□文/湖南省安監(jiān)局政策法規(guī)處 譚德明

最近,我省某市安監(jiān)局向湖南省安監(jiān)局發(fā)函請示：大型國有企業(yè)所屬分廠發(fā)生生產(chǎn)安全責任事故, 其所屬分廠是否可以認定為事故發(fā)生單位，并依法對其主要負責人進行處罰？對此，湖南省安監(jiān)局組織人員及時地進行了專題研究，依法厘清了有關(guān)國有企業(yè)所屬分廠（即企業(yè)法人分支機構(gòu)）為生產(chǎn)安全事故責任主體的法律要件，可為解決同類問題提供借鑒。

《安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位（以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營單位）的安全生產(chǎn)，適用本法”?！栋踩a(chǎn)法》對安全生產(chǎn)責任主體的統(tǒng)稱以“生產(chǎn)經(jīng)營單位”表述，毋庸置疑是一個非常模糊的法律概念。這一概念本身存在的問題導(dǎo)致行政執(zhí)法實踐中產(chǎn)生了諸多爭議。其實，我們對事故責任單位的認定和處罰，應(yīng)適用《行政處罰法》第三條“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤敝?guī)定。該條明確規(guī)定只有違反行政管理秩序的公民、法人和其他組織三類形式的主體，方可作為行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定實施行政處罰的行政相對人。據(jù)此，國有企業(yè)分廠能否認定作為事故發(fā)生單位并對其進行處罰，要看其是否符合《行政處罰法》對行政處罰相對人——“公民、法人或其他組織”主體資格規(guī)定。顯然，國有企業(yè)分廠既不是公民也不是法人，那就只剩下“其他組織”了。

那么什么是法律上所稱的“其他組織”呢？最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第五十二條規(guī)定：“民事訴訟法第四十八條規(guī)定的其他組織是指合法成立、有一定的組織機構(gòu)和財產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織，包括：（一）依法登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的個人獨資企業(yè)；（二）依法登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的合伙企業(yè)；（三）依法登記領(lǐng)取我國營業(yè)執(zhí)照的中外合作經(jīng)營企業(yè)、外資企業(yè)；（四）依法成立的社會團體的分支機構(gòu)、代表機構(gòu)；（五）依法設(shè)立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的法人的分支機構(gòu)；（六）依法設(shè)立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的商業(yè)銀行、政策性銀行和非銀行金融機構(gòu)的分支機構(gòu)；（七）經(jīng)依法登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、街道企業(yè)；（八）其他符合本條規(guī)定條件的組織”。據(jù)此，國有企業(yè)分廠是否具有民事法律關(guān)系中的其他組織資格，關(guān)鍵還得看其是否符合最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第五十二條第（五）項的具體規(guī)定，即是否具備依法設(shè)立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的法人的分支機構(gòu)的要件。具備依法設(shè)立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的法人分支機構(gòu)要件的，則具有民事法律上其他組織的主體資格；如不具備上述要件，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第五十三條“法人非依法設(shè)立的分支機構(gòu)，或者雖依法設(shè)立，但沒有領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分支機構(gòu)，以設(shè)立該分支機構(gòu)的法人為當事人”之規(guī)定，國有企業(yè)分廠因不具有“其他組織”主體資格，而只能認定設(shè)立該分支機構(gòu)的法人為當事人。

《中華人民共和國立法法》第一百零四條：“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意”，最高人民法院《關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》（法發(fā)〔2007〕12號》第五條“最高人民法院發(fā)布的司法解釋，具有法律效力”，由此可見，最高人民法院關(guān)于“其他組織”的司法解釋符合法律授權(quán)規(guī)定并具法律效力。《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條“人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達、財產(chǎn)保全、開庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定”。根據(jù)這一規(guī)定，我們分析民事法律關(guān)系中的“其他組織”的法律要件，對行政執(zhí)法同樣具有法律意義和實用價值。因此，對我省某市安監(jiān)局向湖南省局安監(jiān)局的請示事項，不難根據(jù)此前分析推導(dǎo)得出結(jié)論：國有企業(yè)分廠依法設(shè)立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的，可作為其他組織認定為事故發(fā)生單位并對其主要負責人進行處罰；不依法設(shè)立或依法設(shè)立但沒有領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的，應(yīng)依法認定設(shè)立該分廠的法人（國有企業(yè)）為事故責任單位，當然也就應(yīng)依法對作為事故責任單位的國有企業(yè)法人的主要負責人實施行政處罰。

我省某市安監(jiān)局在該請示中對行政執(zhí)法實踐的具體問題與一般的法規(guī)條文如何適用產(chǎn)生的疑問，不僅反映在事故調(diào)查處理的環(huán)節(jié)當中，而且也反映在行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強制等行政執(zhí)法活動其它環(huán)節(jié)里。全面學(xué)習和準確掌握法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯，科學(xué)運用分析、綜合、判斷和推理等手段形成結(jié)論和決定，熟練駕馭將執(zhí)法實踐中遇到的具體問題精準還原到對應(yīng)法律條文中的適用技巧，對安全監(jiān)管執(zhí)法人員法律素養(yǎng)的增強和執(zhí)法能力的提升均具有重要的作用。