宋 燕

一、PPP模式的內(nèi)涵及意義

PPP模式的全稱是“Pub1ic-Private-Partnership”，即政府在投資項(xiàng)目引入民營資本，建立“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的關(guān)系，從而分散了整個項(xiàng)目的投資風(fēng)險，協(xié)調(diào)利用各方的資源優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益的共享。

關(guān)于在公路建設(shè)引入PPP模式的意義可以分為兩點(diǎn)，一方面可以解決市政建設(shè)資金問題，許多地方市政府負(fù)債累累，房地產(chǎn)降溫后，負(fù)責(zé)問題更加突出。引入社會資金可以很好解決這個問題。另一方面PPP模式可以解決市政運(yùn)營效率問題。有些政府主導(dǎo)的項(xiàng)目建成之后運(yùn)營困難，項(xiàng)目持續(xù)虧損，成為地方政府的負(fù)擔(dān)，造成巨大浪費(fèi)。而采用PPP模式后，企業(yè)在參與之前就會考慮項(xiàng)目建成之后的運(yùn)營成本和收益問題，不會造成無謂的浪費(fèi)。

二、公路建設(shè)PPP模式的運(yùn)作流程

（一）項(xiàng)目分析

投資項(xiàng)目的確定是公路建設(shè)PPP模式運(yùn)作的第一步。一般來講，投資項(xiàng)目是由政府主管公路建設(shè)的相關(guān)部門根據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃而決定的，或者是根據(jù)實(shí)際情況而臨時決定的項(xiàng)目。在初步確定投資項(xiàng)目之后需要進(jìn)行可行性分析。不同于其他類型的投資項(xiàng)目，公路建設(shè)PPP模式投資項(xiàng)目的可信性分析不僅僅包括區(qū)域運(yùn)輸網(wǎng)狀況、投資概算、經(jīng)濟(jì)和社會效益等維度的評價，更主要的還要分析民營資本進(jìn)入此投資建設(shè)項(xiàng)目的可行性，例如此公路建設(shè)項(xiàng)目是否能夠吸引足量的社會資金，進(jìn)入投資項(xiàng)目的民營資本是否有能力完成投資建設(shè)及承擔(dān)風(fēng)險等問題都是需要重點(diǎn)分析考慮的因素。

（二）選擇SPV

在政府主管單位確定了公路建設(shè)項(xiàng)目之后需要進(jìn)行公開招標(biāo)以選擇合適的SPV（特殊目的公司）。通過邀請有實(shí)力和意愿參加公路建設(shè)項(xiàng)目的民營資本主體以及向社會公布此次公路建設(shè)項(xiàng)目的具體信息，包括不局限于項(xiàng)目的投資規(guī)模、項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、未來盈利模式等方面，政府主管單位可以初步確定PPP模式民營資本合作方的范圍。隨后參與投標(biāo)的民營資本主體根據(jù)招標(biāo)要求以及自身的實(shí)際情況制作投標(biāo)書并進(jìn)行投標(biāo)，政府主管部門對提交的標(biāo)書進(jìn)行評估。評估從法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、風(fēng)險等方面進(jìn)行，然后選擇一方或者幾方較為合適的民營資本主體作為下一步談判對象。主管部門與民營資本主體就公路建設(shè)的風(fēng)險分配、收益劃分、運(yùn)營計(jì)劃、項(xiàng)目轉(zhuǎn)移等具體細(xì)節(jié)進(jìn)行商談，若雙方達(dá)成一致則主管部門公布招標(biāo)結(jié)果，整個招投標(biāo)進(jìn)程完成。此時，中標(biāo)的民營資本主體應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時間內(nèi)辦好相關(guān)手續(xù)并成立SPV，進(jìn)而參與下一步的項(xiàng)目投資建設(shè)。

（三）建設(shè)運(yùn)營

在投資建設(shè)的前期，SPV應(yīng)當(dāng)就投資項(xiàng)目的資金來源、規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)施工等方面分別于銀行、設(shè)計(jì)單位、施工企業(yè)等主體簽訂相關(guān)協(xié)議。在項(xiàng)目的建設(shè)的過程中，公路建設(shè)主管部門有權(quán)利對于項(xiàng)目的建設(shè)情況進(jìn)行監(jiān)督，如有不符事前約定的情況可以責(zé)令整改，從而控制了項(xiàng)目的投資建設(shè)風(fēng)險。公路建設(shè)項(xiàng)目竣工并通過驗(yàn)收之后則可以開始公路的運(yùn)營階段。在民營資本與政府相關(guān)部門的協(xié)議規(guī)定期內(nèi)，SPV可以對公路項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)營并獲取相關(guān)的收益。同時，SPV還需要按照約定對公路的日常維護(hù)運(yùn)營等方面負(fù)責(zé)，作為債權(quán)人的銀行以及利益相關(guān)的其他主體都有權(quán)對SPV的公路運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)督。

（四）項(xiàng)目轉(zhuǎn)移

在政府主管單位與民營資本主體簽訂的合作協(xié)議規(guī)定期滿之后，SPV應(yīng)當(dāng)將公路的運(yùn)營權(quán)轉(zhuǎn)移至政府相關(guān)部門。最為整個項(xiàng)目的最后階段，項(xiàng)目轉(zhuǎn)移通常是無償轉(zhuǎn)移或者政府僅僅支付一部分象征性的金額。所以公路項(xiàng)目的前期運(yùn)營收入能否補(bǔ)償民營資本的投資建設(shè)成本就成了公路建設(shè)PPP模式成功的關(guān)鍵。同時，在SPV將公路運(yùn)營權(quán)移交至政府相關(guān)部門之時，相關(guān)部門需要注意項(xiàng)目的整體狀況，以保證后續(xù)的運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量不會下降。一般認(rèn)為，投資項(xiàng)目移交至政府之后SPV的職能也已經(jīng)完成。因此，SPV通常在項(xiàng)目運(yùn)營期結(jié)束之后進(jìn)行清算。

三、完善公路建設(shè)PPP模式的建議

（一）轉(zhuǎn)變政府角色，為公路建設(shè)PPP模式提供平臺

在過去的很長一段時間里，經(jīng)濟(jì)學(xué)家都認(rèn)為政府是提供社會公共產(chǎn)品的絕對主體，而民營資本或者市場方式提供公共產(chǎn)品的效率是低下的。后來學(xué)者們發(fā)現(xiàn)政府缺乏合理有效的績效考核制度，從而導(dǎo)致了政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時也會產(chǎn)生諸如腐敗等低效現(xiàn)象。所以政府應(yīng)當(dāng)改變過去作為公共服務(wù)或產(chǎn)品的絕對提供者的定位，可以通過引入PPP模式而作為公共產(chǎn)品服務(wù)的監(jiān)督者，進(jìn)而提高整個社會的資源配置效率。首先政府應(yīng)當(dāng)建立健全相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施公私合營法律法規(guī)，為公路建設(shè)引入社會資本的參與創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。同時，政府可以通過相關(guān)的政策引導(dǎo)，支持鼓勵民營資本進(jìn)入我國公路體系的建設(shè)中來，共同分享我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的成果。另外，在相關(guān)規(guī)定和政策引導(dǎo)中還要注重政府與社會資本之間的法律地位和利益分配的公平性。

（二）放寬民營資本在公路建設(shè)的準(zhǔn)入門檻

目前在我國的產(chǎn)業(yè)政策要求下，很多經(jīng)營領(lǐng)域都是民營資本所不能涉足的，例如公路建設(shè)等基建領(lǐng)域都很少有社會資金的參與。在2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后國家推出了4萬億的大規(guī)模基建方案，龐大的檢出設(shè)施建設(shè)計(jì)劃雖然拉動了我國的GDP增長但也產(chǎn)生了后遺癥，即政府的巨額債務(wù)問題。放寬民營資本在基建領(lǐng)域的準(zhǔn)入資格不僅可以充分利用社會資金的活躍性，提高資源配置效率同時可以有效減輕政府財政壓力。

（三）保障PPP模式中風(fēng)險合理分配

公路建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目通常投資周期較長，投資金額也較大，涉及的利益相關(guān)方也較為復(fù)雜。因此，公路建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險分配問題使影響整個公路建設(shè)PPP模式成敗的關(guān)鍵。目前我國正處于深化改革的關(guān)鍵期，一系列的法律政策的潛在變化可能性都導(dǎo)致PPP模式中民營資本面臨著較大的系統(tǒng)性風(fēng)險。另外，政府在推進(jìn)PPP模式中更傾向于將政府的監(jiān)督責(zé)任一同轉(zhuǎn)移給合作方，這就更加增加了民營資本的整體風(fēng)險，從而影響到整個項(xiàng)目的談判和運(yùn)行。因此，政府應(yīng)當(dāng)保證參與PPP模式的民營資本承擔(dān)的風(fēng)險與其預(yù)期收益相匹配。通過協(xié)議約定將政策、法律等方面風(fēng)險分配給政府，因?yàn)檎鳛檎咧贫ㄕ吣軌蜉^好的承擔(dān)此類風(fēng)險；將運(yùn)營、技術(shù)等方面分配給民營資本，因?yàn)樯鐣Y金往往在運(yùn)營管理方面具有較強(qiáng)優(yōu)勢。

未來隨著我國公路建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)一步完善，PPP模式將在提高配置效率等方面會發(fā)揮更大作用。我們應(yīng)當(dāng)及時發(fā)現(xiàn)過程中出現(xiàn)的新問題、新情況，并采取針對性的對策和措施，以促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的更上一層樓。

[1]張潔.公路建設(shè)項(xiàng)目PPP融資模式研究[J].知識經(jīng)濟(jì)，2015（05）.

[2]黃浦邦.高速公路建設(shè)中PPP投融資模式研究[J].綠色科技，2013（01）.