李科

（青海民族大學(xué) 公共管理學(xué)院，青海 西寧 810007）

兩河口水電站位于四川甘孜藏族自治州雅江縣境內(nèi)的雅礱江干流，是我國(guó)大型水電能源基地雅礱江干流中游的“龍頭”水庫(kù)和金沙江主要支流的“控制性”水庫(kù)梯級(jí)。其控制流域面積65857km2，心墻堆石壩最大壩高295m，壩址處多年平均流量670m3/s。水庫(kù)正常蓄水位2865m，相應(yīng)庫(kù)容101.5億m3，調(diào)節(jié)庫(kù)容為65.6億m3，具有多年調(diào)節(jié)能力。電站裝機(jī)容量300萬kW，多年平均年發(fā)電量為114.91億kW·h，設(shè)計(jì)枯水年供水期（12月~翌年5月）平均出力113萬kW。電站建設(shè)征地涉及甘孜州的雅江、道孚、理塘、新龍四縣的20個(gè)鄉(xiāng)，移民人口6287人（其中農(nóng)業(yè)人口5819人、非農(nóng)業(yè)人口468人）、各類房屋約125萬m2、耕地4947.9畝、園地737.9畝、林地135085.8畝、草地19596.8畝，其它土地26721.83畝；需遷建集鎮(zhèn)6座、寺廟4座、三級(jí)公路1.28km、四級(jí)公路190.19km；不涉及文物古跡，無重要壓覆礦產(chǎn)。

1 移民特點(diǎn)

1.1 移民總數(shù)不多，但結(jié)構(gòu)復(fù)雜

兩河口水電站雖只有數(shù)千移民，且99.98%都是藏族，但其因歷史和宗教信仰等因素，族群分支眾多，生活習(xí)俗各異，甚至語(yǔ)言也不能相通（兩河口電站水庫(kù)主要支流——鮮水河淹沒區(qū)8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾操的是“扎壩語(yǔ)”，與相鄰的其他藏族群眾都難以溝通，屬“語(yǔ)言孤島”），社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜。

1.2 移民文化水平偏低，改變?cè)猩罘绞诫y

全庫(kù)區(qū)小學(xué)及以下共計(jì)5965人，占總?cè)藬?shù)的94.88%；初中284人，占4.52%；高中31人，占0.49%；大專及以上7人，占0.11%。移民絕大多數(shù)為小學(xué)及以下文化程度，僅能識(shí)別部分簡(jiǎn)單文字，很多不能書寫自己的名字，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系多在本村比較封閉，對(duì)新鮮事物有天然的抵觸情緒，接受緩慢，要使其改變?cè)械纳a(chǎn)生活方式，難度非常大。

1.3 移民宗教信仰虔誠(chéng)，相互影響較大

兩河口水電站移民的主體是藏族。藏族是一個(gè)全民信教的民族，其所信奉的藏傳佛教對(duì)其生產(chǎn)、生活產(chǎn)生著巨大的影響。建設(shè)征地區(qū)涉及教派眾多，寺廟與信教群眾之間產(chǎn)生相互影響。受極端宗教勢(shì)力的影響，在個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)了信教群眾唯寺廟（特別是活佛）意志是從的極端狀況。因此，信仰教派的不同及信眾與寺廟間的供養(yǎng)關(guān)系對(duì)移民安置影響較大，增加了移民搬遷的難度。

2 移民安置的特色做法

2.1 先移民，后建設(shè)

在移民安置規(guī)劃審核通過后，電站項(xiàng)目申報(bào)核準(zhǔn)前，經(jīng)業(yè)主申請(qǐng)，省政府同意，先開展樞紐工程建設(shè)區(qū)（含防護(hù)工程）及圍堰水位影響區(qū)移民搬遷安置實(shí)施工作——搬遷安置人口1283人，復(fù)建雅道路、雅新路和S217線部分路段，開展雅江縣瓦多集鎮(zhèn)新址、道孚縣亞卓集鎮(zhèn)新址和新龍縣杜畢集中安置點(diǎn)三處示范工程的建設(shè)工作。根據(jù)審定的移民安置規(guī)劃對(duì)所涉及移民按照“多不退少補(bǔ)”的原則進(jìn)行先期補(bǔ)償，得到了移民的廣泛認(rèn)可和積極配合，既有利于電站前期準(zhǔn)備工作的順利進(jìn)行，又讓移民生活得到保障，避免因臨時(shí)安置而出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素。

2.2 妥善處理宗教設(shè)施補(bǔ)助補(bǔ)償問題

經(jīng)過電站業(yè)主方（庫(kù)區(qū)四縣人民政府）、投資方（雅礱江流域水電開發(fā)有限公司，以下稱“雅礱江公司”）、設(shè)計(jì)方（成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院）和監(jiān)理方（北京勘測(cè)設(shè)計(jì)院兩河口綜合監(jiān)理部）經(jīng)過大量的走訪調(diào)查，以及與民族宗教主管部門、庫(kù)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、寺廟僧侶、移民代表等進(jìn)行反復(fù)的座談、協(xié)商，本著實(shí)事求是的原則，就宗教設(shè)施、特色建（構(gòu)）筑物和特色裝修裝飾的補(bǔ)償單價(jià)和計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成了一致。同時(shí)，通過先試點(diǎn)，再推廣的方式，確定了宗教活動(dòng)點(diǎn)按分散三倍單價(jià)予以補(bǔ)償，達(dá)到原規(guī)?；謴?fù)重建的目的，受到多方的肯定和一致好評(píng)。

2.3 讓移民在參與中受益

庫(kù)區(qū)四縣引導(dǎo)成立了多家物流公司，將其區(qū)域范圍內(nèi)的貨運(yùn)卡車統(tǒng)一組織起來，規(guī)范運(yùn)輸行為、規(guī)范運(yùn)價(jià)，積極參與到電站建設(shè)物流運(yùn)輸中去，使移民增添了一條穩(wěn)定的收入來源。在庫(kù)底清理中，經(jīng)多方努力，將本應(yīng)由庫(kù)底清理公司負(fù)責(zé)實(shí)施的移民舊房拆除交由移民自己完成，驗(yàn)收合格后，由庫(kù)底清理公司按標(biāo)準(zhǔn)將與移民結(jié)算。

3 移民安置中存在的問題

3.1 移民安置工作人員配備難以滿足需要

庫(kù)區(qū)四縣扶貧和移民工作局（以下稱“縣局”，省、州對(duì)應(yīng)稱“省局”、“州局”）普遍只有十多名編制，且缺編現(xiàn)象嚴(yán)重。由于首次面對(duì)兩河口電站這樣大規(guī)模的移民安置，對(duì)相關(guān)政策和法律法規(guī)不熟悉，難以承擔(dān)移民安置工作；臨時(shí)抽調(diào)人員更沒有相關(guān)經(jīng)歷和閱歷，上崗前又都沒有經(jīng)過專門的培訓(xùn)（都是采用“老人”帶“新人”的模式），且流動(dòng)性又較大，移民安置工作的連續(xù)性大受影響，造成很多重復(fù)性工作和某些環(huán)節(jié)要件缺失，進(jìn)而影響移民安置工作效率。

3.2 實(shí)物調(diào)查不嚴(yán)謹(jǐn)，為后續(xù)工作造成不便

3.2.1 調(diào)查不細(xì)致，造成核實(shí)難。例如，在人口調(diào)查過程中，調(diào)查人員沒有完全依照移民身份證或戶籍簿登記，多憑移民口述或大致印象記錄，造成很多登記的名字與移民身份證或戶籍簿不符，特別是重名的現(xiàn)象非常普遍，為后期實(shí)物指標(biāo)核實(shí)造成很大的難度。

3.2.2 調(diào)查不深入，造成漏登漏統(tǒng)。由于種種原因調(diào)查時(shí)未予登記，調(diào)查后期又未作復(fù)查的情況，四縣均不同程度存在。補(bǔ)登工作也因認(rèn)定困難而進(jìn)展緩慢。

3.2.3 部分已調(diào)查實(shí)物未被納入補(bǔ)償范圍。移民對(duì)此既不理解，更不滿意。

3.3 政策前后不一致，引致移民強(qiáng)烈抵觸

前期對(duì)移民宣傳的資金兌付政策是：自行購(gòu)房7:3；自行建房3:3:3:1；投親靠友5:5。而在最終卻統(tǒng)一按3:3:3:1兌付。移民認(rèn)為這是一種“官商勾結(jié)”侵犯移民權(quán)益的行徑，極力抗議：一是拒絕簽訂搬遷安置補(bǔ)償協(xié)議，拒絕領(lǐng)取補(bǔ)助補(bǔ)償資金。二是以種種借口阻礙工程隊(duì)正常施工。三是頻繁變換安置方式。近四成移民安置方式發(fā)生了改變。

3.4 資金劃撥程序繁瑣，影響移民安置順利推進(jìn)

移民資金劃撥的程序是雅礱江公司按計(jì)劃劃撥至省局，省局下?lián)苤林菥郑菥窒聯(lián)苤量h局，再由縣局進(jìn)行兌付。資金層層審批，程序太繁瑣，一方面資金到位的周期太長(zhǎng)（少則十天、半月，多則兩、三月乃至更長(zhǎng)）；另一方面數(shù)量得不到保證。由于資金到位情況的不確定性，基層在開展移民安置工作時(shí)不敢依照政策大膽的向移民作出承諾，很大程度上制約了移民安置工作的有序推進(jìn)，影響了資金使用效益。

4 移民安置的建議

4.1 走移民安置專業(yè)化道路

鼓勵(lì)和培育移民安置第三方專業(yè)組織，通過政府購(gòu)買服務(wù)的形式，將移民安置相關(guān)具體事務(wù)交由其具體實(shí)施。發(fā)揮第三方專業(yè)組織人員優(yōu)勢(shì)、專業(yè)優(yōu)勢(shì)和智力優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，使其能致力于政策研究、規(guī)則制定和組織協(xié)調(diào)，以通過更優(yōu)的政務(wù)環(huán)境和其他公共產(chǎn)品服務(wù)。

4.2 提高移民的參與度

要讓移民參與到水電開發(fā)和移民安置的全過程，充分征求其意見，并將其意見、訴求作為決策的重要依據(jù)。要堅(jiān)持以人為本，發(fā)揮移民的主體作用，使其在水電開發(fā)和移民安置中得到實(shí)實(shí)在在的好處。要將移民支持不支持、滿意不滿意作為評(píng)判相關(guān)工作成效的關(guān)鍵指標(biāo)。

4.3 簡(jiǎn)化資金撥付流程

計(jì)劃內(nèi)資金的撥付，投資方只需向省局和州（市）局備案；計(jì)劃外資金的撥付，投資方和其他相關(guān)單位按權(quán)限履行審批、報(bào)備手續(xù)。資金由投資方直接撥付縣局或其他相關(guān)單位，無需層層審批、層層劃撥。為保障資金安全，要強(qiáng)化資金的定期檢查和專項(xiàng)檢查，加大對(duì)違規(guī)使用資金行為的處罰力度。

4.4 消除極端不良影響

境外分裂勢(shì)力往往披著宗教的外衣，大肆鼓吹“忌殺生”，要求信眾不種農(nóng)作物、不飼養(yǎng)家禽、家畜，否則將犯忌永世不得超生。在宗教信仰虔誠(chéng)的少數(shù)民族地區(qū)，要促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，鞏固移民安置的成果，一方面，要加大對(duì)群眾的宣傳教育力度，占領(lǐng)宣傳的“主陣地”，使少數(shù)民族地區(qū)群眾對(duì)事物能夠有正確的判斷能力；另一方面，要規(guī)范宗教活動(dòng)行為，強(qiáng)化對(duì)寺廟和僧人的管理，杜絕借傳經(jīng)布道之名，行蠱惑人心之實(shí)。要加大對(duì)不法行為的打擊力度。