于 冰，董麗丹，王 靜

（水利部松遼水利委員會，吉林 長春130021）

1 河湖管理現(xiàn)狀及存在的問題

1）違規(guī)涉河建設(shè)行為頻發(fā)。近年來，河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目不斷增加，在一些河道管理范圍內(nèi)存在侵占河道、堤防以及河灘地的違規(guī)建設(shè)現(xiàn)象。河道管理范圍內(nèi)亂搭亂建、堆放雜物、傾倒垃圾等水事違法案件時有發(fā)生，使河道泄洪能力不同程度的削減，防洪安全等各種隱患隨之增加，嚴重影響了行洪安全，給河湖管理提出了新的挑戰(zhàn)。

2）非法采砂問題突出。由于經(jīng)濟建設(shè)對砂石需求量的不斷增大，在高額利潤的驅(qū)使下，一些地方非法、無序、濫采濫挖河道砂石的現(xiàn)象非常嚴重。

3）河湖水污染事件持續(xù)發(fā)生。隨著工業(yè)化、城市化進程加快，工業(yè)、生活廢水日益增加，大部分城鎮(zhèn)污水處理系統(tǒng)不完善，污水處理不達標排放，入河排污口眾多且未實現(xiàn)實時水質(zhì)監(jiān)測。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟作物種植面積大幅增加，有機肥用量減少，化肥、農(nóng)藥和除草劑過量施用，灌溉方式不合理等加劇了水肥流失，導(dǎo)致河湖水質(zhì)惡化。水污染事件時有發(fā)生。

2 原因分析

1）某些涉河建設(shè)項目未經(jīng)許可擅自開工建設(shè)。少數(shù)地方政府為了招商引資，對侵占河湖開發(fā)建設(shè)開綠燈或存在行政干預(yù)現(xiàn)象，對違規(guī)項目持默認態(tài)度。

2）部分建設(shè)項目雖然到流域機構(gòu)或者省級水行政主管部門辦理了工程建設(shè)方案水行政許可，但在行政許可辦理過程中，提交審查的工程建設(shè)方案故意隱藏一些阻礙行洪的主要構(gòu)筑物，只提出某些滿足審查要求的建設(shè)內(nèi)容，在地方水行政主管部門監(jiān)督檢查過程中，企圖用已批復(fù)的水行政許可蒙混過關(guān)。

3）非法采砂有組織。在許多跨省、跨市（縣）河流，河道采砂管理難度大，打擊非法采砂組織難，效果差，以河為界的不同行政區(qū)沒有協(xié)調(diào)統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，常常是左岸打擊跑右岸，右岸打擊跑左岸。違法采砂有組織，施工的機械先進、手段隱蔽迅速，經(jīng)常安排專人盯防執(zhí)法隊伍，在執(zhí)法檢查隊伍進行執(zhí)法檢查時往往未到非法采砂地點，盜采人員早已撤離，執(zhí)法隊伍取證困難。

4）入河排污口隨意設(shè)置。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，排入河湖的廢污水及污染物量不斷增加，在河道、湖泊隨意設(shè)置排污口現(xiàn)象不斷增多，嚴重污染水體，影響水體功能，也對堤防和行洪河道的安全構(gòu)成了潛在的威脅。為此，國務(wù)院已出臺了《水污染防治行動計劃》，要狠抓工業(yè)污染防治、強化城鎮(zhèn)生活污染治理、推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治。

5）河道監(jiān)督管理手段單一，主要依靠現(xiàn)場檢查。一些未批先建和不按照批準的工程建設(shè)方案實施的建設(shè)項目不容易第一時間發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)時往往會出現(xiàn)處理比較困難的局面。非法采砂亂采亂挖河道現(xiàn)象不能得到有效取證，非法入河排污口及不按要求排放污水現(xiàn)象不易被及時發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管隊伍執(zhí)法困難。

3 河湖管理的對策

1）健全規(guī)章制度。依據(jù)水法、防洪法、河道管理條例等法律法規(guī)，進一步制定和完善涉河建設(shè)項目管理、河湖采砂管理、入河排污口管理等規(guī)章制度和技術(shù)標準，確保河湖管理工作有法可依、有章可循。根據(jù)河湖生態(tài)環(huán)境修復(fù)成本，按照“誰破壞、誰賠償”的原則，研究建立河湖資源損害賠償和責任追究辦法。為規(guī)范建設(shè)單位建設(shè)行為、防止涉河建設(shè)項目實施對水利工程、河道行洪和河勢穩(wěn)定造成影響，嘗試建立涉河建設(shè)項目保證金制度，在涉河建設(shè)項目開工建設(shè)時收取一定比例的保證金，約束對方及時落實河道防護和恢復(fù)河道等行為，一旦出現(xiàn)違規(guī)建設(shè)或在河道隨意堆放建筑垃圾的建設(shè)行為，河道主管機關(guān)可以責令建設(shè)單位限期整改，對于逾期不安要求整改的建設(shè)項目，河道主管機關(guān)可以從保證金中扣留一定費用開展違規(guī)建項目拆除和建筑垃圾清除工作，確保河道行洪安全。

2）加大水法規(guī)宣傳。在河道管理工作中，通過各級水行政主管部門官方網(wǎng)站對河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目審查許可、采砂許可、入河排污口審批等進行廣泛宣傳。各級水行政主管部門在日常的河湖管理、相關(guān)許可審查審批和監(jiān)督管理中，積極向各行業(yè)建設(shè)單位宣傳、講解有關(guān)水法規(guī)及各項審查許可辦理程序等。在普法宣傳日，依托廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體，加強河湖管理與保護方面的有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度的宣傳。[2]對典型水事違法案件的查處結(jié)果要適時進行宣傳報道，提高全社會對貫徹水法規(guī)的認知度和守法自覺性，營造良好的社會輿論氛圍。

3）建立規(guī)劃約束機制。認真組織實施國家批準的流域綜合規(guī)劃、流域防洪規(guī)劃、水資源保護規(guī)劃、采砂管理規(guī)劃、岸線利用管理規(guī)劃等重要規(guī)劃，加強規(guī)劃對河湖管理的指導(dǎo)和約束作用。比如依據(jù)采砂規(guī)劃確定可采區(qū)、禁采區(qū)和禁采期，嚴格采砂管理。在可采區(qū)嚴格按照規(guī)劃的開采量、開采范圍及深度、開采方式及設(shè)備，實行采砂管理；在禁采區(qū)及可采區(qū)的禁采期，嚴厲打擊一切采砂行為；依據(jù)岸線利用管理規(guī)劃將水域岸線劃定的保護區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)、開發(fā)利用區(qū)，嚴格分區(qū)管理，實現(xiàn)岸線的依法利用和管理保護。

4）開展水域岸線確權(quán)劃界。進一步做好松遼流域內(nèi)河湖及水域岸線確權(quán)劃界工作，依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和流域內(nèi)各省已開展的岸線利用管理規(guī)劃，組織開展河湖確權(quán)劃界工作，劃定管理和保護范圍，形成歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的管理保護制度。對已劃定管理和保護范圍的，要設(shè)立界樁、管理和保護標志，各級河道主管機關(guān)應(yīng)嚴格涉河事項管理。

5）開展河湖執(zhí)法檢查。堅持有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的原則，強化行政執(zhí)法檢查，定期開展河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目、河道采砂、入河排污口設(shè)置等專項執(zhí)法檢查。嚴厲打擊違法侵占河湖水域、違法設(shè)障、私自圍墾河道、非法采砂、非法設(shè)置入河排污口等河湖違法行為。對涉河重大違法案件，各級水行政主管機關(guān)要做到依法查處到位、責任追究到位、整改落實到位。要建立健全政府主導(dǎo)、水利牽頭、有關(guān)部門配合的聯(lián)合執(zhí)法機制，形成執(zhí)法合力，切實維護河湖良好的水事秩序。

6）優(yōu)化空間布局。嚴格控制缺水地區(qū)、水污染嚴重地區(qū)和敏感區(qū)域高耗水、高污染行業(yè)發(fā)展，新建、改建、擴建重點行業(yè)建設(shè)項目實行主要污染物排放減量置換。松遼流域重要河流沿岸，要嚴格控制石油加工、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造等項目環(huán)境風(fēng)險，合理布局生產(chǎn)裝置及危險化學(xué)品倉儲等設(shè)施。[3]

7）加強執(zhí)法隊伍建設(shè)。各級水行政主管機關(guān)應(yīng)重視水利文化建設(shè)，抓好職工思想政治教育和職業(yè)道德教育，弘揚“獻身、負責、求實”的水利精神。注重培養(yǎng)河湖管理人員的業(yè)務(wù)能力、執(zhí)法水平和綜合素質(zhì)，組織河湖管理人員定期參加有關(guān)河湖管理的專業(yè)培訓(xùn)，切實提高管理人員的綜合執(zhí)法能力。

8）加強河湖管理能力建設(shè)。加強資金投入，提高河湖動態(tài)監(jiān)控能力，努力實現(xiàn)運用遙感影響、衛(wèi)星航片、視頻監(jiān)控等科技手段，對松遼流域內(nèi)重要河湖、重點城市河段水域岸線進行動態(tài)監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)圍墾河湖、侵占岸線、非法設(shè)障、非法采砂、違規(guī)排污等情況，為河湖管理提供技術(shù)支撐，為水行政執(zhí)法提供執(zhí)法證據(jù)。