胡曼云

（云南民族大學(xué)，昆明 650031）

伴隨著知識經(jīng)濟(jì)和信息社會的發(fā)展，電子政務(wù)建設(shè)已成為各國政府提高行政效率的必選方案和實(shí)施政府績效評估的有力助推器。電子政務(wù)作為一種政府管理創(chuàng)新的載體，在價(jià)值取向、評估主體、評估重點(diǎn)、評估技術(shù)等方面對政府績效評估產(chǎn)生了積極的促進(jìn)作用。

一、電子政務(wù)與政府績效評估

在20世紀(jì)90年代，美國前總統(tǒng)克林頓提出了“E-Government（電子政務(wù)）”這一概念。所謂電子政務(wù)，是利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段進(jìn)行的公共事務(wù)管理與公共服務(wù)提供，通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組，超越時(shí)間、空間與部門分隔的限制，全方位地向社會提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明、符合國際水準(zhǔn)〔1〕的信息管理和公共服務(wù)。政府績效評估是績效管理中最核心、最重要的部分，是指根據(jù)確定的價(jià)值導(dǎo)向，運(yùn)用科學(xué)的評估體系。如對管理效率、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任、公眾滿意度等方面的判斷，通過科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)的方法、程序，對政府在公共管理過程中投入和產(chǎn)效進(jìn)行全面系統(tǒng)的分析和評價(jià)。

電子政務(wù)支撐下的政府績效評估，是以目標(biāo)管理、平衡記分卡理論、全面質(zhì)量管理理論和激勵理論等為理論基礎(chǔ)，借助信息化網(wǎng)絡(luò)平臺、專業(yè)化的管理平臺和先進(jìn)的統(tǒng)計(jì)軟件等，對評估主體的參與、指標(biāo)體系的制定、評估過程及評估結(jié)果處理等政府績效評估中的多個(gè)方面產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，從而更為科學(xué)、公平、全面地評價(jià)政府工作績效，并產(chǎn)生激勵作用的管理活動〔2〕。

電子政務(wù)作為信息技術(shù)的產(chǎn)物，是許多國家建設(shè)“信息高速公路”的核心工程，有助于構(gòu)建廉潔高效、開放透明的政府。它集中體現(xiàn)了由信息科學(xué)推動的政府變革和公共服務(wù)改革相結(jié)合的過程，促進(jìn)了政府的行政流程及行政職能的提升，成為政府績效管理的新平臺。黨的十八大報(bào)告指出，要“善于利用現(xiàn)代信息技術(shù)，推行電子政務(wù)，優(yōu)化管理流程，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，使行政管理富有成效”。電子政務(wù)建設(shè)，為政府績效評估的廣泛、深入實(shí)施提供了良好的信息平臺〔3〕，不僅提高了數(shù)據(jù)占有量和處理速度，有效促進(jìn)政府管理創(chuàng)新，而且在參與、交流、共享、協(xié)作、整合等方面具有顯著的特點(diǎn)和優(yōu)勢。

二、電子政務(wù)建設(shè)對政府績效評估的促進(jìn)作用

電子政務(wù)對政府績效評估的完善，不僅體現(xiàn)在績效評估過程中信息收集、傳遞和溝通手段的提升，還改進(jìn)了價(jià)值取向、評估主體、評估重點(diǎn)和評估技術(shù)，創(chuàng)立了全新的評估方法和評估措施。電子政務(wù)建設(shè)在許多方面促進(jìn)和推動著政府績效評估的發(fā)展，為破解一些傳統(tǒng)政府績效評估的難題發(fā)揮了十分重要的作用。

（一）價(jià)值取向的改進(jìn)

電子政務(wù)建設(shè)，并非單純地把信息技術(shù)運(yùn)用到政府部門，其本質(zhì)是建立與信息社會相適應(yīng)的政府治理典范，促進(jìn)善治，實(shí)現(xiàn)善政。因此，其核心價(jià)值應(yīng)包括以下幾個(gè)方面。

1.以公眾為中心，以服務(wù)為主要職能

信息社會不同于傳統(tǒng)工業(yè)社會的一個(gè)重要特點(diǎn)在于它是一個(gè)消費(fèi)者主權(quán)的社會。在信息社會構(gòu)建電子政府，不能再沿襲傳統(tǒng)社會以政府機(jī)關(guān)為中心的政府治理思維和取向，而應(yīng)以公眾為中心，以公眾的需求為出發(fā)點(diǎn)。電子政務(wù)的創(chuàng)建與推動，為政府職能由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變提供了重要的技術(shù)支持，更為重要的是，它使管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府成為必然。電子政務(wù)的特質(zhì)即透過電子媒體創(chuàng)新政府的管理和服務(wù)〔4〕，使政府管理和服務(wù)向公開、透明、高效、“一站式”“全天候”“無縫隙”的管理服務(wù)方向發(fā)展?；陔娮诱?wù)平臺的政府績效評估將引導(dǎo)和完善政府機(jī)關(guān)的服務(wù)方式向更為快捷、方便、順暢和公平的方向發(fā)展。

2.提高政府的應(yīng)變能力和回應(yīng)能力

信息技術(shù)革命加快了現(xiàn)代社會生產(chǎn)、生活的節(jié)奏，市場瞬息萬變，公眾的需求和社會生活朝多元化方向發(fā)展，這在客觀上要求政府能及時(shí)、準(zhǔn)確作出反應(yīng)和回應(yīng)，迅速、靈活地調(diào)整戰(zhàn)略、策略〔5〕。電子政務(wù)建設(shè)為提升政府能力和績效創(chuàng)造了條件。一方面，政府運(yùn)用新技術(shù)實(shí)行網(wǎng)上辦公大大提高了行政效率，工作方式的改進(jìn)使基層工作人員從繁瑣的行政事務(wù)中得到解放，也為政府開展提升工作人員專業(yè)能力和綜合素養(yǎng)的專題培訓(xùn)和學(xué)習(xí)創(chuàng)造了條件，從而更好地服務(wù)于公眾。另一方面，通過開展電子政務(wù)建設(shè)，政府各部門之間、政府與社會、政府與民眾之間加強(qiáng)了溝通，通過電子化的途徑，如政府辦公系統(tǒng)、政府網(wǎng)站、微信平臺、微博、短信、電子郵箱等方式獲取相關(guān)信息，及時(shí)發(fā)布服務(wù)對象需要的政務(wù)信息、服務(wù)反饋和相關(guān)宣傳資料，增加民眾對政府的認(rèn)同和支持，維護(hù)政府在公民中的權(quán)威和合法性，極大地提高政府的回應(yīng)能力〔6〕。

3.擴(kuò)大績效評估的透明度和參與性

信息公開是民主政治的基礎(chǔ)，也是開放政府的根本要求。公眾參與績效評估的方式是否開放便利，信息反饋的渠道是否通暢快捷，都很大程度上影響著績效評估結(jié)果的“含金量”。如果運(yùn)作方式不透明，必然導(dǎo)致其績效評估過程的不透明，使得評估結(jié)果幾乎是在公眾不知情的情況下產(chǎn)生，即使公眾參與了評估，也難以做到評估的客觀和準(zhǔn)確〔3〕。加之，公眾不清楚自己的意見是否被政府所重視和采納，也勢必影響其參與評估的積極性。更有甚者對政府績效評估的結(jié)果都不予以公布，使績效評估不了了之。這樣的績效評估是典型的形式主義，很可能導(dǎo)致不作為甚至腐敗行為的滋生蔓延。電子政務(wù)建設(shè)，使原本幾乎全部由政府掌握的公共信息資源能夠讓公眾共享，增加政府工作的透明度，改善政府與公眾的交流方式，創(chuàng)造了公眾對政府進(jìn)行績效評估的良好條件。與此同時(shí)，做到政務(wù)公開，便于接受公眾監(jiān)督，從根本上規(guī)范政府行為，減少不作為、亂作為以及“尋租”行為和腐敗現(xiàn)象。

4.構(gòu)建以公眾需求為導(dǎo)向的無縫隙政府

隨著顧客社會的到來，政府組織將從傳統(tǒng)的邊界清晰定義的組織向無邊界的組織，以至于無縫隙的組織轉(zhuǎn)變。電子政務(wù)建設(shè)就是要求政府不同的組織和部門越過彼此的界限進(jìn)行合作和整合，也就是意味著政府組織邊界的模糊和消失〔7〕，職能和權(quán)利的實(shí)現(xiàn)依賴于下級部門之間的合作。政府根據(jù)公眾的需求，通過電子信息系統(tǒng)，打破業(yè)務(wù)的界限，打破層級的限制，促進(jìn)不同政府層級之間的整合，減少層層審批〔8〕，盡可能地為公眾提供單點(diǎn)的接觸，讓公眾在任何時(shí)間、任何地點(diǎn)都能夠得到完整的全程服務(wù)。

（二）評估主體的改進(jìn)

評估主體多元化是政府績效評估發(fā)展的必然趨勢。公眾參與是電子政務(wù)的重要功能定位之一，是保障公眾享有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要途徑。在實(shí)踐中，地方政府也越來越重視參與評估主體的廣泛性和代表性。傳統(tǒng)模式下，難點(diǎn)就在于多元評估主體的參與形式、參與渠道、參與成本以及參與結(jié)果〔2〕。在政務(wù)公開水平較低的地區(qū)，由于缺乏相應(yīng)的技術(shù)支持，公眾無法獲得真實(shí)、全面、有用的信息，導(dǎo)致對政府職能部門的業(yè)務(wù)開展情況掌握得不清楚、不全面，也就難以對政府績效的實(shí)現(xiàn)作出科學(xué)、公正的評價(jià)和判斷。

一方面，電子政務(wù)建設(shè)為政府績效評估提供了信息化的網(wǎng)絡(luò)平臺和數(shù)據(jù)載體，可以支撐政府績效評估對準(zhǔn)確、完整的績效信息的需求；同時(shí)，利用如辦公自動化系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)媒體、專線等多種形式，拓寬公眾和服務(wù)對象的參與途徑，大大降低了公民及其他組織參與評估的成本。另一方面，電子政務(wù)使廣泛的公眾監(jiān)督走入正規(guī)化，切實(shí)有效地發(fā)揮作用。電子政務(wù)使政府信息公開、透明、互動，有利于政務(wù)公開制度的發(fā)展，它所具有的民主、開放的屬性，大大加強(qiáng)了政府行政的透明度和民主化程度，使由人民意愿驅(qū)動政府成為可能。同時(shí)，應(yīng)避免公眾通過電子政務(wù)開展績效評估過程中的“花架子”現(xiàn)象，必需保證公眾提出的合理化意見和建議得到及時(shí)的處理與反饋，使得電子政務(wù)的公眾參與真正具有生命力，使得電子政務(wù)平臺在政府績效評估中真正搭起官民互動的橋梁。

（三）評估重點(diǎn)的改進(jìn)

1.由工作結(jié)果評估轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程的績效評價(jià)與監(jiān)督

傳統(tǒng)政府績效評估注重的是階段性工作成果，大多數(shù)政府績效評估都是個(gè)短期行為，重結(jié)果輕過程，缺乏對政府績效的持續(xù)性測定，這就導(dǎo)致了運(yùn)動式的行政管理〔9〕；在實(shí)施過程中，對經(jīng)濟(jì)、效益等易于量化的硬性指標(biāo)往往給予更多的關(guān)注，對環(huán)境、文化、公共服務(wù)、顧客滿意等維度的軟性指標(biāo)重視不夠。而電子政務(wù)支撐下的政府績效評估對政府活動的全過程和產(chǎn)生的結(jié)果進(jìn)行實(shí)時(shí)的跟蹤和監(jiān)督，評估的期限足夠長，每一個(gè)績效評價(jià)維度都充分地進(jìn)行考察，評估從結(jié)果延展到工作的整個(gè)過程，是分階段、全過程的績效評估。評估的指標(biāo)體系中包含了關(guān)于工作過程、配置合理性和公眾的“滿意度”“參與度”“使用度”等軟性指標(biāo)，并且過程指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo)權(quán)重逐漸提高。成功的績效評估不僅取決于評估本身，而且很大程度上取決于績效評估相關(guān)聯(lián)的整個(gè)績效管理過程〔10〕。

2.由注重評估“政績”類指標(biāo)到關(guān)注“政務(wù)”類指標(biāo)

電子政務(wù)建設(shè)使政府績效評估能更多地關(guān)注政府職能實(shí)現(xiàn)程度等“政務(wù)”類指標(biāo)，如公共服務(wù)、市場監(jiān)管的效果和影響等，可借助電子政務(wù)平臺了解、評估和優(yōu)化政府的管理模式、業(yè)務(wù)流程和信息反饋。例如北京市海淀區(qū)政府建設(shè)了企業(yè)監(jiān)管系統(tǒng)。該系統(tǒng)以工商基本登記信息（即經(jīng)濟(jì)戶口信息）和可視化位置信息（地圖界面）為基礎(chǔ)，綜合其他政府部門或管理機(jī)構(gòu)的各種管理內(nèi)容，全方位反映企業(yè)的靜態(tài)和動態(tài)信息。決策者可以隨時(shí)了解各委辦局工作的進(jìn)展?fàn)顩r，還可以直接從企業(yè)的細(xì)微變化來評判政府部門的工作績效，也使得政府可以根據(jù)工作效果及時(shí)反省和調(diào)整工作方法〔11〕。

（四）評估技術(shù)的改進(jìn)

1.使政府績效評估目標(biāo)設(shè)定更加科學(xué)

政府績效目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)該是多層次的，具備適用性、導(dǎo)向性和綜合性，便于操作和數(shù)據(jù)處理，能全面反映整體效應(yīng)。政府傳統(tǒng)的樹形管理機(jī)構(gòu)模式，能保證組織的高效率、穩(wěn)定性和嚴(yán)密性，卻束縛了成員的積極性和開放性，容易使組織中的個(gè)體單位產(chǎn)生自我服務(wù)的狹隘觀點(diǎn)，不利于整個(gè)組織結(jié)構(gòu)適應(yīng)動態(tài)的、變化的環(huán)境。電子政務(wù)建設(shè)對政府的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，使政府內(nèi)部傳統(tǒng)的金字塔結(jié)構(gòu)向扁平化和網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變，使政府部門之間平行聯(lián)系成為現(xiàn)實(shí)。政府內(nèi)部的一體化是電子政務(wù)最基本也是最核心的因素，而電子政務(wù)系統(tǒng)的集成性為跨政府部門的業(yè)務(wù)流整合提供了一種新形式的管理資源〔12〕。

電子政務(wù)的信息化基礎(chǔ)和網(wǎng)絡(luò)開放性打破了科層制縱向的信息傳遞模式，有效整合了不同部門、層級的信息資源，協(xié)同應(yīng)用，廣泛共享。政府績效目標(biāo)在設(shè)定過程中減少了信息傳遞層次，增加信息傳導(dǎo)途徑，從而更加科學(xué)和準(zhǔn)確〔13〕。

2.使政府績效評估測定系統(tǒng)更為高效

政府績效測定工作系統(tǒng)是對績效信息進(jìn)行觀察、收集、傳遞、交換、整理、貯存、提取、整合和測算的過程，電子政務(wù)平臺在確保數(shù)據(jù)交流的準(zhǔn)確性，提高績效評估的信度和效度方面發(fā)揮了獨(dú)特的作用。一方面，電子政務(wù)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)使信息的傳遞和反饋更為迅速和通暢，公共部門內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的扁平化趨勢，有助于執(zhí)行層與決策層的直接溝通，有利于組織成員全面了解情況，準(zhǔn)確、專業(yè)地進(jìn)行績效評估活動。另一方面，電子政務(wù)可以通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和電子技術(shù)建構(gòu)績效測定的電子信息庫和電子評估信息傳遞系統(tǒng)，避免信息收集、傳遞、儲存過程中的低效、失真、流失，實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)與績效評估之間的功能互補(bǔ)〔13〕，提高政府績效測定系統(tǒng)的運(yùn)作效率，為政府部門績效評估朝更加科學(xué)、公正、可信、有效的方向發(fā)展提供了多方面的支持。

三、結(jié)語

我國政府績效評估正在強(qiáng)力推進(jìn)，電子政務(wù)支持下的政府績效評估是電子政務(wù)的具體應(yīng)用，也是政府績效評估在信息化背景下的發(fā)展，是中國行政改革與行政發(fā)展的必然選擇和基本走勢。電子政務(wù)建設(shè)為政府績效評估的廣泛、深入實(shí)施而提供良好的信息平臺和強(qiáng)大的技術(shù)支持，在價(jià)值取向、評估主體、評估重點(diǎn)、評估技術(shù)等方面對政府績效評估產(chǎn)生了積極的促進(jìn)作用。因此，在我國開展電子政務(wù)支持下的政府績效評估體系研究具有至關(guān)重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

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