謝偉軍，崔丹丹

(江蘇省海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測中心 南京 210003)

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談如何提升新時期的江蘇海域綜合管控*

謝偉軍，崔丹丹

(江蘇省海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測中心 南京 210003)

近年來，江蘇省沿海開發(fā)的力度不斷加大，用?；顒尤找骖l繁。文章綜合分析了江蘇海域使用現(xiàn)狀的特點，并結(jié)合海域使用在促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的同時存在的一些問題，提出了相應(yīng)對策與建議。

海域使用；存在問題；對策建議

1 江蘇海域使用特點

1.1 淤漲型灘涂

江蘇省具有淤漲型灘涂，是全國圍填海項目較多的省份。而其獨特的輻射狀沙脊群更是加大了江蘇沿海中部海域水環(huán)境的特殊性和多元性，獨特的資源優(yōu)勢，造就了江蘇成為全國圍填海項目眾多的省份之一。近年來，隨著江蘇沿海開發(fā)戰(zhàn)略的全面實施，江蘇省根據(jù)《江蘇沿海灘涂圍墾開發(fā)規(guī)劃》，沿海大規(guī)?？飮顒邮窡o前例，且涉及面廣、影響持續(xù)時間長。

1.2 海洋經(jīng)濟增長快

2006年，江蘇全省海洋生產(chǎn)總值約1 287億元，占全省GDP的5.9%，到2012年，躍升到4 800億元，占全省GDP的8.9%。海域使用有力推動了海洋經(jīng)濟的發(fā)展，提升了沿海開發(fā)的水平，為我省沿海地區(qū)經(jīng)濟社會快速穩(wěn)定發(fā)展做出了重要貢獻。

1.3 漁業(yè)用海比重大

江蘇省至2014年6月底，漁業(yè)用海1 652宗，所占比例分別為：省級為10.9%、連云港市為22.3%、鹽城市為36.1%、南通市為30.7%，漁業(yè)用海面積為316 260 hm，約占全部確權(quán)面積的93.7%。

1.4 海域使用空間分布不均衡

據(jù)江蘇省連續(xù)兩年對區(qū)域用海企業(yè)進駐開展投資效益評估分析，開發(fā)強度大的主要集中在南通地區(qū)，在沿海岸線分布上，如東洋口漁港經(jīng)濟區(qū)區(qū)域用海、啟東濱海工業(yè)集中區(qū)區(qū)域用海、海門濱海新區(qū)區(qū)域用海等開發(fā)和利用程度比較高，超過全省的平均水平。同時，啟東五金機電區(qū)域用海、旗臺作業(yè)區(qū)區(qū)域用海等開發(fā)利用較低。

2 存在問題

2.1 未確權(quán)用海較多

2014年，江蘇省利用海域無人機、海域動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)和現(xiàn)場核查等三位一體的方式，對全省28萬hm余養(yǎng)殖用海開展了專項核查，核查發(fā)現(xiàn)部分用海單位和個人不能嚴格按照海域使用管理的要求，存在違規(guī)用海情況，如海域使用存在發(fā)包現(xiàn)象、海域使用存在超范圍、超面積情況，無證用海等現(xiàn)象依然存在。

2.2 海域使用利用率較低

根據(jù)江蘇省連續(xù)兩年開展的13個區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃開發(fā)建設(shè)情況監(jiān)視監(jiān)測分析顯示，用海企業(yè)的進駐率不高，各地開發(fā)利用也不平衡，區(qū)域用海圍填結(jié)束后，大部分企業(yè)只是簽有意向性，尚未簽約或進駐，海域使用的總體利用率不高。

2.3 江蘇圍填海集約化程度不高

據(jù)資料顯示，江蘇省4個典型的圍填海工程進行了綜合效益評價數(shù)據(jù)顯示，江蘇省圍填海工程現(xiàn)有效益在10.3億～300億元，約121.3萬～2 072.0萬元/hm2。另據(jù)江蘇省2012年度全省用海企業(yè)調(diào)查顯示，全省用海企業(yè)的平均圍填效益為9萬元/hm2?？傮w來看，江蘇省圍填海企業(yè)用海集約化程度不高。

3 對策及建議

3.1 堅持海洋功能區(qū)劃制度

3.1.1 科學編制好海洋功能區(qū)劃

國家對江蘇省新一輪海洋功能區(qū)劃(2011-2020年)進行了批復，江蘇省市、縣兩級海洋功能區(qū)劃編制工作已經(jīng)接近尾聲。在考慮地方社會經(jīng)濟發(fā)展實際需求的同時，科學規(guī)劃功能區(qū)，加強區(qū)域用海整體論證和整體管理。引導圍填海向離岸、人工島式發(fā)展，打造親水岸線，保護潮流暢通，維護水動力環(huán)境總體格局穩(wěn)定，才能有力地保障海域使用審批的制度化和規(guī)范化，更好地發(fā)揮海域空間效益，更好地服務(wù)沿海區(qū)域發(fā)展。

3.1.2 突出抓好區(qū)域建設(shè)用海實際開發(fā)和項目落實情況

海洋功能區(qū)劃中明確提出要加強對區(qū)域用海的監(jiān)管，而實際監(jiān)管中，對區(qū)域用海，不僅僅要監(jiān)管規(guī)劃落實情況，更重要的是要對于連片開發(fā)、整體圍填的建設(shè)或農(nóng)業(yè)開發(fā)的海域，實行規(guī)劃管理，統(tǒng)一監(jiān)管，重點關(guān)注區(qū)域建設(shè)用海批復規(guī)劃內(nèi)容與實際項目進駐的吻合性是否一致。發(fā)揮區(qū)域建設(shè)用?？傮w規(guī)劃的指導性和控制性作用，防止用海類型隨意或惡意變更，從而對海洋環(huán)境造成巨大影響。

3.2 強化項目驗收制度

3.2.1 完善制定合理的驗收標準

為加強對填海項目的監(jiān)督管理，國家海洋局出臺了《關(guān)于印發(fā)〈填海項目竣工海域使用驗收管理辦法〉的通知》，規(guī)范了填海項目竣工海域使用驗收工作的相關(guān)事宜。但從江蘇省近年海域使用項目竣工驗收實際工作中，還有一些問題尚未明確，主要是：① 界址點界定模糊，尤其是對于位于水下部分的填海界址點，在低潮中不好到達現(xiàn)場的，是不是按照工程剖面圖、竣工圖等資料，推算獲得填海界址點坐標；② 驗收中涉及的填海項目高程問題，是不是作為驗收的依據(jù)之一；③ 驗收的前提條件是什么，是不是只要項目圍填結(jié)束就可以提出，對企業(yè)進駐情況、現(xiàn)場晾曬等情況需不需要規(guī)定等等。這就需要從江蘇省實際情況考慮，出臺一個統(tǒng)一明確的驗收標準和辦法，來規(guī)范驗收程序和內(nèi)容，從而提高驗收的制度化和合法化。

3.2.2 強調(diào)項目入戶后分批驗收制度

區(qū)域用海大多為整體圍填后，由當?shù)卣鶕?jù)招商引資情況，企業(yè)分批進駐。如果驗收僅在圍填結(jié)束對界址情況等進行區(qū)域整體驗收，那后期項目實施情況的監(jiān)管就成為了空白。如有的圍填海項目用海的性質(zhì)已改變，農(nóng)業(yè)圍墾用海內(nèi)的單宗項目用海，實際用途變?yōu)榱私ㄔO(shè)用海；有的原本作為紫菜加工等用海，實際建設(shè)了化工廠等。有的項目還存在從項目建設(shè)前的海域使用論證階段到項目竣工后的竣工驗收階段，海洋功能區(qū)劃及相關(guān)規(guī)劃可能發(fā)生了調(diào)整。所以，建議在圍填海項目進行竣工驗收時，除了按照《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》的有關(guān)要求外，還應(yīng)對該圍填海落戶項目與功能區(qū)劃的符合性、項目內(nèi)確權(quán)項目的進駐情況、項目建設(shè)后的用途作為竣工驗收條件之一。這樣可以及時對不合理的落戶項目進行調(diào)整，盡早避免項目用海不合理現(xiàn)象延續(xù)下去，也避免以往項目竣工驗收后直接更換土地證情況發(fā)生，從而更有利于促進用海單位提高海域開發(fā)利用率。

3.3 強化用海指標制度

為提高圍填海計劃管理的科學性、規(guī)范性，國家發(fā)改委和國家海洋局2010年印發(fā)《圍填海計劃管理辦法》提出，圍填海計劃實行統(tǒng)一編制、分級管理，圍填?；顒蛹{入圍填海計劃管理，圍填海計劃指標實行指令性管理。江蘇省近幾年每年用海指標在2 000 hm2左右，這相對江蘇省沿海地區(qū)開發(fā)需求量，遠遠不足。同時，江蘇省已對沿海市級政府下放了10 hm2建設(shè)用海審批權(quán)限，而省與市兩級的指標分配問題也將顯得突出。為更好地解決圍填海指標總量與江蘇省地方發(fā)展需求之間的矛盾、省級統(tǒng)籌指標與地方審批指標之間的矛盾，江蘇省應(yīng)盡早出臺用海指標使用導向性意見，明確在用海指標安排中，以節(jié)約集約用海的基本原則，在考慮地方用海需求迫切、需求量大基礎(chǔ)上，更注重地區(qū)已有用海的開發(fā)利用情況，通過對各地區(qū)海域使用開發(fā)強度的分析，從而引導有限指標向開發(fā)利用強度大的地區(qū)傾斜，真正實現(xiàn)圍填海的可持續(xù)發(fā)展。

3.4 推行海域動態(tài)監(jiān)管機制

3.4.1 強化審批前技術(shù)復核

《中華人民共和國海域使用管理法》實施以來，國家和地方相繼出臺了海域使用管理的配套法規(guī)規(guī)章，海域使用申請審批工作逐步得到規(guī)范。但在項目用海召開審核委員會時，會出現(xiàn)項目不符合功能區(qū)劃、與周邊用海重疊等問題。故在項目用海審批前要推行技術(shù)復核，主要對項目與功能區(qū)劃符合性、與海陸岸線銜接性、與相鄰用海重疊性等進行復核，為管理部門把好了審批技術(shù)關(guān)，實現(xiàn)了海域管理的緊密結(jié)合，減少了后續(xù)用海中出現(xiàn)的相關(guān)問題，為海域?qū)徟h(huán)節(jié)進行有效的技術(shù)把關(guān)。

3.4.2 加強用海中動態(tài)監(jiān)測

利用“衛(wèi)星、航空遙感(“天上看”)、遠程視頻(“視頻探”)、海域動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)(“網(wǎng)上管”)、地面監(jiān)測(“地上查”)的“3+1”一體化監(jiān)管模式，對海域使用項目開展用海中動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測。利用無人機快速、機動靈活的特點，對全省近岸海域開展30 m分辨率的衛(wèi)星遙感監(jiān)測，對熱點海域開展2.5 m的遙感監(jiān)測，對重點海域開展0.1 m的航空遙感監(jiān)測；對全省重大用海項目、海島實施360°視頻監(jiān)控的全方位、全天候的實時監(jiān)控；利用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測業(yè)務(wù)系統(tǒng)，如實反映海域開發(fā)利用現(xiàn)狀、圍填海工程進展信息；結(jié)合遙感監(jiān)測和視頻監(jiān)控比對，對重點建設(shè)項目和區(qū)域用海規(guī)劃等定期開展地面監(jiān)視監(jiān)測，構(gòu)建“快速定位、實時核查、遠程指揮”相結(jié)合的巡查體系，對用海項目實現(xiàn)了全過程監(jiān)視監(jiān)測，密切服務(wù)沿海大開發(fā)。

3.4.3 開展海域投資效益后評估

每半年開展一次全省的圍填海項目投資效益評估，對圍填海項目的施工進展、企業(yè)入駐等情況開展評估監(jiān)測，摸清無證用海、改變用途用海、超范圍用海及海域閑置等情況，分析單位岸線和用海面積的投資強度。另外開展年度用海企業(yè)調(diào)查，動態(tài)掌握全省用海企業(yè)實際生產(chǎn)經(jīng)營等基本情況，分析不同用海類型企業(yè)所占用用海面積及產(chǎn)出的經(jīng)濟綜合效益。

3.5 構(gòu)建海監(jiān)執(zhí)法威懾機制

海域動態(tài)監(jiān)管部門要與海監(jiān)執(zhí)法建立相關(guān)聯(lián)動機制，將在建用海項目監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)的疑點疑區(qū)等，上報至海監(jiān)部門，通過海監(jiān)部門執(zhí)法監(jiān)察查處非法用海項目，整頓海域使用秩序。在參與海監(jiān)專項檢查和應(yīng)對違法案件核查時，各級海域使用動態(tài)監(jiān)管部門也同時為海監(jiān)執(zhí)法提供精準的信息支撐和科學技術(shù)支撐，形成巡查監(jiān)管的有效銜接。結(jié)合圍填海資源潛力和圍填海開發(fā)規(guī)模和布局，海域使用動態(tài)監(jiān)管部門利用無人機、現(xiàn)場監(jiān)測等協(xié)助海監(jiān)執(zhí)法，重點加大與海監(jiān)部門聯(lián)合開展圍填海普查登記和“海盾”等專項執(zhí)法行動，與海監(jiān)隊伍聯(lián)動，同時也是對其他用海單位形成警告和威懾，從而為我省沿海地區(qū)有序開發(fā)科學用海創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。

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1005-9857(2015)09-0059-03