劉?！●T亦佳　黃黎君

摘 要：2011年中央一號文件發(fā)布以來，水利進(jìn)入了跨越式發(fā)展階段，不斷增大的水利工程建設(shè)任務(wù)，給水利安全生產(chǎn)工作提出了更高的要求。通過分析水利安全生產(chǎn)監(jiān)督管理現(xiàn)狀，以期提出適應(yīng)水利發(fā)展新形勢的水利安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制機(jī)制，從而實現(xiàn)水利事業(yè)又好又快發(fā)展，保證水利職工的生命財產(chǎn)安全。

關(guān)鍵詞：水利安全生產(chǎn)；監(jiān)督管理；體制機(jī)制

中圖分類號：F23

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：16723198（2015）03014703

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和發(fā)展水平越來越高，人們對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的安全生產(chǎn)問題的容忍度開始迅速降低。如果不能妥善處理安全生產(chǎn)問題，往往會引發(fā)社會或其他種種問題，影響社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1 水利安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制機(jī)制現(xiàn)狀

2011年中央一號文件的發(fā)出加大了對水利建設(shè)項目的投資力度，我國的水利事業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用日益顯著，水利逐漸成為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域。在這樣的發(fā)展趨勢下，水利建設(shè)市場競爭日益加劇，容易引發(fā)人們過度追求低成本、高利潤，忽視安全、勞動條件以及環(huán)境的改善，從而重進(jìn)度、輕質(zhì)量，重生產(chǎn)、輕安全，重建設(shè)、輕管理。要改善水利安全生產(chǎn)工作形勢需要建立合理的監(jiān)督管理體制和良好的運(yùn)行機(jī)制。

水利部和各級水行政主管部門各自成立了安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)班子和相應(yīng)的水利安監(jiān)機(jī)構(gòu)，監(jiān)督管理實行行業(yè)指導(dǎo)和分級負(fù)責(zé)相結(jié)合，綜合監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的原則。通過部門配合、上下聯(lián)動、分工協(xié)作，專業(yè)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)管工作，綜合監(jiān)管部門對專業(yè)監(jiān)管部門進(jìn)行綜合指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，基本上建立起了水利行業(yè)安監(jiān)管理主體脈絡(luò)。

2 水利安全生產(chǎn)監(jiān)督管理運(yùn)行機(jī)制探討

2.1 推行安全生產(chǎn)宣傳和安全教育強(qiáng)制機(jī)制

安全生產(chǎn)的行為主體是人，人的安全文化素質(zhì)高低，直接影響安全生產(chǎn)活動。要加強(qiáng)人員的安全意識，熟悉有關(guān)的安全知識，需要在全行業(yè)內(nèi)推行安全生產(chǎn)宣傳和安全教育強(qiáng)制機(jī)制。

（1）大力開展水利行業(yè)內(nèi)安全生產(chǎn)宣傳教育培訓(xùn)工作。

要將宣傳普及法律和安全知識當(dāng)作一項公益事業(yè)。一是以“安全生產(chǎn)月”為抓手，組織安全生產(chǎn)巡回演出、主體攝影比賽、知識競賽、征文活動，增強(qiáng)水利干部職工的安全意識；二是以各種形式營造安全生產(chǎn)的良好氛圍，通過專題展覽、張貼安全圖畫等方式，促進(jìn)水利行業(yè)干部職工搞好安全生產(chǎn)的積極性，從而自愿接受安全培訓(xùn)和教育；三是舉辦各類培訓(xùn)班、知識講座，有效地提升水利干部職工的安監(jiān)水平。

（2）強(qiáng)化安全生產(chǎn)技能培訓(xùn)考核和監(jiān)督管理。

按照《安全生產(chǎn)法》的要求，對水利行業(yè)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員和從業(yè)人員進(jìn)行安全培訓(xùn)；嚴(yán)格對高危行業(yè)從業(yè)人員和特種作業(yè)人員的培訓(xùn)和考核，只有取得相應(yīng)資格證書后，才能任職和上崗作業(yè)。

2.2 完善安全生產(chǎn)目標(biāo)責(zé)任考核獎懲激勵機(jī)制

落實責(zé)任是安全管理的核心。水行政主管部門是水利安全生產(chǎn)監(jiān)管主體，各級水行政主管部門主要負(fù)責(zé)人是安全生產(chǎn)的第一責(zé)任人，對安全生產(chǎn)工作負(fù)總責(zé)；分管安全生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)對安全生產(chǎn)具體負(fù)責(zé)，逐級落實監(jiān)管責(zé)任。水利生產(chǎn)經(jīng)營單位是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)人要對本單位安全生產(chǎn)全面負(fù)責(zé)，既要承擔(dān)生產(chǎn)管理責(zé)任，也必須承擔(dān)安全管理責(zé)任，做到“一崗雙責(zé)”，并落實績效考評中安全生產(chǎn)“一票否決”制度，確保安全生產(chǎn)責(zé)任到位?！皟蓚€主體”、“兩個負(fù)責(zé)制”構(gòu)成水利安全生產(chǎn)工作基本責(zé)任制度，強(qiáng)化兩個“主體責(zé)任”是做好水利安全生產(chǎn)的根本途徑。

2.3 推動安全生產(chǎn)技術(shù)與科技創(chuàng)新機(jī)制

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，“高度重視安全生產(chǎn)，保護(hù)人民的財產(chǎn)安全”必須依靠安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)，尤其是在目前水利安全生產(chǎn)監(jiān)管措施有限的前提下，應(yīng)全面落實安全生產(chǎn)“十二五”規(guī)劃和安全科技規(guī)劃，加強(qiáng)水利安全監(jiān)管隊伍的技術(shù)能力和科技水平，包括：引進(jìn)安全技術(shù)人員，推行中介服務(wù)以及建設(shè)水利安全生產(chǎn)監(jiān)管信息化系統(tǒng)。

2.4 加強(qiáng)水利行業(yè)與其他行業(yè)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制

《安全生產(chǎn)法》以法律形式規(guī)定了在各級人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)的綜合監(jiān)督管理與其他有關(guān)部門負(fù)責(zé)的專項監(jiān)督管理相結(jié)合的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制。安全生產(chǎn)監(jiān)管體制法律化的目的，在于形成負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的各部門各司其責(zé)，相互協(xié)作的監(jiān)管和執(zhí)法機(jī)制，齊抓共管，綜合治理，實現(xiàn)安全生產(chǎn)的整體管理。

但是在實際的監(jiān)管過程中，由于綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管的職能關(guān)系經(jīng)常存在交叉，工作關(guān)系沒有理順；綜合監(jiān)管沒有各行業(yè)部門專業(yè)的支持，難以做好監(jiān)管工作；同樣，單靠某個行業(yè)部門單槍匹馬，離開了綜合監(jiān)管，也很難完成監(jiān)管任務(wù)。因此，綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管只有加強(qiáng)彼此之間的協(xié)調(diào)，才能真正做好監(jiān)管工作。

2.5 強(qiáng)化安監(jiān)管理經(jīng)費(fèi)物資投入機(jī)制

目前全國各省市水利行業(yè)財政預(yù)算中，安全生產(chǎn)監(jiān)管的經(jīng)費(fèi)不足，很多省份水利安監(jiān)機(jī)構(gòu)沒有專項經(jīng)費(fèi)，或者專項經(jīng)費(fèi)較少，不足以開展全年的安全監(jiān)管工作，導(dǎo)致實際安監(jiān)工作失效。因此，迫切需要經(jīng)費(fèi)投入的支持。

水利安監(jiān)工作要順利進(jìn)行，還需要各種物資設(shè)備的投入，如安監(jiān)執(zhí)法車輛、辦公電腦、打印機(jī)、攝像機(jī)、照相機(jī)、錄音設(shè)備等等。

2.6 健全水利工程建設(shè)全過程安全監(jiān)管機(jī)制和執(zhí)法機(jī)制

（1）完善水利安全建設(shè)全過程監(jiān)管機(jī)制。

目前在工程建設(shè)的實施階段，安全生產(chǎn)監(jiān)管工作僅限于監(jiān)督檢查、排查、安全生產(chǎn)行為檢查等，沒有其他監(jiān)管辦法。因此有必要專門設(shè)立工程建設(shè)安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對項目實施過程中分部工程驗收、單位工程驗收、階段驗收、竣工驗收進(jìn)行安全監(jiān)督，實行“一票否決”，當(dāng)工程實際階段不滿足安全生產(chǎn)條件的，安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)認(rèn)為不能驗收合格的，需整改完成后驗收通過才能進(jìn)入下階段施工。同時也應(yīng)加強(qiáng)安全生產(chǎn)設(shè)施“三同時”制度執(zhí)行力度，通過合理的審批控制、過程控制、驗收控制來進(jìn)行約束。

（2）推行水利安全監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制。

要提高水利行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管質(zhì)量，提升水利安全生產(chǎn)監(jiān)管的權(quán)威性，需要在水利行業(yè)內(nèi)推行安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法，只有上升到法的層面，才能真正約束生產(chǎn)經(jīng)營單位的不安全行為。建議從以下兩個方面開展執(zhí)法工作：

①水利部可以與安監(jiān)總局聯(lián)合制定關(guān)于水利安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的相關(guān)制度，如：《水利安全生產(chǎn)監(jiān)督管理執(zhí)法細(xì)則》、《水利安全生產(chǎn)監(jiān)督管理執(zhí)法辦法》等相關(guān)辦法，各省（直轄市）可以參照該文件并按照各省具體實際制定本省水利安監(jiān)執(zhí)法管理辦法。

②由于國家安監(jiān)總局制定了專門的執(zhí)法辦法，并有專門的執(zhí)法人員持證執(zhí)法。水利部可以和國家安監(jiān)總局聯(lián)合開展全國的水利安監(jiān)培訓(xùn)，培訓(xùn)通過者取得安監(jiān)局執(zhí)法證，地方水利行業(yè)也可以向地方綜合安監(jiān)部門申請通過相關(guān)考核發(fā)證，提高水利安監(jiān)人員的持證率，保證執(zhí)法權(quán)限。

3 水利安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制機(jī)制建設(shè)初步構(gòu)想

通過對水利安全生產(chǎn)監(jiān)管體制機(jī)制的深入探討，本文提出關(guān)于水利安全生產(chǎn)監(jiān)管體制機(jī)制建設(shè)的初步構(gòu)想。

3.1 以“一個統(tǒng)一”為目標(biāo)、“兩個明確”為路線

（1）水利行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一整合的總體思路。

以水利部安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組為水利行業(yè)安全監(jiān)管的最高決策機(jī)構(gòu)，以水利部安全監(jiān)督司為系統(tǒng)中樞，以各級水行政主管部門安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為縱向子系統(tǒng)，以各級水行政主管部門其他專業(yè)部門為橫向子系統(tǒng)，形成上下貫通、層次分明、事權(quán)一致的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作系統(tǒng)。

（2）水利行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一整合的具體情況。

水利行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管由水利部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由水利部安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一決策和協(xié)調(diào)，由安全監(jiān)督司進(jìn)行安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管，眾多專業(yè)監(jiān)管部門共同配合，綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管相結(jié)合。安全監(jiān)督司負(fù)責(zé)對全國水利安全生產(chǎn)進(jìn)行綜合指導(dǎo)，貫徹實施安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組的方針政策，與其他專業(yè)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)工作，其他各司局依照職責(zé)對各自負(fù)責(zé)的專業(yè)負(fù)有安全生產(chǎn)責(zé)任。

在水利部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由安全監(jiān)督司對全國水利進(jìn)行安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管，按水利部、流域、?。ㄖ陛犑校?、市、縣（區(qū)）逐層監(jiān)督管理。各級水行政管理單位對各自管轄范圍內(nèi)的重點(diǎn)水利生產(chǎn)經(jīng)營單位進(jìn)行分級指導(dǎo)管理，針對各自管轄水利生產(chǎn)經(jīng)營單位采取專項、重點(diǎn)監(jiān)督管理，并對水利生產(chǎn)經(jīng)營單位項目進(jìn)行跟蹤管理。鑒于大量水利建設(shè)項目集中在區(qū)、縣，區(qū)、縣作為最小行政轄區(qū)，應(yīng)依照屬地管理原則，由區(qū)、縣水行政管理部門對所有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理，各水利生產(chǎn)經(jīng)營單位對本單位安全生產(chǎn)工作負(fù)責(zé)。水利安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制詳見圖1。

3.2 以“六項機(jī)制”為向?qū)?/p>

目前水利安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制的監(jiān)理主要依靠以下“六項機(jī)制”：安全生產(chǎn)宣傳和安全教育強(qiáng)制機(jī)制、

安全生產(chǎn)目標(biāo)責(zé)任考核獎懲激勵機(jī)制、安全生產(chǎn)技術(shù)

與科技創(chuàng)新機(jī)制、水利行業(yè)與其他行業(yè)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制、安監(jiān)管理經(jīng)費(fèi)物資投入機(jī)制、水利工程建設(shè)全過程安全監(jiān)管機(jī)制和執(zhí)法機(jī)制。

各項機(jī)制在實際運(yùn)行中應(yīng)相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，構(gòu)成一個有機(jī)的整體。

其中以水利安全生產(chǎn)管理體制為核心，宣傳教育強(qiáng)制機(jī)制和考核獎懲機(jī)制構(gòu)成影響機(jī)制的外因，經(jīng)費(fèi)物質(zhì)投入保障機(jī)制和全過程監(jiān)管與執(zhí)法機(jī)制構(gòu)成影響機(jī)制的內(nèi)因，通過信息化建設(shè)聯(lián)系協(xié)調(diào)外因和內(nèi)因的關(guān)系，達(dá)到標(biāo)本兼治的目的。依靠中介機(jī)構(gòu)和安全技術(shù)力量的介入，提升安全監(jiān)督的技術(shù)服務(wù)水平，結(jié)合安監(jiān)局以及其他行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管模式，采取聯(lián)合協(xié)作的監(jiān)管辦法，通過聯(lián)合培訓(xùn)和制度建設(shè)、聯(lián)合檢查與執(zhí)法，保證安監(jiān)管理全面、合理，最終起到機(jī)制的向?qū)ё饔谩?/p>

機(jī)制的關(guān)系結(jié)構(gòu)框圖如圖2。

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