數(shù)量的演變

注：a.對于個別年份存在的缺失數(shù)據(jù)，采取相鄰兩年平均數(shù)的方式填充。 b.城關(guān)鎮(zhèn)數(shù)=縣數(shù)+自治縣數(shù)；建制鎮(zhèn)數(shù)=鎮(zhèn)數(shù)-城關(guān)鎮(zhèn)數(shù)。 c.趨勢線采取兩期移動平均的方式繪制。 d.數(shù)據(jù)來自于中經(jīng)網(wǎng)。

由圖1可以看出，1978年—2012年，我國地級市數(shù)由98個增加到285個，其中2003年為282個，2003年—2010年為283個，2011年和2012年分別為284個和285個，因此，1978年—2003年是我國地級市數(shù)迅速增長期，數(shù)量由98個增加到282個，年均增加7個～8個。1978年—2012年，我國縣級市數(shù)波動明顯分為兩個階段，1978年—1996年，縣級市數(shù)由92個增加到445個，年均增加20個左右，大多通過“縣改市”方式建立；1996年—2012年，我國縣級市數(shù)量由445個下降到368個，減少78個，主要通過“市改區(qū)”方式減少。1978年—2012年，我國城關(guān)鎮(zhèn)數(shù)量保持了“穩(wěn)步減少”的趨勢，由2 076個下降到1 570個，減少了506個，主要是通過“縣改市”和“縣改區(qū)”的方式減少的。1978年—2012年，我國建制鎮(zhèn)數(shù)先是迅速上升，后期穩(wěn)中趨降，這與我國城鎮(zhèn)體系的政策演變歷程是基本一致的，1978年—2002年，建制鎮(zhèn)數(shù)由100個增加到19 007個，處于“數(shù)量迅速擴張”階段，其中1984年國務(wù)院調(diào)整了建制鎮(zhèn)的設(shè)置標準，導(dǎo)致當(dāng)年建制鎮(zhèn)數(shù)增加4 229個；2002年—2012年，建制鎮(zhèn)數(shù)由19 007個下降到18 311個，最低降到17 654個，主要原因是合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，做大做強建制鎮(zhèn)，處于“質(zhì)量緩慢提升”階段。

總體上，我國城鎮(zhèn)體系目前處于發(fā)展調(diào)整階段，最近幾年已逐步趨于穩(wěn)定。2012年，我國較大城市52個，包括4個直轄市，5個計劃單列市，27個省會城市，16個較大城市(青島和大連為計劃單列市)，265個中等城市(地級市)(地級市總數(shù)扣除16個較大地級市和4個人口20萬以下的地級市)，372個小城市(縣級市)(368個縣級市和4個人口20萬以下的地級市)，19 881個小城鎮(zhèn)(城關(guān)鎮(zhèn)1 570個，建制鎮(zhèn)18 311個)，大中小及小城鎮(zhèn)比例為1∶5∶7∶382，如果將城關(guān)鎮(zhèn)視為小城市，那么大中小及小城鎮(zhèn)比例為1∶5∶37∶352，與世界發(fā)達國家城鎮(zhèn)體系1∶10∶100∶1 000的金字塔結(jié)構(gòu)相比[2]，我國城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)明顯呈現(xiàn)“大城市較多、中小城市及小城鎮(zhèn)較少”的特點。

(二)規(guī)模結(jié)構(gòu)

城市按照經(jīng)濟總量、人口總量、財政收入、建成區(qū)面積等標準可以劃分為不同的等級結(jié)構(gòu)，不同等級的城市共同組成一個完整的城市體系?？傮w上，城市規(guī)模的主要衡量指標是人口數(shù)量尤其是市轄區(qū)人口數(shù)量，因為只有城市經(jīng)濟規(guī)模大、就業(yè)容納能力強、工資支付水平高才能吸納更多的就業(yè)人口數(shù)量。

圖2 不同規(guī)模城市數(shù)量的演變

如圖2所示，2010年—2012年，我國地級及以上城市由262個增加到289個，增加的主要方式是部分“地區(qū)”升格為“地級市”。其中市轄區(qū)人口400萬以上的地級及以上城市數(shù)由8個增加到14個，200萬～400萬的城市數(shù)由12個增加到31個，100萬～200萬的城市數(shù)由70個增加到82個，50萬～100萬的城市數(shù)由103個增加到108個，20萬～50萬的城市數(shù)由66個減少到50個，20萬以下的城市數(shù)由3個增加到4個。由此可以看出，我國地級及以上城市市轄區(qū)人口大多在20萬人以上，50萬人口以上的城市數(shù)量均是增加的，其中200萬～400萬的城市數(shù)增加最多，達到19個；而20萬～50萬人口的中小城市數(shù)量卻顯著下降，下降幅度達到16個，這說明部分中小城市擴大規(guī)模演變升格為大城市后，很多小城市并沒有擴大規(guī)模成為中等城市，從而造成“20萬～50萬人口城市塌陷”。由此可以看出，在集聚經(jīng)濟影響下，我國大城市集聚能力較強，小城市的發(fā)展相對較慢，人口吸納能力有待增強。從城市規(guī)模依次遞進的角度，20萬～50萬人口的中小城市存在斷層現(xiàn)象。

從城市人口分布角度，2012年我國城鎮(zhèn)人口總數(shù)為71 182萬人，其中四大直轄市城鎮(zhèn)人口數(shù)為6 739.9萬人，占9.47%；400萬人口以上的城市人口數(shù)約為4 000萬，占5.62%；200萬～400萬人口的城市人口數(shù)約為9 300萬，占13.07%；100萬～200萬人口的城市人口數(shù)約為12 300萬，占17.28%；50萬～100萬人口的城市人口數(shù)約為8 100萬，占11.38%；20萬～50萬人口的城市人口數(shù)約為1 750萬，占2.46%；20萬人口以上的城市人口數(shù)約為80萬，占0.11%。①因此，我國城市人口的分布特點可以概括為：50%居住在地級及以上城市，50%居住在縣級市及小城鎮(zhèn)；居住在地級及以上城市的人口中，約30%居住在市轄區(qū)人口400萬以上的城市。由此可以看出，雖然我國城市體系的政策總基調(diào)一直是限制約束大城市發(fā)展，鼓勵發(fā)展中小城市，但人口集聚卻呈現(xiàn)出明顯的“大城市化”，在一定程度上可以說，市場的集聚作用超過了政策的引導(dǎo)作用。

三、新型發(fā)展模式

2007年，我國城鎮(zhèn)體系政策總基調(diào)開始向“城市群”轉(zhuǎn)變，2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》的出臺，標志我國城鎮(zhèn)體系建設(shè)正式進入新階段，與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系相比，城鎮(zhèn)體系建設(shè)必將開啟一條新型發(fā)展之路，這一新型發(fā)展模式可以概括為：“城市群”是主體形態(tài)，“功能定位”是發(fā)展關(guān)鍵，“中等城市”是發(fā)展重點。在此新型發(fā)展模式指引下，在加速推進我國城鎮(zhèn)體系建設(shè)的同時，確保城鎮(zhèn)體系日趨合理。

(一)城市群：主體形態(tài)

國家城鎮(zhèn)體系的政策總基調(diào)已經(jīng)明確將“城市群”作為城鎮(zhèn)體系的主體形態(tài)，這必將對城市化的推進產(chǎn)生革命性的影響。首先，經(jīng)濟發(fā)展必須打破行政區(qū)劃的約束，以“經(jīng)濟區(qū)域”代替“行政區(qū)域”，“城市群管理”代替“城市管理”，城市管理者必須要打破“一畝三分地”思維，自覺謀求整個城市群的協(xié)同發(fā)展；其次，公共服務(wù)必須打破行政屬地的思維，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)要實現(xiàn)城市群內(nèi)部的一體化，徹底杜絕“斷頭路”問題的出現(xiàn)，勞動、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素實現(xiàn)城市群內(nèi)部的自由流動和市場配置；最后，政績考核必須由單個城市向整個城市群轉(zhuǎn)變，突出城市群內(nèi)部各城市之間的協(xié)同發(fā)展程度，淡化單個城市的GDP和財政收入增長率的權(quán)重，強化核心城市的輻射引領(lǐng)作用。

(二)功能定位：發(fā)展關(guān)鍵

城鎮(zhèn)體系由一系列不同規(guī)模和不同類型的城鎮(zhèn)所組成，功能定位城鎮(zhèn)功能是城鎮(zhèn)體系發(fā)展的關(guān)鍵，不能所有的大城市將城市功能都定位成建設(shè)金融中心城市，也不能一個大城市將城市功能定位成發(fā)展所有的產(chǎn)業(yè)，即想成為經(jīng)濟中心、文化中心、政治中心，又奢求成為會展中心、金融中心、國際交往中心。不同的城鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)自身的自然稟賦、經(jīng)濟基礎(chǔ)和人文歷史對其自身功能功能定位，防止千篇一律，注重突出城鎮(zhèn)特色，強化城鎮(zhèn)之間的合作，杜絕城鎮(zhèn)之間的同質(zhì)競爭、惡性競爭，防止“過度城鎮(zhèn)化”和“城鎮(zhèn)化不足”問題的同時存在，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)在不同城鎮(zhèn)間的合理分布，從根本上解決“大城市病”和“中小城市發(fā)展不足”的難題，使每個城鎮(zhèn)都有產(chǎn)業(yè)支撐，每個產(chǎn)業(yè)都有集聚城鎮(zhèn)。

(三)中等城市：發(fā)展重點

目前，我國城鎮(zhèn)體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在的突出問題是中等城市發(fā)展滯后，城市規(guī)模過大，會導(dǎo)致“大城市病”問題的產(chǎn)生；城市規(guī)模過小，不利于規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)揮，據(jù)研究，在100萬～400萬人口規(guī)模區(qū)間的城市規(guī)模凈收益為最大值[3-4]。2012年，我國市轄區(qū)城市人口規(guī)模在100萬～400萬之間的城市共有113個，占地級及以上城市數(shù)量的39.1%，占城市總數(shù)的17.3%。在我國城鎮(zhèn)體系中尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用。在城鎮(zhèn)體系中，中等城市應(yīng)是人口集聚中心、工業(yè)制造中心和區(qū)域文教中心，起著承上啟下的作用，是整個城鎮(zhèn)體系協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在。為此，我國城鎮(zhèn)體系建設(shè)應(yīng)將中等城市作為發(fā)展重點，在財稅政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策等方面進行傾斜扶持，著力促進中等城市的發(fā)展，從而優(yōu)化城鎮(zhèn)體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

四、分析結(jié)論

科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系是城鎮(zhèn)化推進的前提和保障，從政策角度，新中國成立以來，我國城鎮(zhèn)體系政策可劃分為三個階段，第一個階段是1949年—2000年，政策基調(diào)是“限制大城市鼓勵小城鎮(zhèn)”，其中改革開放前的政策著力點是“國家項目落地、抑制人口轉(zhuǎn)移”，改革開放后的政策著力點是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中，促進人口轉(zhuǎn)移”。第二個階段是2000年—2007年，為大中小協(xié)調(diào)發(fā)展階段，不再一味的限制大城市的發(fā)展。第三個階段是2007年至今，為“城市群”發(fā)展階段。對于我國城鎮(zhèn)體系的實際演變歷程，從數(shù)量結(jié)構(gòu)看，2012年，我國大中小及小城鎮(zhèn)比例為1∶5∶7∶382，如果將城關(guān)鎮(zhèn)視為小城市，該比例為1∶5∶37∶352，與世界發(fā)達國家城鎮(zhèn)體系1∶10∶100∶1 000的金字塔結(jié)構(gòu)相比，我國城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)明顯呈現(xiàn)“大城市較多、中小城市及小城鎮(zhèn)較少”的特點；從規(guī)模結(jié)構(gòu)看，我國50%的城市人口居住在地級及以上城市，50%居住在縣級市及小城鎮(zhèn)；居住在地級及以上城市的人口中，約30%居住在市轄區(qū)人口400萬以上的城市，人口集聚呈現(xiàn)出明顯的“大城市化”，這與我國“限制約束大城市發(fā)展，鼓勵發(fā)展中小城市”的城市體系政策基調(diào)是不完全一致的。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》的出臺，標志我國城鎮(zhèn)體系建設(shè)正式進入新階段，在新的歷史時期，我國城鎮(zhèn)體系的建設(shè)模式將呈現(xiàn)新的特點，“城市群”成為城鎮(zhèn)體系發(fā)展的“主體形態(tài)”，“功能定位”成為城鎮(zhèn)體系的“發(fā)展關(guān)鍵”，“中等城市”成為城市體系的“發(fā)展重點”。

注 釋：

① 各規(guī)模層次城市人口數(shù)按照人口區(qū)間中值與城市個數(shù)相乘的方式大體核算，其中400萬人口以上城市在扣除四大直轄市后按城市平均人口400萬計算；由于城市數(shù)較少，20萬人口以下的按20萬大體核算。

〔1〕 葉克林，陳廣.小城鎮(zhèn)發(fā)展的必然性[J].經(jīng)濟研究，1985(5)：62-67.

〔2〕 劉勇.我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的演進軌跡和操作取向[J].改革，2012(9)：18-30.

〔3〕 廖丹清.論我國城市化道路的選擇[J].經(jīng)濟學(xué)動態(tài)，2001(9)：34-37.

〔4〕 陳浩，郭力. “雙轉(zhuǎn)移”趨勢與城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)型[J].城市問題，2012(2)：71-75.

(責(zé)任編輯 周吉光)

The Evolution and the New Development Model of Urban System

LI Sheng-jun

(University of Ji'nan,Ji'nan,Shandong 250002)

The city development based on the rational urban system,since the new china establishment,the policy of china urban system mainly experienced three stages,that can be summarized as "limit big city and encourage small town", "big small and medium-sized coordinated development" and "city group". But real evolution and polity evolution of china urban system is not entirely consistent. The proportion of big medium small city and small town in 2012 is 1∶5∶7∶382,compared to the developed countries' pyramid 1∶10∶100∶1000,China urban system obviously presents "big city are more,medium small city and small town are less". At the same time,30% of the prefectural level and above city population living in the city of population more than 4 million,the population agglomeration show "big city". Therefore,in new period,the main form of China urban system is city group,the development key is function location,the development focus is secondary city.

urban system; evolution; development model

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2015.06.007

2015-06-09

http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2015.06.007.html

時間：2015-12-20 15：30

李圣軍(1981—)，山東齊河人，博士，濟南大學(xué)軟實力研究中心講師，研究方向為城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)政策分析。

F320.1

A

1007-6875(2015)06-0038-07