楊海超

司法政策在基層的實(shí)施情況

楊海超*

在最高人民法院的網(wǎng)站上，發(fā)布最高人民法院各種文件的頻道中有“司法解釋”和“司法文件”兩個(gè)欄目。“司法解釋”欄目中發(fā)布的都是符合最高人民法院《關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》(法發(fā)〔2007〕12號(hào))中司法解釋形式要求的文件，〔1〕最高人民法院《關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》(法發(fā)〔2007〕12號(hào))中規(guī)定的司法解釋有四種形式，分別是:“解釋”、“規(guī)定”、“批復(fù)”和“決定”。例如最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。“司法文件”欄目中發(fā)布的就是司法解釋之外的其他政策文件，例如最高人民法院《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》。這些書(shū)面形式的政策文件，再加上各種領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)中對(duì)司法提出的原則性要求，例如“法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一”、“案結(jié)事了”、“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”、“司法為民，公正司法”等，共同構(gòu)成了我國(guó)司法領(lǐng)域中頗具特色的司法政策?！?〕政策并不是一個(gè)嚴(yán)格的法律概念，在我國(guó)現(xiàn)行法律中并沒(méi)有政策的精確定義。而即便是在學(xué)術(shù)研究中，中外學(xué)者對(duì)于政策的界定也有多種版本。有學(xué)者指出，政策涉及的要素包括價(jià)值(目的)、規(guī)范(規(guī)劃)、行動(dòng)(過(guò)程)等。參見(jiàn)馮威:“行政法視野中的公共政策研究”，山東大學(xué)2012年博士學(xué)位論文，第16～19頁(yè)。本文認(rèn)為應(yīng)從這些角度出發(fā)，綜合地把握政策的內(nèi)涵和過(guò)程。就此而言，本文認(rèn)為法院司法政策就是法院制定的，在司法領(lǐng)域中發(fā)揮作用，但又有別于司法解釋等法律淵源的政策。從內(nèi)容來(lái)看，多數(shù)司法政策都要求各級(jí)法院要針對(duì)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化而對(duì)自身工作進(jìn)行調(diào)整，回應(yīng)社會(huì)、民眾對(duì)司法的特定需求。最高人民法院《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》就明確指出制定這一文件是為了“充分發(fā)揮人民法院審判職能作用，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障”，“全面加強(qiáng)人民法院環(huán)境資源審判工作”。而“法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一”這一原則要求更是將司法產(chǎn)生的社會(huì)效果列為了司法的目標(biāo)之一。司法政策的這一初衷對(duì)提高司法權(quán)威，樹(shù)立司法公信，使司法與社會(huì)不斷調(diào)和及適應(yīng)是十分有益的。但司法政策不是正式的法律淵源，其實(shí)施方式與法律、司法解釋不同。因此，司法政策在司法實(shí)踐中的效果如何是一個(gè)需要認(rèn)真探討的問(wèn)題?；鶎臃ㄔ簩徖砹宋覈?guó)絕大多數(shù)的訴訟案件，是民眾接觸司法的最主要途徑，訴訟涉及的各種糾紛大多是在基層法院由基層法官解決的。就此而言，希望司法回應(yīng)社會(huì)而不斷作出調(diào)整的司法政策，其實(shí)施效果如何主要要看在基層的實(shí)施情況。因此，本文以司法政策在基層的實(shí)施情況作為探討的中心問(wèn)題，從司法政策內(nèi)容的特殊性及其特別的實(shí)施方式入手來(lái)分析司法政策在基層實(shí)施中面臨的問(wèn)題及成因。本文認(rèn)為，司法政策追求的理想初衷與其在基層法院實(shí)施的現(xiàn)實(shí)情況之間存在著一定的差距，司法政策在基層實(shí)施時(shí)出現(xiàn)了目標(biāo)無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)，實(shí)際效果差別大的“碎片化”現(xiàn)象。有必要對(duì)司法政策內(nèi)容和實(shí)施方式進(jìn)行反思和調(diào)整。

一、我國(guó)法院司法政策的理想初衷

(一)司法政策的形式

最高人民法院網(wǎng)站“司法文件”中公布的司法政策主要是“意見(jiàn)”和“通知”兩種類(lèi)型。表1中列舉了最高人民法院在2014年以來(lái)單獨(dú)制定的多項(xiàng)司法政策，從這些政策文件的名稱(chēng)就可以非常清晰地了解到制定文件的主要目標(biāo)和文件的特殊形式。最高人民法院專(zhuān)門(mén)制定了《人民法院公文處理辦法》來(lái)規(guī)范法院的公文處理工作，而《人民法院公文處理辦法》中明確指出該辦法是參照《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，結(jié)合法院工作實(shí)際而制定的?！饵h政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》就明確了“通知”、“意見(jiàn)”是我國(guó)黨政機(jī)關(guān)公文的重要形式。〔1〕我國(guó)黨政機(jī)關(guān)大多以“通知”、“意見(jiàn)”為形式來(lái)發(fā)布政策。例如，《中共中央組織部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部出國(guó)(境)管理監(jiān)督工作的通知》(組通字〔2014〕14號(hào))、《中共中央組織部、中共中央宣傳部、中共教育部黨組關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高校學(xué)生黨員發(fā)展和教育管理服務(wù)工作的若干意見(jiàn)》(教黨〔2013〕22號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)注冊(cè)資本登記制度改革方案的通知》(國(guó)發(fā)〔2014〕7號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕17號(hào))等。就此可見(jiàn)，最高人民法院制定各種以“意見(jiàn)”、“通知”為形式的司法政策應(yīng)該是沿循了我國(guó)黨政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布政策性公文的規(guī)定和慣例，是源于法院作為黨政機(jī)關(guān)行使職能的一種傳統(tǒng)。

根據(jù)《人民法院公文處理辦法》的規(guī)定，“通知”是“適用于發(fā)布、傳達(dá)要求下級(jí)人民法院和有關(guān)單位辦理、周知或執(zhí)行的事項(xiàng)，任免和聘用機(jī)關(guān)工作人員，批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)公文”的公文，“意見(jiàn)”是“適用于對(duì)重要問(wèn)題提出見(jiàn)解和處理辦法”的公文。以“通知”和“意見(jiàn)”為代表的法院公文并不屬于最高人民法院《關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》規(guī)定的司法解釋?zhuān)怯煞ㄔ褐贫ú⒆陨隙轮鸺?jí)傳達(dá)，針對(duì)法院工作中的重要問(wèn)題提出見(jiàn)解和處理辦法，要求下級(jí)法院辦理、周知或執(zhí)行的，司法領(lǐng)域內(nèi)的政策。

表1 最高人民法院2014年以來(lái)制定的若干司法政策

續(xù)表

除了書(shū)面文件形式的司法政策外，在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)在會(huì)議等場(chǎng)合所做的各種講話(huà)以及此后下發(fā)的講話(huà)稿中，也會(huì)對(duì)司法提出各種原則性的要求。例如，王勝俊于2009年8月在江蘇省高級(jí)人民法院調(diào)研座談會(huì)上的講話(huà)《堅(jiān)持能動(dòng)司法，切實(shí)為大局服務(wù)》;周強(qiáng)于2013年7月在全國(guó)高級(jí)法院院長(zhǎng)座談會(huì)上的講話(huà)《努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義》;周強(qiáng)于2014年1月在全國(guó)高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議上的講話(huà)《深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記重要講話(huà)牢牢堅(jiān)持司法為民公正司法工作主線(xiàn)》。〔1〕這些講話(huà)有的是全文公開(kāi)發(fā)表的，有的是只公布主要內(nèi)容而不公布全文的。并且，領(lǐng)導(dǎo)發(fā)表講話(huà)的時(shí)間、頻率并不固定，講話(huà)的內(nèi)容和形式靈活多變，講話(huà)公布的途徑也不統(tǒng)一，因此很難像對(duì)書(shū)面形式的司法政策進(jìn)行列表式的整理那樣，對(duì)這些講話(huà)進(jìn)行全面的整理和統(tǒng)計(jì)。本文只是對(duì)最高人民法院歷任院長(zhǎng)的部分講話(huà)進(jìn)行了大致的整理。從這些講話(huà)的標(biāo)題上就能發(fā)現(xiàn)最高人民法院的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)法院工作提出了“能動(dòng)司法”、“為大局服務(wù)”、“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”、“司法為民，公正司法”的要求以及不同要求之間的變化過(guò)程。綜合而言，在各種領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)中先后出現(xiàn)的“法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一”、“案結(jié)事了”、“司法為民，公正司法”、“為大局服務(wù)，為人民司法”、“能動(dòng)司法”、“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”、“公正廉潔執(zhí)法、社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新”、“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”等要求〔2〕這些要求有的是先在領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)中出現(xiàn)，之后再轉(zhuǎn)化為書(shū)面文件而要求各級(jí)法院貫徹;有的已經(jīng)在公開(kāi)的書(shū)面文件中出現(xiàn)了，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)的形式又被強(qiáng)化。這個(gè)過(guò)程是交織在一起的。例如，社會(huì)效果一詞實(shí)際上早在20世紀(jì)80年代就出現(xiàn)在了最高人民法院的年度工作報(bào)告中。而法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一是由原最高人民法院副院長(zhǎng)李國(guó)光在他的文章中較早地提出來(lái)的。最高人民法院早在2000年就開(kāi)展了“堅(jiān)持審判的法律效果與社會(huì)效果相統(tǒng)一”的大討論。在2002年全國(guó)民商事審判工作會(huì)議上，李國(guó)光副院長(zhǎng)在“認(rèn)清形勢(shì)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，開(kāi)拓創(chuàng)新，努力開(kāi)創(chuàng)民商事審判工作新局面，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供司法保障”的講話(huà)中又闡釋了法律效果與社會(huì)效果統(tǒng)一的內(nèi)涵，即“審判的法律效果是通過(guò)嚴(yán)格適用法律來(lái)發(fā)揮依法審判的作用和效果;審判的社會(huì)效果是通過(guò)審判活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)法律的秩序、公正、效益等基本價(jià)值的效果”。此后，兩個(gè)效果統(tǒng)一逐漸成為我國(guó)法院的一項(xiàng)重要司法政策。參見(jiàn)李國(guó)光:“堅(jiān)持辦案的法律效果與社會(huì)效果相統(tǒng)一”，載《黨建研究》1999年第6期;宋亞輝:“公共政策如何進(jìn)入裁判過(guò)程——以最高人民法院的司法解釋為例”，載《法商研究》2009年第6期。以口語(yǔ)化的表達(dá)對(duì)法院工作提出了整體性的要求，比上述書(shū)面文件適用范圍更廣，可謂法院一定時(shí)期內(nèi)工作的核心方向。因此，領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)中出現(xiàn)的這些原則性要求也是一種特殊的，非書(shū)面形式的司法政策。

(二)司法政策的內(nèi)容

非書(shū)面形式的司法政策是對(duì)司法提出原則性的要求，內(nèi)容較為概括，例如“法律效果和社會(huì)效果統(tǒng)一”就是一個(gè)抽象的要求，何為“法律效果”，何為“社會(huì)效果”，兩者如何統(tǒng)一還需要在個(gè)案中具體把握。書(shū)面政策文件的內(nèi)容就相對(duì)具體。以2014年6月4日頒布的最高人民法院《關(guān)于人民法院為企業(yè)兼并重組提供司法保障的指導(dǎo)意見(jiàn)》為例，這一意見(jiàn)分為六個(gè)部分，共有二十一點(diǎn)，除第一部分“堅(jiān)持圍繞中心服務(wù)大局，以法治方式保障企業(yè)兼并重組工作依法有序推進(jìn)”是指導(dǎo)原則之外，在第二部分“強(qiáng)化商事審判理念，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”、第三部分“加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)，依法保障企業(yè)資產(chǎn)的穩(wěn)定與安全”、第四部分“維護(hù)金融安全，有效防控各類(lèi)糾紛可能引發(fā)的區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”、第五部分“完善市場(chǎng)退出機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)資源的優(yōu)化整合”、第六部分“充分保障職工合法權(quán)益，全力維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定”實(shí)際上都對(duì)審判、執(zhí)行工作提出了實(shí)體方面和程序方面的具體要求。例如在第6點(diǎn)“依法認(rèn)定兼并重組行為的效力，促進(jìn)資本合法有序流轉(zhuǎn)”中，意見(jiàn)就要求“要嚴(yán)格依照合同法第五十二條關(guān)于合同效力的規(guī)定，正確認(rèn)定各類(lèi)兼并重組合同的效力。結(jié)合當(dāng)事人間交易方式和市場(chǎng)交易習(xí)慣，準(zhǔn)確認(rèn)定兼并重組中預(yù)約、意向協(xié)議、框架協(xié)議等的效力及強(qiáng)制執(zhí)行力。要堅(jiān)持促進(jìn)交易進(jìn)行，維護(hù)交易安全的商事審判理念，審慎認(rèn)定企業(yè)估值調(diào)整協(xié)議、股份轉(zhuǎn)換協(xié)議等新類(lèi)型合同的效力，避免簡(jiǎn)單以法律沒(méi)有規(guī)定為由認(rèn)定合同無(wú)效……”這一要求體現(xiàn)出了適應(yīng)商事實(shí)踐新發(fā)展，調(diào)整審判思路的精神，并且已經(jīng)指向法官在審判時(shí)對(duì)法律的理解適用和進(jìn)行具體判斷的裁量過(guò)程。司法解釋是針對(duì)具體的法律適用問(wèn)題的，司法政策的適用范圍并沒(méi)有明確規(guī)定，具有指向法律適用問(wèn)題的內(nèi)容實(shí)際使司法政策和司法解釋難以區(qū)分?！?〕當(dāng)然，也有部分司法政策與審判和執(zhí)行工作無(wú)關(guān)，而是針對(duì)法院內(nèi)部的管理工作的，例如最高人民法院《關(guān)于新形勢(shì)下進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。這些司法政策在內(nèi)容上與司法解釋的區(qū)別是十分明顯的。

(三)司法政策的初衷

新中國(guó)成立后很長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)并沒(méi)有完善的法律體系，法院主要適用各種政策來(lái)開(kāi)展審判工作。目前我國(guó)已經(jīng)建立起了社會(huì)主義法律體系，而最高人民法院仍然制定很多司法政策來(lái)開(kāi)展相關(guān)工作。本文認(rèn)為，這其中除了遵循黨政機(jī)關(guān)公文處理工作的傳統(tǒng)之外，也有其特定的原因和背景。法律一旦被制定并實(shí)施之后，有其固有的穩(wěn)定性要求，但社會(huì)是在不斷發(fā)展變化的，縱使制定地再優(yōu)秀的法律也無(wú)法完全適應(yīng)日益變化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，法律的穩(wěn)定性與變化性之間存在一定沖突。由于修改法律或制定新法律是一個(gè)漫長(zhǎng)而復(fù)雜的過(guò)程，因此，在法律發(fā)生變化之前，司法必然要通過(guò)一定的方式來(lái)適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化，否則就會(huì)出現(xiàn)與社會(huì)脫節(jié)的現(xiàn)象。自20世紀(jì)70年代實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多個(gè)領(lǐng)域發(fā)生了急劇的結(jié)構(gòu)性變化，國(guó)家和社會(huì)正經(jīng)歷一場(chǎng)急劇的轉(zhuǎn)型。在急劇的變化之中，為了滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求，妥善解決各種糾紛，我國(guó)法院就必須在立法機(jī)關(guān)做出反應(yīng)，法律發(fā)生變化之前不斷地進(jìn)行調(diào)整，以便回應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化。正是在這樣的背景下，司法政策由于其制定程序和內(nèi)容的靈活性而成為法院實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的重要工具。就此而言，司法政策可謂我國(guó)司法領(lǐng)域中的“軟法”?！?〕軟法是通過(guò)描述背景，宣示立場(chǎng)，確立指導(dǎo)思想，規(guī)定目標(biāo)，明確方針、路線(xiàn)，確認(rèn)原則，規(guī)定配套措施等方式，通過(guò)為主體的行為提供指導(dǎo)的方式來(lái)施加影響，促使其作出有利于公用目標(biāo)實(shí)現(xiàn)行為選擇的特殊規(guī)則。參見(jiàn)羅豪才、宋功德:“認(rèn)真對(duì)待軟法——公域軟法的一般理論及其中國(guó)實(shí)踐”，載《中國(guó)法學(xué)》2006年第2期。而軟法的興起是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致對(duì)法律需求的急劇增長(zhǎng)與硬法因立法和實(shí)施成本過(guò)高導(dǎo)致法的供給嚴(yán)重不足的矛盾，是人們追求公平、正義的美好理想與硬法因種種條件限制而實(shí)現(xiàn)公平、正義不足的矛盾，是現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系和事物的多樣性、復(fù)雜性、變動(dòng)性與國(guó)家立法者認(rèn)識(shí)能力的有限性的矛盾等諸多矛盾造成的。參見(jiàn)姜明安:“軟法的興起與軟法之治”，載《中國(guó)法學(xué)》2006年第2期。就此而言，司法政策的出現(xiàn)及特征與軟法有很多相似之處。

在法院、司法與社會(huì)需要不斷調(diào)和的背景下，司法政策的理想初衷便是不斷回應(yīng)社會(huì)的變化，滿(mǎn)足民眾和社會(huì)對(duì)司法的需求。仍以最高人民法院《關(guān)于人民法院為企業(yè)兼并重組提供司法保障的指導(dǎo)意見(jiàn)》為例，這一指導(dǎo)意見(jiàn)的前言明確指出，企業(yè)兼并重組是調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰落后產(chǎn)能，化解過(guò)剩產(chǎn)能，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益的重要手段，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提升我國(guó)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力的有效途徑。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于增長(zhǎng)速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期，同時(shí)也是推進(jìn)企業(yè)兼并重組的重要機(jī)遇期。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)部署了全面深化改革的各項(xiàng)任務(wù)，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)兼并重組市場(chǎng)環(huán)境的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕14號(hào))明確了推動(dòng)企業(yè)兼并重組的主要目標(biāo)、基本原則和相關(guān)措施。企業(yè)兼并重組是今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)企業(yè)改革的重要任務(wù)。各級(jí)人民法院要充分認(rèn)識(shí)司法審判工作在企業(yè)兼并重組中的重要職能作用，依法有序推進(jìn)企業(yè)兼并重組工作的順利進(jìn)行。如果再去逐一分析最高人民法院制定的其他意見(jiàn)、通知的前言和具體條文，可以發(fā)現(xiàn)很多司法政策文件和這份文件是非常類(lèi)似的，都是基于特定的社會(huì)情勢(shì)或國(guó)家的政策導(dǎo)向，對(duì)相關(guān)的審判和執(zhí)行工作提出了要求。由此可見(jiàn)，司法政策追求的目標(biāo)是一種二元的辯證結(jié)構(gòu)，既要求依法審判，又要求考慮社會(huì)現(xiàn)實(shí);既立足法院本職工作，又倡導(dǎo)司法保障和服務(wù)社會(huì)。司法政策體現(xiàn)出了很強(qiáng)的回應(yīng)社會(huì)需要，妥善解決糾紛，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的理念，但是司法政策也仍然堅(jiān)持司法的基本原則。而這種二元結(jié)構(gòu)在非書(shū)面形式的司法政策中體現(xiàn)的更為明顯，例如“法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一”、“案結(jié)事了”、“司法為民，公正司法”、“為大局服務(wù)，為人民司法”。因此，司法政策的初衷是要求法院、法官綜合考慮法律內(nèi)外的雙重因素，有時(shí)甚至是著重考慮法律之外的因素(如“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期”、“社會(huì)效果”)，來(lái)使司法適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況和變化，進(jìn)而為社會(huì)發(fā)展、民眾生活提供司法保障。這是在立法回應(yīng)社會(huì)變化而作出改變之前，在司法領(lǐng)域通過(guò)貫徹司法政策來(lái)盡量回應(yīng)社會(huì)的變化和需求，正所謂“讓司法反映時(shí)代的需求，適應(yīng)社會(huì)的變化”?！?〕孔祥俊:“論法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一——一項(xiàng)基本司法政策的法理分析”，載《法律適用》2005年第1期。

二、司法政策在基層實(shí)施的“碎片化”現(xiàn)象

上述分析主要是一種基于文本的規(guī)范分析，是從應(yīng)然的角度來(lái)討論司法政策，而司法政策只有對(duì)法院的審判和執(zhí)行工作產(chǎn)生實(shí)際影響才能真正發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)其初衷。由于司法政策在形式和實(shí)施方法上與司法解釋不同，司法政策會(huì)對(duì)司法實(shí)踐發(fā)生怎樣的影響，其初衷能否順利實(shí)現(xiàn)是一個(gè)需要認(rèn)真探索的問(wèn)題?；鶎邮俏覈?guó)司法的最前沿?；鶎臃ㄔ簲?shù)量多，我國(guó)大多數(shù)法官是在基層法院工作，在基層法院審理的案件占了全國(guó)所有案件的絕大多數(shù)。而且，人民群眾接觸司法主要是通過(guò)基層的法院和法官，法院與社會(huì)之間的錯(cuò)綜復(fù)雜關(guān)系主要體現(xiàn)在基層法院。〔1〕蘇力:《送法下鄉(xiāng)——中國(guó)基層司法制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第9～10頁(yè)。因此，實(shí)施司法政策的重點(diǎn)必然在基層，司法政策要發(fā)揮實(shí)效，就必須對(duì)基層的法院和法官產(chǎn)生正面的實(shí)質(zhì)影響。而作者透過(guò)在基層法院的實(shí)際工作經(jīng)歷和與法官的訪(fǎng)談發(fā)現(xiàn)，盡管有的司法政策也在基層得到了很好的貫徹，但整體來(lái)看司法政策在基層的實(shí)施情況卻和司法政策的初衷存在著一定的差距，呈現(xiàn)出一種“碎片化”〔2〕“碎片化”是國(guó)外學(xué)者在研究中國(guó)決策體制的官僚模型時(shí)提出的一個(gè)理論?！八槠崩碚撝赋鲈谥袊?guó)政治體制的最高層之下的權(quán)力是碎片化的或者說(shuō)是相分離的，政府各部門(mén)的官僚會(huì)根據(jù)其所在部門(mén)的利益進(jìn)行政策制定或是影響政策制定過(guò)程。政策一般由政府各相關(guān)部門(mén)共同參與制定，中央政府各部門(mén)之間、中央和地方政府之間、各級(jí)地方政府之間通過(guò)在項(xiàng)目談判中的爭(zhēng)論、妥協(xié)、討價(jià)還價(jià)，最后才制定出公共政策。具體而言，“碎片化”體現(xiàn)在價(jià)值整合方面的碎片化、資源和權(quán)力分配的碎片化以及政策制定和執(zhí)行的碎片化三個(gè)方面。其中，政策制定和執(zhí)行的碎片化首先表現(xiàn)在統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的政策在各個(gè)行政區(qū)之間很難落到實(shí)處。各地均以自身利益為重，實(shí)際上割斷政策對(duì)象之間的相互關(guān)聯(lián)性，打破了政策的完整性和統(tǒng)一性。參見(jiàn)任敏:“我國(guó)流域公共治理的碎片化現(xiàn)象及成因分析”，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版) 2008年第4期;賀東航、孫繁斌:“公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第5期。本文主要是在司法政策的實(shí)施方面引用“碎片化”理論，即司法政策在實(shí)施中沒(méi)有完全被落到實(shí)處，完整性和統(tǒng)一性被打破。的狀況，即政策的初衷不能全部實(shí)現(xiàn)，政策執(zhí)行者會(huì)考慮自身利益而變通政策，政策實(shí)施效果呈現(xiàn)差異明顯的多種情況。

(一)司法政策實(shí)施中的兩個(gè)極端

司法政策在基層實(shí)施的碎片化現(xiàn)象表現(xiàn)在對(duì)政策的理解〔3〕實(shí)際上，作者在與法官的訪(fǎng)談中發(fā)現(xiàn)，對(duì)于司法政策，在基層首先出現(xiàn)的一個(gè)問(wèn)題是認(rèn)知問(wèn)題，即基層法院、法官對(duì)司法政策的知曉和了解問(wèn)題。對(duì)于本文所列的2014年以來(lái)最高人民法院制定的各項(xiàng)政策，接受訪(fǎng)談的10位法官的認(rèn)知程度不一，有的只對(duì)文件的名稱(chēng)有印象，但對(duì)文件具體內(nèi)容不熟悉;有的法官甚至表示連政策文件的名稱(chēng)都不熟悉。對(duì)于非書(shū)面形式的司法政策，法官均表示十分熟悉，但對(duì)于政策的內(nèi)涵，卻又都有不同的理解。因此，書(shū)面形式的司法政策會(huì)因?yàn)榛鶎臃ü俨恢獣?、不熟悉而不被落?shí)，非書(shū)面形式的司法政策則會(huì)因基層法官的曲解而被濫用或回避。對(duì)于這一問(wèn)題，本文將在政策實(shí)施出現(xiàn)碎片化的原因部分再進(jìn)行討論。和執(zhí)行上。司法政策是由最高人民法院制定的，最高人民法院在制定政策時(shí)考慮的是全國(guó)的情況，因此政策的定位是解決全局性問(wèn)題的。但基層的法院和法官面對(duì)的是特定地域內(nèi)的，具體的案件和當(dāng)事人，要解決的主要是案件中的個(gè)別問(wèn)題?；鶎拥姆ㄔ汉头ü倜鎸?duì)的問(wèn)題和最高人民法院面對(duì)的問(wèn)題在范圍上是不同的。并且，司法政策提出的原則性要求，只是為法官運(yùn)用裁量權(quán)指出了一個(gè)新的方向，但司法政策并沒(méi)有對(duì)相關(guān)的要求、概念做明確的解釋。因此，在實(shí)施司法政策時(shí)，基層的法院和法官難免會(huì)加入自己的理解和觀點(diǎn)，作一定的變通，以便解決眼前面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這種因地制宜的變通是中性的，甚至是合理的，如果能夠?qū)⒄吣康暮突鶎用鎸?duì)的現(xiàn)實(shí)結(jié)合起來(lái)，那就能做到“求神似，去形似”的效果?！?〕陳振明:《政策科學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1998年版。轉(zhuǎn)引自賀東航、孫繁斌:“公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第5期。但是，基層實(shí)踐中也出現(xiàn)了過(guò)度的變通，即“既不求神似，也不求形似”的情況?；鶎拥姆ㄔ汉头ü贂?huì)只考慮解決眼前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而有意或無(wú)意地曲解政策的初衷，可能會(huì)只選擇政策中的一個(gè)方向來(lái)加以貫徹，而沒(méi)有注意政策的復(fù)合性要求，或者基于現(xiàn)實(shí)的考慮而不執(zhí)行政策。理解層面的扭曲造成了在政策實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)濫用政策或回避政策的兩極傾向。

濫用政策主要體現(xiàn)在基層的法院和法官在個(gè)案審判中以貫徹政策為名而隨意進(jìn)行裁量。由于司法政策不能直接適用，不能在裁判文書(shū)中援引而做出裁判依據(jù)，所以即便法官順應(yīng)了司法政策的要求而做出裁量，但法官對(duì)司法政策的解釋和運(yùn)用不會(huì)在訴訟過(guò)程中進(jìn)行解釋?zhuān)膊粫?huì)在裁判文書(shū)上進(jìn)行表述。對(duì)于司法政策的理解和運(yùn)用實(shí)際處于難以監(jiān)督的狀態(tài)，實(shí)踐中就出現(xiàn)了法官隨意裁量而濫用司法政策的情況。例如，在貫徹“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”的政策時(shí)，如果法官基于調(diào)解優(yōu)先和妥善解決糾紛的考慮選擇對(duì)案件進(jìn)行調(diào)解，但是當(dāng)事人卻要求法官及時(shí)審判。若法官不采納當(dāng)事人的意見(jiàn)，那當(dāng)事人面對(duì)法官基于政策而選擇的調(diào)解，幾乎是無(wú)法提出異議的，這種調(diào)解對(duì)當(dāng)事人而言就是強(qiáng)制的。法官缺乏監(jiān)督的隨意裁量使“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”異化為只調(diào)解而不判決，法官對(duì)政策的曲解和濫用就不能實(shí)現(xiàn)司法政策的理想初衷。

與濫用政策相對(duì)的另一個(gè)極端是基層的司法實(shí)踐中也出現(xiàn)了不執(zhí)行政策的問(wèn)題。在一些案件中，法官并不是隨意地以貫徹政策之名進(jìn)行裁量，正相反，法官會(huì)嚴(yán)格遵守法律規(guī)定進(jìn)行裁判而不執(zhí)行司法政策。法官這樣做并不是只考慮法律而不考慮政策，法官恰恰是進(jìn)行了政策性的靈活考量，在考慮裁判后果的基礎(chǔ)上作出了理智的選擇?！?〕蘇力:“法律人思維?”，載《北大法律評(píng)論》(第14卷第2輯)，北京大學(xué)出版社2013年版。仍以“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”的司法政策為例，有些案件中當(dāng)事人之間的利益沖突十分激烈，法官如果追求社會(huì)效果而希望妥善解決糾紛的話(huà)，就需要投入極大的精力和成本進(jìn)行調(diào)解，而且未必能夠成功。預(yù)見(jiàn)到這種情況的法官可以有兩種選擇:一是確實(shí)地貫徹司法政策，努力調(diào)解來(lái)解決問(wèn)題;二是嚴(yán)格依法裁判，減輕自己的責(zé)任和負(fù)擔(dān)。因此，在預(yù)測(cè)后果并權(quán)衡利弊的基礎(chǔ)上，為了避免付出額外的成本有的法官就會(huì)現(xiàn)實(shí)地選擇依法裁判而不執(zhí)行政策。這是一種回避責(zé)任的靈活，而不是追求積極結(jié)果的靈活，也造成了司法政策的初衷無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

(二)“碎片化”現(xiàn)象與功利性的選擇

本文發(fā)現(xiàn)，司法政策越是抽象和概括，留下的解釋空間就越大。相比而言，貫徹非書(shū)面形式的司法政策，即各種原則性要求時(shí)，基層法官的裁量權(quán)較大，書(shū)面形式的司法政策如果有明確的具體要求，則法官的裁量余地小。而理解和執(zhí)行政策時(shí)裁量空間的大小決定了曲解政策進(jìn)而濫用或回避政策的可能性。但本文所指的碎片化現(xiàn)象并不僅僅是說(shuō)司法政策在基層被濫用或者未被執(zhí)行，而是指由于立場(chǎng)、利益、理解方面的差異，政策的實(shí)施呈現(xiàn)多樣化的復(fù)雜情況，政策的統(tǒng)一性和完整性被打破。濫用政策或不執(zhí)行政策是這一問(wèn)題的兩個(gè)極端。對(duì)此，透過(guò)基層法官對(duì)一個(gè)法院內(nèi)部宣傳的經(jīng)典案例的不同理解可以得到更為直觀的反映。

這是一個(gè)在基層法院被廣為宣傳的經(jīng)典案件，基本案情是一對(duì)80多歲的老夫妻甲和乙，因?yàn)闊o(wú)兒無(wú)女，年老多病，想把兩人所有并居住的唯一一套三居室住房換購(gòu)為同一小區(qū)內(nèi)的二居室住房，多出的錢(qián)用來(lái)養(yǎng)老。而一對(duì)30多歲的年輕夫婦丙和丁，想為孩子上重點(diǎn)學(xué)校購(gòu)買(mǎi)一套學(xué)區(qū)房。年輕夫婦丙丁最終看中了老夫妻甲乙出售的房屋。2009年12月，老夫妻甲乙與年輕夫婦丙丁簽訂房屋買(mǎi)賣(mài)合同，甲乙將自己的住房以121萬(wàn)元的價(jià)格賣(mài)給丙丁。合同簽訂后，丙丁兩人支付了定金及首付款共計(jì)71萬(wàn)元。但老夫妻甲乙準(zhǔn)備再買(mǎi)房時(shí)卻發(fā)現(xiàn)由于房?jī)r(jià)上漲得實(shí)在太快，出售三居室住房的錢(qián)在同一小區(qū)內(nèi)已經(jīng)買(mǎi)不到二居室住房了。因?yàn)樽约簱Q房養(yǎng)老的目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)，而且擔(dān)心賣(mài)房后買(mǎi)不到合適住房而無(wú)處安身，老夫妻甲乙就不再繼續(xù)履行房屋買(mǎi)賣(mài)合同。為孩子上學(xué)著急的年輕夫婦丙丁便對(duì)老夫妻甲乙提起了訴訟，要求繼續(xù)履行合同，甲乙兩人交付房屋，并配合將房屋過(guò)戶(hù)至自己名下。而老夫妻則主張房屋買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效，不同意繼續(xù)履行。老夫妻主張合同無(wú)效的觀點(diǎn)并沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)，所以一審法院作出判決，判令老夫妻甲乙繼續(xù)履行合同，應(yīng)將房屋交付并過(guò)戶(hù)至年輕夫妻丙丁名下，并且應(yīng)按合同約定支付相應(yīng)的違約金。老夫妻甲乙不服，向中級(jí)人民法院提起上訴，二審法院作出判決:駁回上訴，維持原判。二審法院作出終審判決后，年輕夫婦丙丁申請(qǐng)了強(qiáng)制執(zhí)行，堅(jiān)持要求甲乙騰空房屋并辦理房屋所有權(quán)過(guò)戶(hù)。而老夫妻繼續(xù)向高級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?，?jiān)持房屋買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效。申請(qǐng)?jiān)賹徠陂g，老夫妻甲乙兩人表示對(duì)自己賣(mài)房的行為深感后悔并且情緒激動(dòng)，強(qiáng)烈要求法院主持公道，而如果法院強(qiáng)制執(zhí)行，兩人將在房屋中自殺。

這起案件在法律上看事實(shí)清楚，法律關(guān)系簡(jiǎn)單，但是它卻與時(shí)下我國(guó)的房?jī)r(jià)、教育、養(yǎng)老等糾纏在一起，由于當(dāng)事人不同的年齡和需求以及對(duì)法律的不同態(tài)度而成為一件非常棘手的糾紛。最終，執(zhí)行法官、再審審查法官選擇了進(jìn)行調(diào)解。法官均衡考慮了老夫妻甲乙賣(mài)房為自己養(yǎng)老，年輕夫婦丙丁買(mǎi)方為孩子上學(xué)的不同目的和需求，促成雙方達(dá)成了如下的協(xié)議:老夫妻甲乙按照合同約定將三居室房屋過(guò)戶(hù)到年輕夫妻丙丁名下，但甲乙兩人繼續(xù)在房屋內(nèi)居住至兩人均過(guò)世時(shí)為止。在此之前，年輕夫妻丙丁不在房屋內(nèi)居住，而只是將房屋過(guò)戶(hù)至自己名下以解決孩子上學(xué)問(wèn)題。甲乙按月支付房屋租金，租金從年輕夫妻丙丁未支付的50萬(wàn)元購(gòu)房款中按月扣除。通過(guò)調(diào)解達(dá)成的協(xié)議使雙方的利益都得到了最大限度的保障:老夫妻甲乙獲得了71萬(wàn)元購(gòu)房款可以養(yǎng)老，并且能在三居室中繼續(xù)居住直到去世時(shí)為止。年輕夫妻丙丁雖然不能在房屋中居住，但是在支付71萬(wàn)元后就已經(jīng)將房屋過(guò)戶(hù)到自己名下，可以解決孩子上學(xué)的問(wèn)題，而且房屋還記收租金。

這起案件被作為貫徹“調(diào)解優(yōu)先”、“案結(jié)事了”、“司法為民”、“法律效果和社會(huì)效果統(tǒng)一”等政策要求的典型而在基層法院內(nèi)部進(jìn)行宣傳，作者發(fā)現(xiàn)，不同的法官對(duì)這起案件有兩種不同的看法。一種對(duì)這起案件的處理表示認(rèn)同，而另一種卻持有一定的保留意見(jiàn)。歸納起來(lái)，持有肯定意見(jiàn)的法官認(rèn)為，在這起案件中，只考慮法律和案件事實(shí)的判決以及依據(jù)判決執(zhí)行是很難獲得這樣一個(gè)圓滿(mǎn)結(jié)果的。嚴(yán)格依法判決，諸如養(yǎng)老、孩子上學(xué)、房?jī)r(jià)上漲、當(dāng)事人年齡和情緒等法律之外的因素是可以不考慮的，而嚴(yán)格依判決執(zhí)行必然會(huì)對(duì)當(dāng)事人顧慮的這些因素產(chǎn)生巨大影響，可能激發(fā)當(dāng)事人之間更為激烈的矛盾。所以，依照雙方合同約定和法律規(guī)定作出判決是“合法”的，但可能是不“合理”、不“合情”的。在面對(duì)這樣的糾紛時(shí)，調(diào)解的優(yōu)勢(shì)就顯現(xiàn)出來(lái)了。調(diào)解可以兼顧雙方當(dāng)事人的利益。雖然調(diào)解也不一定能讓雙方當(dāng)事人完全滿(mǎn)意，往往也會(huì)要求當(dāng)事人作出一定的妥協(xié)和讓步，但是調(diào)解的最終結(jié)果是當(dāng)事人都同意的，因此調(diào)解更能為當(dāng)事人所接受。而且，調(diào)解時(shí)就可以考慮法律規(guī)定不涉及的“情”、“理”因素，對(duì)于最終平復(fù)當(dāng)事人的情緒，平衡當(dāng)事人利益有積極作用?！?〕無(wú)獨(dú)有偶，韋伯在研究中國(guó)法律思想時(shí)也提到了一個(gè)關(guān)于房屋買(mǎi)賣(mài)的例子，和本文所舉案例中出現(xiàn)的問(wèn)題很相似:賣(mài)房人把房子賣(mài)給買(mǎi)房人之后，賣(mài)房人因?yàn)楦F困潦倒又找到買(mǎi)房人想住回去。韋伯認(rèn)為如果買(mǎi)房人拒絕了這種兄弟般幫忙的要求就會(huì)打亂傳統(tǒng)的法律精神，于是貧困的賣(mài)房人作為一個(gè)未付租金的房客又住了回去。韋伯進(jìn)一步指出，西方資本主義要求的是形式主義的，可以計(jì)量的，能像機(jī)器一樣被信任的法律。而中國(guó)的法律顯然不具有形式性的特點(diǎn)，中國(guó)法律的產(chǎn)生是通過(guò)近代國(guó)家和法官的聯(lián)盟來(lái)實(shí)現(xiàn)的，中國(guó)近代的官僚體系中實(shí)際并沒(méi)有設(shè)置法官。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)在處理上述房屋買(mǎi)賣(mài)問(wèn)題時(shí)，不會(huì)只考慮房屋買(mǎi)賣(mài)的法律規(guī)則，更要考慮“情”、“理”、“義”，當(dāng)法律規(guī)則與道德、政治、經(jīng)濟(jì)、民意等事實(shí)因素發(fā)生沖突時(shí)，法律規(guī)則要服從倫理的斟酌標(biāo)準(zhǔn)，正所謂“與其屈貧民，寧可屈富民”。這種模式要實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的正義與公平，具有明顯的實(shí)質(zhì)理性的特點(diǎn)。老夫妻甲乙與年輕夫婦丙丁買(mǎi)房糾紛的例子與韋伯所舉的例子相比，雖然也有不同之處(年輕夫婦按照法律規(guī)則來(lái)提出自己的主張，一審和二審法院依法判決)，但處理的過(guò)程和結(jié)果是十分相似的(調(diào)解的法官更考慮了法律之外的社情民意，最終在雙方之間取得了較公平的結(jié)果，糾紛被實(shí)質(zhì)性地解決，避免了對(duì)社會(huì)的震蕩)。這個(gè)例子轉(zhuǎn)引自我國(guó)學(xué)者孫笑俠的著作，參見(jiàn)孫笑俠:《程序的法理》，商務(wù)印書(shū)館2005年版，第3頁(yè)。而例子出自韋伯的論著，參見(jiàn)［德］馬克斯·韋伯:《文明的歷史腳步——韋伯文集》，黃憲起、張曉玲譯，上海三聯(lián)書(shū)店1997年版，第143～144頁(yè)。但在法官選擇調(diào)解的原因方面，有法官認(rèn)為這正是貫徹“案結(jié)事了”，“法律效果與社會(huì)效果統(tǒng)一”、“司法為民”、滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的解決糾紛需求等司法政策的結(jié)果。在這樣的案件中進(jìn)行調(diào)解基本滿(mǎn)足了雙方當(dāng)事人的不同訴求，充分地顯示了調(diào)解作為一種解決糾紛的方式具有判決沒(méi)有的靈活性，體現(xiàn)出了法院對(duì)民眾解決糾紛需求的回應(yīng)。如果一味地判決和執(zhí)行，是機(jī)械司法和甩包袱的表現(xiàn)。但有的法官又認(rèn)為，這是由于強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)當(dāng)事人激烈反抗或造成嚴(yán)重的后果，所以法官會(huì)選擇調(diào)解來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。

持有保留意見(jiàn)的法官則認(rèn)為，盡管這個(gè)案件中調(diào)解取得了很好的社會(huì)效果，但是調(diào)解過(guò)程中，法官實(shí)際上超越了既有的法律規(guī)定，比如在執(zhí)行階段進(jìn)行調(diào)解而不及時(shí)執(zhí)行判決等。法官當(dāng)然是在追求更為圓滿(mǎn)的解決結(jié)果，但是法官的選擇削弱了已經(jīng)生效判決書(shū)的法律效力。而且，這個(gè)案件調(diào)解能夠取得成功的關(guān)鍵在于年輕夫婦丙丁可以不在購(gòu)買(mǎi)的三居室內(nèi)居住，而能夠變相地將三居室房屋“出租”給老夫妻甲乙。但實(shí)踐中這種涉及房屋買(mǎi)賣(mài)的糾紛，購(gòu)房人大多是需要到所購(gòu)買(mǎi)的房屋中居住的，在這種情況下，調(diào)解就無(wú)法成功。身陷糾紛中的當(dāng)事人，雙方的利益往往是沖突的，訴求往往是相左的，在大多數(shù)情況下是難以讓雙方當(dāng)事人都滿(mǎn)意的，這是司法必然面臨的現(xiàn)象。因此，很多案件即便進(jìn)行調(diào)解，也是難以成功的，仍然需要作出判決和進(jìn)行執(zhí)行。而且，如果要通過(guò)調(diào)解積極追求讓雙方當(dāng)事人都滿(mǎn)意，必然會(huì)增加法官的工作難度，同時(shí)也會(huì)削弱判決的權(quán)威性，使當(dāng)事人形成向法院討價(jià)還價(jià)的心理。此外，這種糾紛的出現(xiàn)是社會(huì)急速發(fā)展變化下住房、教育、養(yǎng)老等社會(huì)制度尚不健全引出的，依法判決并執(zhí)行可能會(huì)引起當(dāng)事人的對(duì)抗，但是用調(diào)解的方式來(lái)解決更會(huì)進(jìn)一步增加法院的負(fù)擔(dān)，還是應(yīng)該由其他部門(mén)通過(guò)綜合發(fā)展的途徑來(lái)解決較為適宜。而有的法官也指出，進(jìn)行調(diào)解實(shí)際上并不完全是貫徹政策結(jié)果，而是為了避免因?yàn)楫?dāng)事人的對(duì)抗而出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩，因此極力爭(zhēng)取平和的解決方式。但法院作為司法機(jī)關(guān)，這種情況無(wú)法避免，選擇調(diào)解是避重就輕，只能解決一時(shí)的問(wèn)題，而無(wú)法形成權(quán)威高效的司法秩序。在遇到當(dāng)事人的反對(duì)甚至反抗時(shí)，還是應(yīng)該嚴(yán)格依法判決，嚴(yán)格執(zhí)行。

比較兩種觀點(diǎn)，前者強(qiáng)調(diào)的是司法對(duì)社會(huì)情勢(shì)的考慮和調(diào)適，突出法院應(yīng)妥善解決糾紛，后者強(qiáng)調(diào)的是對(duì)法律規(guī)則的嚴(yán)格遵從，突出法院應(yīng)嚴(yán)格依法司法。這兩種觀點(diǎn)的出發(fā)點(diǎn)不同，都有各自的合理之處，而兩者之間也是會(huì)出現(xiàn)矛盾、沖突的。如前所述，司法政策的初衷體現(xiàn)出了一種二元結(jié)構(gòu)，即要求回應(yīng)社會(huì)需要，妥善解決糾紛，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，但也堅(jiān)持司法的基本原則。司法政策的核心內(nèi)涵與上述法官的不同觀點(diǎn)是相契合的，但司法政策對(duì)于兩方面的要求出現(xiàn)沖突時(shí)應(yīng)當(dāng)如何解決卻沒(méi)有給出具體的答案或者可供參考的操作標(biāo)準(zhǔn)。因此，司法政策在基層實(shí)施時(shí)，法官自然會(huì)產(chǎn)生不同的意見(jiàn)(即便是對(duì)一個(gè)成功的案例也是如此)。而在不同意見(jiàn)的背后，不同的法官就會(huì)做出不同的選擇，極端情形便是濫用政策或不執(zhí)行政策，而多數(shù)情形是依據(jù)個(gè)案情況作出混合性的選擇，但總體而言對(duì)案件的處理不能形成相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。這就使得司法政策在紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情境中發(fā)揮的作用呈現(xiàn)出多種情況:政策有時(shí)有效，有時(shí)失效;既有被貫徹的可能，也有被濫用或有意無(wú)意回避的可能，過(guò)激的選擇或保守的傾向都會(huì)出現(xiàn)?；鶎铀痉ㄔ跒E用政策與回避政策的兩個(gè)極點(diǎn)之間徘徊，政策的實(shí)施效果并不統(tǒng)一，而是支離破碎的。并且，在碎片化現(xiàn)象的背后本文也發(fā)現(xiàn)，誠(chéng)如昂格爾所言，基層的法官在面對(duì)抽象的司法政策時(shí)，傾向于進(jìn)行非常功利的利益衡量，〔1〕［美］R.M.昂格爾:《現(xiàn)代社會(huì)中的法律》，吳玉章、周漢華譯，譯林出版社2008年版，第166頁(yè)。是否執(zhí)行政策是要考慮于己是否有利。例如，選擇調(diào)解是為了避免出現(xiàn)更激烈的矛盾而使自己的工作陷入被動(dòng)，選擇判決恰恰也是為了減輕自身的負(fù)擔(dān)。之所以作出不同的選擇并不是由于調(diào)解或判決本身的優(yōu)勢(shì)，而是在具體個(gè)案中基于案件情況的、功利化的利益衡量。因此，碎片化的實(shí)施效果、法官的功利性選擇使司法政策在基層的實(shí)施效果與其初衷產(chǎn)生背離。司法政策雖然為司法指出了一個(gè)新方向，但在實(shí)施中也出現(xiàn)了新的問(wèn)題。

三、出現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象的原因

司法政策的實(shí)施效果出現(xiàn)碎片化現(xiàn)象，不僅與司法政策的內(nèi)容有關(guān)，也與司法政策的實(shí)施方式有關(guān)。

(一)司法政策內(nèi)容方面的原因

首先，無(wú)論是強(qiáng)調(diào)各種效果、工作方法統(tǒng)一、結(jié)合的非書(shū)面形式司法政策，還是突出法院應(yīng)發(fā)揮司法職能，為貫徹國(guó)家政策，社會(huì)發(fā)展服務(wù)的書(shū)面形式司法政策，司法政策意圖將強(qiáng)調(diào)遵從既定法律而嚴(yán)格依法司法與適應(yīng)社會(huì)發(fā)展而靈活司法的兩種不同的司法理念結(jié)合在一起，這種兩全策略的初衷是理想的，但現(xiàn)實(shí)中兩者之間出現(xiàn)矛盾時(shí)應(yīng)當(dāng)如何選擇和取舍，司法政策卻是語(yǔ)焉不詳。這就使基層法官在理解政策時(shí)出現(xiàn)不同的觀點(diǎn)，在貫徹政策時(shí)會(huì)做出不同選擇的根本原因。更具體來(lái)說(shuō)，司法政策和法律不同，司法政策并不是內(nèi)容齊全、概念清晰、結(jié)構(gòu)完整的規(guī)范體系，司法政策中提出的一些要求、概念，政策本身未做明確規(guī)定和解釋。例如，司法政策提倡“司法為民”，但沒(méi)有說(shuō)明為民的具體內(nèi)涵，相關(guān)的訴訟法律制度和司法解釋中都沒(méi)有對(duì)此作出規(guī)定，實(shí)踐中面臨如何確定為民范圍的問(wèn)題，即法院、法官如何行為才算是為民。就具體個(gè)案而言，顯然不是當(dāng)事人、民眾所有的需求司法都要滿(mǎn)足。為了正當(dāng)?shù)鼗貞?yīng)當(dāng)事人、相關(guān)利益群體、社會(huì)整體利益的要求和意見(jiàn)，法官不能夠拘泥于法律條文的字面意思，特別是在法律條文與社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)生沖突的情況下，法官可以通過(guò)行使裁量權(quán)，在綜合考慮社會(huì)效果、案結(jié)事了、為民服務(wù)等司法政策要求的基礎(chǔ)上作出判斷和選擇。這是實(shí)現(xiàn)司法政策所希望克服的法律與社會(huì)脫節(jié)、妥善解決糾紛的理想模式。但要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，司法政策就需要為法官面對(duì)的具體事實(shí)問(wèn)題、法律問(wèn)題提供如何選擇的標(biāo)準(zhǔn)，從而為法官的裁量提供指引。但是，司法政策恰恰缺乏這種具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)。法官、當(dāng)事人、學(xué)者對(duì)司法政策的理解可能是仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。又如，對(duì)于“社會(huì)效果”的內(nèi)涵，不同法官、學(xué)者的理解各異?！?〕張文顯、李光宇:“司法:法律效果與社會(huì)效果的衡平分析”，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線(xiàn)》2011年第7期。何為“大局”，何為“事了”，做好特定案件審判工作中的“好”如何解釋?zhuān)ㄔ簯?yīng)該做到什么程度才算是“妥善”解決糾紛……絕大多數(shù)司法政策都面臨著這樣的問(wèn)題。因此，司法政策只是指明了一個(gè)方向，而沒(méi)有為在具體案件中如何實(shí)現(xiàn)司法政策所倡導(dǎo)的不同理念、不同要求的統(tǒng)一提供明確的指引和可供法官操作的標(biāo)準(zhǔn)。面對(duì)情況各異的糾紛，基層法院的法官在理解和執(zhí)行司法政策時(shí)就難以做到統(tǒng)一，碎片化現(xiàn)象就隨之出現(xiàn)。

(二)司法政策實(shí)施方式方面的原因

有些司法政策雖然在內(nèi)容上難以和司法解釋區(qū)分，但在形式上司法政策和司法解釋的區(qū)分是明顯的，這也決定了司法政策的實(shí)施方式不是法律式的，而是政策式的。法律由立法機(jī)關(guān)制定，之后面向社會(huì)公布。公布后，當(dāng)事人在訴訟中可以援引法律作為依據(jù)提出自己的觀點(diǎn)和主張，而法律自然也成為法官裁判的依據(jù)。司法解釋屬于正式的法律淵源，司法解釋在制定后也是先行公布，公布后當(dāng)事人可以援引作為起訴答辯、舉證質(zhì)證等的理由，法官也可以將其作為裁判的依據(jù)在文書(shū)中直接援引。但司法政策卻不同，司法政策文件在制定之后并不向社會(huì)公布，而是在法院內(nèi)部逐級(jí)傳達(dá)，通過(guò)法院內(nèi)部的機(jī)制自上而下地來(lái)貫徹。例如，最高人民法院2012年制定的《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》屬于司法解釋?zhuān)?guī)定中首先是說(shuō)明該規(guī)定已于2013年7月1日由最高人民法院審判委員會(huì)第1582次會(huì)議通過(guò)，予以公布，自2013年10月1日起施行。而最高人民法院在2009年制定的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見(jiàn)》屬于司法政策，這一意見(jiàn)并不向社會(huì)公布，而是由最高人民法院發(fā)往各高級(jí)人民法院。最高人民法院將這一意見(jiàn)印發(fā)給各院的要求是結(jié)合工作實(shí)際，認(rèn)真貫徹落實(shí)。一般而言，各高級(jí)人民法院也會(huì)相應(yīng)發(fā)文，將意見(jiàn)發(fā)至各中級(jí)人民法院和基層人民法院，最終再發(fā)至法官個(gè)人。盡管司法政策的很多內(nèi)容是和法院審判相關(guān)的，但司法政策是通過(guò)法院內(nèi)部行政化的管理體制，自上而下地來(lái)貫徹落實(shí)的。這決定了司法政策中與審判有關(guān)的內(nèi)容，首先要由各級(jí)法院的領(lǐng)導(dǎo)和法官進(jìn)行學(xué)習(xí)，領(lǐng)會(huì)其中的精神和要求，再貫徹審判之中，政策是通過(guò)“領(lǐng)會(huì)精神”、“貫徹要求”的內(nèi)化方式來(lái)實(shí)施的，是對(duì)法官裁量間接地發(fā)揮作用。

這種實(shí)施方式對(duì)于法官來(lái)說(shuō)，面臨的第一個(gè)問(wèn)題便是基層法官是否能夠及時(shí)、充分地學(xué)習(xí)最高人民法院制定的各項(xiàng)政策。司法政策自上而下的傳達(dá)方式使得政策從最高人民法院傳達(dá)到基層法院、基層法官時(shí)出現(xiàn)了政策的層級(jí)性差異，即在最高人民法院——高院——中院——基層院——法官的五層傳達(dá)過(guò)程中，傳達(dá)層級(jí)的距離會(huì)造成傳達(dá)過(guò)程中的信息扭曲和偏差。政策內(nèi)容出現(xiàn)失真，對(duì)政策的重視程度逐步降低，對(duì)政策監(jiān)督力度逐步削弱的現(xiàn)象?！?〕賀東航、孫繁斌:“公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第5期。本文發(fā)現(xiàn)，基層法院的法官由于案件數(shù)量多，工作壓力大，實(shí)際上是難以保證學(xué)習(xí)司法政策的時(shí)間的，對(duì)一些司法政策確實(shí)了解不足，在貫徹中有出現(xiàn)偏差的可能。第二個(gè)問(wèn)題是由于司法政策是間接產(chǎn)生影響，不是像法律、司法解釋那樣，通過(guò)當(dāng)事人的引用和法官的適用來(lái)實(shí)施的。因此，法官在作出裁判時(shí)，即便貫徹了司法政策的要求，也不會(huì)在裁判文書(shū)中直接援引司法政策作為裁判依據(jù)，隨之產(chǎn)生的便是監(jiān)督的問(wèn)題。援引司法政策的間接性和隱蔽性使監(jiān)督法官裁判的審級(jí)制度無(wú)法發(fā)揮作用，二審法官對(duì)于一審法官是否執(zhí)行司法政策及執(zhí)行政策的理由一是無(wú)法清晰地了解，二是即便了解并提出了自己的觀點(diǎn)也同樣不會(huì)在裁判文書(shū)中加以表述。對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，這兩方面的問(wèn)題首先就表現(xiàn)在當(dāng)事人無(wú)法通過(guò)明確的途徑來(lái)知曉司法政策具體內(nèi)容。第三個(gè)問(wèn)題是無(wú)法直接援引司法政策中的要求作為依據(jù)來(lái)提出自己的觀點(diǎn)、主張。即便是將司法政策作為依據(jù)，也由于法官不會(huì)在裁判文書(shū)進(jìn)行表述而無(wú)法知曉法官最后采納與否。當(dāng)事人因此也難以通過(guò)上訴、申請(qǐng)?jiān)賹弫?lái)監(jiān)督法官執(zhí)行司法政策的情況。因此，前文中提到的法官對(duì)執(zhí)行司法政策的功利性選擇，很大程度上就是因?yàn)闊o(wú)法對(duì)執(zhí)行政策的情況進(jìn)行公開(kāi)和直接的監(jiān)督造成的。在是否執(zhí)行、如何執(zhí)行司法政策方面，基層法官的裁量權(quán)很大而且也不易進(jìn)行監(jiān)督，因此法官執(zhí)行政策的效果就難以統(tǒng)一。

實(shí)際上，我國(guó)法院是有督促政策實(shí)施的配套制度的。目前這主要是我國(guó)法院內(nèi)部的行政性管理制度和各種激勵(lì)機(jī)制及工作指標(biāo)，〔2〕范愉:“調(diào)解的重構(gòu)(上)——以法院調(diào)解的改革為重點(diǎn)”，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2004年第2期。其實(shí)質(zhì)是上級(jí)法院作為管理部門(mén)對(duì)基層法院貫徹司法政策的情況予以考評(píng)管理。但法院考評(píng)管理制度卻不是與所有的司法政策一一對(duì)應(yīng)的。一些司法政策提出的要求在法院考評(píng)管理制度中有相應(yīng)的指標(biāo)，法院貫徹這些司法政策就受到考評(píng)管理制度的激勵(lì)，司法政策更能發(fā)揮作用。而有的司法政策提出的要求在考評(píng)管理制度中并沒(méi)有相應(yīng)的指標(biāo)，司法政策的實(shí)效就受影響?，F(xiàn)實(shí)中，確實(shí)有的政策是立竿見(jiàn)影，例如“調(diào)解優(yōu)先”的政策，在調(diào)解率考評(píng)的作用下，就能有效地推行。而有的政策卻達(dá)不到這樣的效果，例如關(guān)于規(guī)范行使裁量權(quán)的司法政策，由于考評(píng)管理制度中沒(méi)有相應(yīng)的考評(píng)指標(biāo)，〔3〕在2011年最高人民法院制定的《關(guān)于開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，并沒(méi)有針對(duì)司法自由裁量權(quán)行使情況的評(píng)估指標(biāo)。從政策角度而言，司法自由裁量權(quán)的行使情況是缺乏評(píng)估和監(jiān)督的。而且事實(shí)上也能難制定考評(píng)指標(biāo)來(lái)對(duì)法官行使自由裁量權(quán)的情況進(jìn)行考評(píng)，法院內(nèi)部的管理制度并不能為這一司法政策的貫徹進(jìn)行督促，也難以對(duì)法官進(jìn)行監(jiān)督，政策的實(shí)施效果就難以保障了。

從總體上來(lái)說(shuō)，司法政策希望整合可能產(chǎn)生沖突的不同司法理念，而一些司法政策內(nèi)容抽象，對(duì)其具體內(nèi)涵的理解存在不同觀點(diǎn)和看法。司法政策是法院的一種行政化管理方法，是自上而下傳達(dá)和實(shí)施，對(duì)法院工作提出要求的內(nèi)部文件，并不像法律那樣有公開(kāi)性和廣泛的適用性。對(duì)法院工作提出要求就必然涉及審判、執(zhí)行如何進(jìn)行，但不屬于正式法律淵源的司法政策并不能直接適用于個(gè)案之中，而只能間接地產(chǎn)生影響。這些因素造成雖然司法政策非常強(qiáng)調(diào)不同理念、不同要求的統(tǒng)一，但只是指明了方向，而沒(méi)有提供明確具體的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。司法政策在向基層法院和法官的傳達(dá)過(guò)程中逐步失真，“政策在基層走了樣”。再加之無(wú)法運(yùn)用審級(jí)制度對(duì)司法政策的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，與司法政策配套的監(jiān)督機(jī)制無(wú)法全面覆蓋所有的司法政策，法官對(duì)政策進(jìn)行功利性的執(zhí)行并不會(huì)被嚴(yán)格地監(jiān)督，司法政策的實(shí)施效果便與其初衷不符，出現(xiàn)碎片化現(xiàn)象。

四、對(duì)司法政策的反思及可能的調(diào)整

司法政策在基層實(shí)施中出現(xiàn)的各種問(wèn)題是相通的。法院在內(nèi)部自上而下地突出司法政策的作用，但是司法政策的理念和內(nèi)涵不明晰，這就造成對(duì)司法政策理解不統(tǒng)一，增大了政策被曲解和濫用的可能。而司法政策的實(shí)施有別于法律和司法解釋?zhuān)O(jiān)督法律適用的審級(jí)制度難以用于監(jiān)督司法政策的實(shí)施，行政化的實(shí)施監(jiān)督機(jī)制無(wú)法有效涵蓋所有的司法政策，基層法官對(duì)司法政策的理解、執(zhí)行更是處于一種復(fù)雜的狀態(tài)之中，司法政策在基層的實(shí)施效果難以保證。因此，應(yīng)該理順與司法政策的內(nèi)容、實(shí)施機(jī)制相關(guān)的復(fù)雜關(guān)系，設(shè)法解決司法政策在基層面臨的問(wèn)題。本文認(rèn)為，我國(guó)司法政策希望整合不同的司法理念，使司法適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化，避免司法與社會(huì)發(fā)生沖突，這些初衷是符合司法所處的社會(huì)現(xiàn)實(shí)的。就此而言，本文認(rèn)為司法政策仍然應(yīng)該保留。在司法領(lǐng)域之中，不必由某種制度完全取代另一種制度，而是應(yīng)由不同制度互補(bǔ)，針對(duì)不同的問(wèn)題充分發(fā)揮各自對(duì)解決問(wèn)題的優(yōu)點(diǎn)?！?〕蘇力:“能動(dòng)司法與大調(diào)解”，載《中國(guó)法學(xué)》2010年第1期。而解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何協(xié)調(diào)不同理念之間的沖突，通過(guò)怎樣的方式來(lái)實(shí)施司法政策以實(shí)現(xiàn)其初衷。由于司法政策的內(nèi)容抽象，并且以行政化的方式在法院內(nèi)部實(shí)施，與司法的固有規(guī)律有一定的沖突，因此在政策的實(shí)施方面出現(xiàn)了碎片化的現(xiàn)象。所以，要讓司法政策真正發(fā)揮實(shí)效，可以對(duì)司法政策的內(nèi)容和實(shí)施方式進(jìn)行一定的調(diào)整。本文認(rèn)為，可考慮在以下三個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行調(diào)整。

首先，盡量明確司法政策的內(nèi)容，增強(qiáng)政策的可操作性。司法政策的內(nèi)容應(yīng)清晰、穩(wěn)定、有側(cè)重點(diǎn)。司法政策提出的原則應(yīng)該在不同的理念和要求之間首先提倡尊重法律和司法固有規(guī)律的要求，其后才是回應(yīng)社會(huì)的要求，應(yīng)該有主次之分。以法律效果和社會(huì)效果為例，應(yīng)該以法律效果為原則，以社會(huì)效果為特殊情況下的調(diào)整和變通。有的學(xué)者就指出要通過(guò)實(shí)現(xiàn)法律效果來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果:以法律的確定性、統(tǒng)一性等為首要價(jià)值，在特殊情況下通過(guò)法律與政策的綜合考量、法律解釋方法來(lái)個(gè)別地解決問(wèn)題?！?〕孔祥俊:“論法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一——一項(xiàng)基本司法政策的法理分析”，載《法律適用》2005年第1期。司法政策文件應(yīng)該將這一點(diǎn)貫穿始終，并盡可能地對(duì)司法政策的原則性要求進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，以便能明確地指引司法實(shí)踐，為實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題提供判斷的標(biāo)準(zhǔn)，盡量避免只有抽象要求而沒(méi)有具體實(shí)施方法的司法政策。當(dāng)然，如果司法政策的內(nèi)容達(dá)到這樣非常具體和明確的程度，實(shí)際上就很接近可以直接適用的司法解釋了。因此，本文認(rèn)為司法政策應(yīng)該少而精。司法政策應(yīng)該發(fā)揮在宏觀上為司法定位的作用，提出精練的、概括性的原則，而把對(duì)具體問(wèn)題的處理交給司法解釋來(lái)完成。司法政策指引司法解釋的制定和實(shí)施，而司法解釋結(jié)合具體問(wèn)題來(lái)解釋和落實(shí)司法政策的原則。這樣將司法政策的原則性要求融入到了司法解釋之中，增強(qiáng)了可解釋性和可操作性，可以適用于具體案件而實(shí)現(xiàn)司法政策的要求。而司法解釋的制定程序要比立法程序靈活，一旦出現(xiàn)特殊情況，法院可以通過(guò)修改舊司法解釋或制定新司法解釋的方法來(lái)回應(yīng)社會(huì)的變化。因此，司法解釋也是可以實(shí)現(xiàn)司法政策的初衷，使司法與社會(huì)相互協(xié)調(diào)的，司法解釋在一定程度上取代一些書(shū)面文件形式的司法政策。并且，將司法政策的原則要求納入司法解釋的做法就可以讓當(dāng)事人也援引含有司法政策原則要求的司法解釋?zhuān)酱俜ü僬?dāng)?shù)匦惺共昧繖?quán)，并實(shí)現(xiàn)對(duì)裁量結(jié)果的監(jiān)督。

其次，突出典型案例對(duì)司法政策實(shí)施的指導(dǎo)作用。司法政策中的不同司法理念在具體的案件中會(huì)產(chǎn)生沖突，缺乏如何協(xié)調(diào)沖突的明確標(biāo)準(zhǔn)是制約司法政策實(shí)施效果的重要原因。相比抽象的條文規(guī)定，典型案例能夠?yàn)榫唧w案件中協(xié)調(diào)不同理念的沖突提供更為直觀的參考。因此，能夠?qū)⑺痉ㄕ叩睦砟?、要求與具體案件的審判、調(diào)解、執(zhí)行過(guò)程結(jié)合起來(lái)的案例也應(yīng)該作為指導(dǎo)案例來(lái)大力推廣和使用，以便為貫徹政策提供最直觀的指引。同時(shí)，可以考慮適當(dāng)調(diào)整再審程序的功能，將案件的審理是否符合司法政策所倡導(dǎo)的原則性要求作為再審的審查內(nèi)容，從而將司法政策所提倡的不同理念的融合最終通過(guò)高級(jí)人民法院和最高人民法院的審判來(lái)落實(shí)，保證政策實(shí)施在不同級(jí)別法院之間的統(tǒng)一性和實(shí)效性。并且也向下級(jí)法院和社會(huì)公開(kāi)了上級(jí)法院如何協(xié)調(diào)理念沖突的觀點(diǎn)和理由，便于監(jiān)督和為今后的案件提供指引。〔1〕在這一方面，本文認(rèn)為最高人民法院提審的，被媒體稱(chēng)為“對(duì)賭協(xié)議第一案”的案件非常具有典型意義?！皩?duì)賭協(xié)議”是在私募股權(quán)投資中經(jīng)常使用的一種投資工具和合同，源自國(guó)外的投融資實(shí)踐，我國(guó)法律和司法解釋中并沒(méi)有相關(guān)的明確規(guī)定。蘇州工業(yè)園區(qū)海富投資有限公司作為投資方，以增資入股的方式向甘肅世恒有色資源再利用有限公司進(jìn)行投資，甘肅世恒公司及其股東香港迪亞有限公司與蘇州海富公司簽訂的合同中約定了“對(duì)賭條款”，對(duì)甘肅世恒公司的業(yè)績(jī)提出了要求，如果未能達(dá)到，蘇州海富公司有權(quán)要求甘肅世恒公司及香港迪亞公司進(jìn)行補(bǔ)償。后甘肅世恒公司未能滿(mǎn)足業(yè)績(jī)要求，當(dāng)事人就補(bǔ)償問(wèn)題發(fā)生糾紛，蘇州海富公司對(duì)甘肅世恒公司、香港迪亞公司等提起了訴訟，要求被告進(jìn)行補(bǔ)償。一審法院經(jīng)過(guò)審理認(rèn)為，合同中的對(duì)賭條款無(wú)效，因此駁回了蘇州海富公司的訴訟請(qǐng)求。二審法院雖然撤銷(xiāo)了一審判決，大部分支持了蘇州海富公司的訴訟請(qǐng)求，但在裁判理由方面依舊認(rèn)為合同中的對(duì)賭條款無(wú)效。蘇州海富公司向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?。最高人民法院?jiǎn)?dòng)再審程序提審后作出的判決認(rèn)為合同中對(duì)賭條款的主要內(nèi)容是有效的，只是要求作為投資對(duì)象的甘肅世恒公司進(jìn)行補(bǔ)償違反了《公司法》的基本制度，該公司不應(yīng)向蘇州海富公司進(jìn)行補(bǔ)償。但香港迪亞公司的補(bǔ)償承諾是有效的，因此最高人民法院撤銷(xiāo)了二審判決，大部分支持了蘇州海富公司的訴訟請(qǐng)求，判決香港迪亞公司向甘肅世恒公司進(jìn)行補(bǔ)償。這是對(duì)賭協(xié)議進(jìn)入司法訴訟并被社會(huì)關(guān)注的首起案件，最高人民法院的判決沒(méi)有因?yàn)榉蓻](méi)有明文規(guī)定而輕易否認(rèn)在商業(yè)和金融實(shí)踐中已經(jīng)普遍出現(xiàn)的對(duì)賭協(xié)議的效力，而只是否定了其中與公司基本制度有沖突的內(nèi)容，順應(yīng)了投融資實(shí)踐的發(fā)展。這正是法院針對(duì)社會(huì)發(fā)展變化，積極解釋法律，作出與社會(huì)現(xiàn)實(shí)向適應(yīng)裁判的典型案例。而通過(guò)審判的方式來(lái)確定這一點(diǎn)，不僅向當(dāng)事人、社會(huì)公開(kāi)了法院裁量的過(guò)程和理由，有利于監(jiān)督，也可以對(duì)類(lèi)似案件的審理提供指引。本文認(rèn)為這種方式能更有效地實(shí)現(xiàn)司法政策所追求的初衷。這是以自下而上的方式來(lái)落實(shí)司法政策的要求，比司法政策文件自上而下的貫徹方式更直接。因此，與將司法政策轉(zhuǎn)換為司法解釋一樣，通過(guò)案例的指導(dǎo)作用，也可以逐步減少司法政策文件的發(fā)布。與之相關(guān)的便是要發(fā)揮不同審級(jí)法院的作用。在不同審級(jí)法院的功能劃分上，基層法院主要承擔(dān)了審理眾多案件，直接解決各種糾紛的功能，而高級(jí)人民法院和最高人民法院承擔(dān)了制定司法解釋、司法政策、統(tǒng)一法律適用的功能，所以高級(jí)人民法院和最高人民法院應(yīng)注重通過(guò)審判對(duì)基層法院審理案件中有關(guān)司法政策執(zhí)行的問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，作出最終判斷。

最后，應(yīng)在個(gè)案審判中充分運(yùn)用法律解釋等方法引導(dǎo)法官對(duì)積極解釋法律，落實(shí)司法政策的初衷。司法政策中提出的要求最終還是要由法官來(lái)落實(shí)，因此在個(gè)案中引導(dǎo)法官使用體系的、規(guī)范的方式來(lái)解釋法律，通過(guò)個(gè)案中的妥善裁量來(lái)協(xié)調(diào)法律與社會(huì)的關(guān)系也

是落實(shí)司法政策的途徑。如果基層法官能對(duì)法律的理念、原則、概念進(jìn)行積極而合理的解釋?zhuān)敲丛诜蓻](méi)有規(guī)定或規(guī)定不明確時(shí)，法官也可以充分地理解法律的意涵，盡量尋找法律與社會(huì)的契合點(diǎn)，通過(guò)法官的裁量來(lái)合理裁判，這就可以實(shí)現(xiàn)司法政策的初衷，最高人民法院也就不必經(jīng)常針對(duì)特定問(wèn)題而頻繁制定司法政策。同時(shí)，提倡法律解釋方法的科學(xué)運(yùn)用，也可以加強(qiáng)對(duì)法官解釋過(guò)程的監(jiān)督，避免不講究方式方法而任意裁量以及為推脫責(zé)任而拒不裁量的現(xiàn)象。

*楊海超，法學(xué)博士，北京市海淀區(qū)人民法院。