文 張克

清華大學(xué)公共管理學(xué)博士，擔(dān)任清華大學(xué)中國(guó)發(fā)展規(guī)劃研究中心、北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法

研究中心研究人員

如何協(xié)同治理？互聯(lián)網(wǎng) 金融監(jiān)管思維

文 張克

清華大學(xué)公共管理學(xué)博士，擔(dān)任清華大學(xué)中國(guó)發(fā)展規(guī)劃研究中心、北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法

研究中心研究人員

近日，人民銀行等十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，總體上對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)持“鼓勵(lì)創(chuàng)新”態(tài)度，同時(shí)也提出了“防范風(fēng)險(xiǎn)、趨利避害、健康發(fā)展”的要求?！吨笇?dǎo)意見》的發(fā)布單位并不僅限于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)“一行三會(huì)”，還有包括工信部、財(cái)政部、法制辦等7家正部級(jí)單位聯(lián)合行文。因此，這一意見被視為中央政府針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的整體性政策框架，凸顯了互聯(lián)網(wǎng)金融在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性以及其衍生風(fēng)險(xiǎn)問題的復(fù)雜性。

在改革開放以來我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變過程中，我們常用“九龍治水”來比喻市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域中的多頭管理和政府失靈現(xiàn)象。在城市管理、食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域中，“九龍治水”常常意味著多個(gè)的監(jiān)管主體職能交叉、重復(fù)，“軟柿子都去捏，硬骨頭沒人啃”，導(dǎo)致監(jiān)管績(jī)效低下。當(dāng)前，我國(guó)管理互聯(lián)網(wǎng)金融的中央部委有十個(gè)之多，比“九龍治水”還多一家，為確保這些部門在監(jiān)管與服務(wù)過程中各司其職、形成合力，應(yīng)當(dāng)以“協(xié)同治理”的新思維構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的新范式。

協(xié)同治理是全世界各國(guó)政府治理的主要趨勢(shì)之一，它指的是兩個(gè)或以上的部門通過信息共享、資源互動(dòng)、能力互補(bǔ)和共同行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)單一部門無法達(dá)成的目標(biāo)，其具有跨越政府層級(jí)以及政府、企業(yè)和社會(huì)邊界的特征，多類型主體共同參與決策與執(zhí)行過程?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的協(xié)同治理，首先應(yīng)要求相關(guān)的十個(gè)部委劃清監(jiān)管責(zé)任界限，避免職能交叉或監(jiān)管空白；此外，更需要讓互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)和消費(fèi)者等利益相關(guān)者參與到?jīng)Q策過程中。所有的參與者不論是政府部門還是企業(yè)、公民與社會(huì)組織都應(yīng)通過正式渠道進(jìn)行多邊交流和研討，形成建設(shè)一個(gè)健康、穩(wěn)定、有活力的互聯(lián)網(wǎng)金融生態(tài)的共識(shí)。

在各部委監(jiān)管責(zé)任分配方面，《指導(dǎo)意見》體現(xiàn)了“協(xié)同治理”新思維，明確劃定了人民銀行和銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管業(yè)務(wù)范圍。在此之前，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融新產(chǎn)品、新現(xiàn)象和新交易模式，“一行三會(huì)”缺乏明確分工，從各自職能出發(fā)進(jìn)行了不少監(jiān)管嘗試。例如，央行、銀監(jiān)會(huì)和地方金融辦都曾對(duì)P2P網(wǎng)貸行業(yè)開展過摸底檢查和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，重慶金融辦還開展了專項(xiàng)清理整頓?！吨笇?dǎo)意見》明確將互聯(lián)網(wǎng)支付、網(wǎng)絡(luò)借貸和股權(quán)眾籌融資等業(yè)務(wù)的監(jiān)管責(zé)任分配給了央行、銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)，劃定相對(duì)清晰的職責(zé)邊界有利于監(jiān)管部門更好的執(zhí)行適度寬松、風(fēng)險(xiǎn)可控的監(jiān)管政策。另外六家部委則分別從互聯(lián)網(wǎng)金融的行業(yè)屬性、產(chǎn)品內(nèi)容、資金安全、信息披露、投資者保護(hù)等方面明確了職責(zé)分工。在科學(xué)分工的基礎(chǔ)上，協(xié)同治理還需要利用好金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)信息和技術(shù)共享，對(duì)監(jiān)管政策進(jìn)行綜合評(píng)估。

然而，協(xié)同治理的多元主體互動(dòng)方面仍需要政府轉(zhuǎn)變理念，整合市場(chǎng)主體和社會(huì)組織與消費(fèi)者深度參與互聯(lián)網(wǎng)金融政策制定過程，進(jìn)而形成政府-市場(chǎng)-社會(huì)多元共治的新局面。這一綱領(lǐng)性文件不是法律法規(guī)，其制定過程的透明性和公眾參與并不盡如人意。從最早傳言由黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布降格為十部委聯(lián)合發(fā)文，《指導(dǎo)意見》顯然存在不少爭(zhēng)議，一些更為具體的政策細(xì)節(jié)也語焉不詳，如對(duì)互聯(lián)網(wǎng)非法集資的定義、第三方支付機(jī)構(gòu)資金存管業(yè)務(wù)的合法性等等。不少互聯(lián)網(wǎng)金融從業(yè)者對(duì)這一指導(dǎo)意見的原則和方向表示贊賞，但對(duì)其中多處關(guān)鍵性爭(zhēng)議被模糊處理而感到遺憾。文件還提出由央行會(huì)同有關(guān)部門，組建中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)。這一新生的行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)在當(dāng)前深化政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，告別“二政府”傳統(tǒng)，真正成為代表互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)權(quán)益的社會(huì)組織。

更為重要的是，互聯(lián)網(wǎng)金融的協(xié)同治理主體亟待建立共同認(rèn)可的制度規(guī)范與深層信任關(guān)系。當(dāng)前，跨界別主體需要建立一個(gè)具有包容性的制度規(guī)范，明確各自在互聯(lián)網(wǎng)金融治理過程中的角色、定位和行為方式，以形成相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期?；ヂ?lián)網(wǎng)金融監(jiān)管本身也需要開放、平等與創(chuàng)新的互聯(lián)網(wǎng)思維，以開放的協(xié)同結(jié)構(gòu)容納不同意見和利益表達(dá)，從而提升監(jiān)管部門、企業(yè)和金融消費(fèi)者之間的信任程度。因此，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)監(jiān)管部門與互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的業(yè)務(wù)交流乃至人員流動(dòng)，注重從實(shí)務(wù)界遴選技術(shù)官僚負(fù)責(zé)政策制定與執(zhí)行。與此同時(shí)，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品內(nèi)容和風(fēng)險(xiǎn)的信息披露，建立金融消費(fèi)者與監(jiān)管部門直接互動(dòng)的制度渠道。只有在治理參與者的相互信任達(dá)到較高水平時(shí)，協(xié)同治理才能充分發(fā)揮作用，以適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)金融的燎原發(fā)展之勢(shì)。