孫德超，曹志立

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長春130012）

一、群體性事件發(fā)生的新趨勢

隨著社會轉(zhuǎn)型的逐步深入，群體性事件發(fā)生的外部環(huán)境發(fā)生了巨大的變化。群體性事件除具有以往利益主導(dǎo)性、發(fā)生原因復(fù)雜、具有破壞性等特征外，還呈現(xiàn)出一些新的趨勢。

（一）參與主體漸顯多元

以往群體性事件的參與主體主要是直接的利益相關(guān)者，如失地農(nóng)民、失業(yè)工人和受污染危害的居民等。目前，群體性事件的參與主體已擴展至城市白領(lǐng)、知識分子和大學(xué)生等，參與主體日趨多元。根據(jù)法制網(wǎng)輿情監(jiān)測中心發(fā)布的《2012年群體性事件研究報告》，在2012年群體性事件的參與主體中，城鎮(zhèn)居民占51.1%，農(nóng)村居民占46.7%，甚至還有學(xué)生和外籍人士的參與。

（二）無直接利益沖突的群體性事件增加

以往群體性事件的發(fā)生，一般是因為參與主體自身利益受損而引起的與政府或者其他組織之間矛盾的激化，目的是為了維護自身的合法權(quán)益或冀求受損權(quán)益得到事后救濟。而近年來發(fā)生的一些群體性事件中，一些參與者與事件本身無關(guān)，只因了解到他人遭受不公正境遇，感到自身也是顯在或潛在的被權(quán)力迫害者，就參與群體性事件，借機發(fā)泄不滿。如湖北石首群體性事件、吉林通鋼群體性事件等，這些事件中的一些參與者與事件本身并無直接利益沖突，純粹是為了泄憤、表達(dá)不滿。

（三）群體性事件發(fā)生的“燃點”降低

在服務(wù)型政府建設(shè)背景下，公民權(quán)利意識逐漸增強，公眾不愿再做權(quán)力的順從者，一些行政人員的不當(dāng)言論或不適行為都可能引起“眾怒”，從而導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。這表明，政府公信力下降，公眾對行政人員的言行容忍度降低，群體性事件發(fā)生的“燃點”降低。比如，2009年6月，鄭州市城市規(guī)劃局一位官員的“替黨說話還是替百姓說話”短短十一個字引發(fā)了大規(guī)模的網(wǎng)民討論，直到當(dāng)事人被免職才停止。2010年10月，海南文昌200年一遇的洪水導(dǎo)致水庫決口，市長慰問來遲，并出語刺激災(zāi)民，上千災(zāi)民追打市長，打砸警車。

（四）網(wǎng)絡(luò)對群體性事件發(fā)生的推波助瀾作用日益明顯

根據(jù)《第29次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》，截至2011年底，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到5.13億，其中，手機網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到3.56億。網(wǎng)絡(luò)是最快速和最廣泛的信息傳播工具，是重要的話語平臺，因而成為群體性事件發(fā)生發(fā)展的一個“理想場所”。以往群體性事件的發(fā)生一般都有地域和群體的限制，規(guī)模相對較小，處理也就相對容易?；ヂ?lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展突破了時空的限制，造成一些網(wǎng)民即使沒有實際參與群體性事件，也能給予群體性事件的參與主體以聲援或支持，這增加了群體性事件的防范阻力［1］。

二、群體性事件新趨勢的成因

結(jié)合群體性事件發(fā)生的宏觀背景和微觀表現(xiàn)，群體性事件新趨勢的直接成因是群眾利益訴求渠道不暢導(dǎo)致矛盾集聚，群體性事件出現(xiàn)導(dǎo)火索后政府應(yīng)急措施不力，根本原因則在于政府公信力下降和社會不公現(xiàn)象導(dǎo)致群眾對政府及其工作人員的不信任甚至仇視。

（一）群眾利益訴求渠道不暢導(dǎo)致矛盾的集聚

群眾維護自身的合法權(quán)益主要有選舉表達(dá)、媒體表達(dá)、司法表達(dá)、信訪等渠道。由于人民代表大會制度具有間接性，選舉表達(dá)對解決群眾直接而迫切的利益訴求頗顯乏力。媒體表達(dá)是公眾利益訴求的新渠道，但其對公眾利益訴求的解決是局部的，不能成為主渠道。由于普通群眾以法維權(quán)意識淡薄，加之法律通道成本過大、效率過低和權(quán)大于法現(xiàn)象的存在，造成部分群眾在自身合法權(quán)益受到侵害后不信法、不用法。這樣，群眾往往選擇體制內(nèi)利益表達(dá)渠道，信訪成為人民群眾表達(dá)自身利益訴求、維護自身合法權(quán)益的重要渠道。目前，一些行政官員往往對上不對下負(fù)責(zé)，強力維穩(wěn)成為他們簡單粗暴的施政方式，甚至采用拒訪、攔防、打擊上訪人，無所不用其極制造所轄地區(qū)的“零上訪率”。這就無怪乎會出現(xiàn)網(wǎng)上曾經(jīng)曝光的某地方宣傳“越級上訪是違法行為”的做法。其次，從信訪制度本身來看，它是司法制度的補充和完善。信訪機構(gòu)并不是國家權(quán)力機關(guān)，它主要具有兩個方面的職能：一是政治參與，即公民通過給國家有關(guān)機關(guān)寫信或走訪反映社情民意，對國家機關(guān)和工作人員的工作提出批評或建議。二是權(quán)利救濟，即信訪作為一種正常司法救濟程序的補充程序，通過行政方式來解決糾紛和實現(xiàn)公民的權(quán)利救濟。但在實踐中，存在著各種訴求交織在一起的“信訪問題綜合癥”，而且公民往往將信訪看成優(yōu)于其他行政救濟甚至司法救濟的一種特殊途徑［2］。此外，信訪部門本身的設(shè)計存在職責(zé)不清的問題。這使信訪機構(gòu)在協(xié)調(diào)上訪問題時往往遇到職能部門的推諉塞責(zé)，極易導(dǎo)致群眾訴求在上訪后遲遲得不到解決的情況［3］。第三，在壓力型體制下，信訪異化現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)信訪收費和一票否決等信訪怪象。群眾的利益訴求渠道不暢，合法權(quán)益無法得到有效維護，這就容易演化成洶洶的民怨民憤，民怨民憤集聚的后果就是群體性事件的爆發(fā)。正如戴維·伊斯頓所指出的，如果一個系統(tǒng)不能在最低限度內(nèi)滿足大部分有關(guān)成員的起碼要求，那么，就不可能阻止這些人發(fā)泄自己深刻的不滿情緒。這種不滿首先是針對當(dāng)局的［4］。

（二）政府處置方式不當(dāng)導(dǎo)致群體性事件不可控

壓制模式和疏導(dǎo)模式是政府處置群體性事件的兩種基本模式。目前，一些地方政府在“強力維穩(wěn)”思維的指導(dǎo)下，不是在群體性事件出現(xiàn)爆發(fā)苗頭時就及時高效地疏導(dǎo)民怨民憤，而是采取壓制模式，想通過公共權(quán)力壓制住態(tài)勢的惡化。壓制模式通過對行為者的懲罰能夠產(chǎn)生警示作用，從而降低人們行動的可能性，但其作用是暫時的，并不能解決問題的根源，在很多情況下容易使事態(tài)進一步激化，導(dǎo)致行動的升級［5］。這就不可避免地造成了“壓力越大，彈力越強”的被動局面。具體而言，第一，在群眾集聚初期，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部對參與主體不聞不問，不能及時出現(xiàn)在第一現(xiàn)場，錯過了群體性事件處置的最佳時期。第二，信息封閉，輿論失控。一些地方政府不是積極地通過報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體公布事件相關(guān)信息，而是竭力掩蓋事件真相，結(jié)果是網(wǎng)絡(luò)謠言滿天飛，事與愿違。第三，濫用職權(quán)動用國家暴力機器。有些群體性事件剛剛出現(xiàn)爆發(fā)苗頭時，警察就在第一時間被派往現(xiàn)場，這容易刺激參與主體的情緒，導(dǎo)致其非理性行為的選擇。

（三）政府公信力下降導(dǎo)致群眾對政府的承諾缺乏信任

《小康》雜志發(fā)布的《2006—2007中國信用小康指數(shù)》報告顯示，超過70%的受訪者表示不信任地方政府。這表明，政府公信力的提高已經(jīng)成為當(dāng)前政府面臨的一大待解難題。政府公信力不是來自法律的規(guī)定，也不是來自中央政府或者上級政府的授權(quán)，更不是來自國家暴力機關(guān)的威懾作用，而是來自公眾發(fā)自內(nèi)心的信任感。當(dāng)政府公信力下降時，政府的社會管理能力就會嚴(yán)重下降，貫徹國家意志時就會遭遇強大的輿論乃至行動的阻力。政府公信力的下降，與公眾對信息的擁有、分析、辨別能力的提高以及權(quán)利意識的增強密切相關(guān)。一些群體性事件的“燃點”降低，就是因為群眾對政府給出的結(jié)論不相信所致。比如，貴州甕安事件的導(dǎo)火索就是死者李樹芬的家屬對尸檢報告不相信所致，甘肅隴南事件則是因為市民對隴南市委市政府澄清搬遷的謠言不信任所致。

（四）社會不公現(xiàn)象使群眾產(chǎn)生仇官仇富心態(tài)

改革開放30多年的成果并沒有公平地惠及全體人民，公平失范的最重要表現(xiàn)就是財富分配的失衡，既有城鄉(xiāng)之間，也有區(qū)域之間，更有貧富之間的分配失衡，呈現(xiàn)出財富向城市、向發(fā)達(dá)地區(qū)、向富有的少數(shù)者、向壟斷行業(yè)和政府集中的趨勢。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2010年，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為19 109.4元，農(nóng)村居民家庭人均純收入為5 919.0元，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的3.2倍。2010年，東部11省區(qū)GDP總量約為25.05 萬億元，對全國GDP 總量的貢獻率為62.43%，而占全國人口比重62.02%的中、西部省區(qū)和東北地區(qū)，2010年的GDP 總量僅為全國GDP總量的37.57%，西北五省區(qū)的GDP總量僅占全國的5.3%［6］。財富分配不均導(dǎo)致公眾其他權(quán)利的享有受到影響，比如教育資源、醫(yī)療資源、居住資源等，這是群眾仇官仇富心態(tài)的根源所在。底層群眾對社會不公現(xiàn)象的怨氣積累到一定程度，一旦遇到某些突發(fā)事件，就容易釀成一定規(guī)模的群體性事件。這正是近年來無直接利益沖突的群體性事件迅速增多的原因。

三、群體性事件的預(yù)防策略

群體性事件的發(fā)生既有時代背景下的必然性，也有社會因素的復(fù)雜性。群體性事件對正常的政治、經(jīng)濟秩序造成一定程度的負(fù)面影響。目前，政府在實踐層面上表現(xiàn)出明顯的重事件應(yīng)對處理，輕事件預(yù)防的特征。奧斯本和蓋布勒對政府寧愿花費更多的金錢和精力進行治療而不是花費少量金錢和精力預(yù)防的做法進行了批評，官僚政治的模式使政府全神貫注于提供服務(wù)及與問題做斗爭，一直要等到問題變成危機，然后才對那些受到影響的人提供新的服務(wù)。在這種思維定式下，政府總是從“危機”到“危機”［7］。實際上，群體性事件的爆發(fā)，都有一個矛盾累積的過程，一般要經(jīng)過醞釀、發(fā)生、發(fā)展等過程。也就是說，任何群體性事件的發(fā)生，總有一定的征兆，這使群體性事件具有一定的可預(yù)見性與可控性。結(jié)合群體性事件發(fā)生的新趨勢，解決群體性事件的最好辦法，就是采取積極措施將群體性事件控制在發(fā)生初期，做到早發(fā)現(xiàn)、早施措、早控制，防止其持續(xù)惡化。從長期發(fā)展的角度看，應(yīng)致力于對可能引發(fā)群體性事件的因素進行控制，使其失去發(fā)揮影響的現(xiàn)實條件。

（一）暢通群眾利益訴求渠道

民意如水，宜疏不宜堵也。我國古代就已經(jīng)注重通過疏通民意來實現(xiàn)下情上達(dá)，比如，起于晉的登聞鼓的設(shè)置就類似于現(xiàn)在的信訪制度。劉易斯·科塞則指出，“沖突是這樣一種機遇，通過它，社會能在面對新環(huán)境時進行調(diào)整。一個靈活的社會通過沖突行為而受益，因為這種沖突行為通過規(guī)范的改進和創(chuàng)造，保證了它們在變化了的條件下延續(xù)下去。換句話說，一個僵化的社會制度，不允許沖突發(fā)生，它會極力阻止必要的調(diào)整，而把災(zāi)難性崩潰的危險增大到極限”［8］。這表明，應(yīng)讓群眾通過合法的渠道、合理的方式表達(dá)自身的意愿，從而將矛盾與沖突控制在法律和制度允許的范圍內(nèi)。這就需要暢通信訪渠道，有效預(yù)防群體性事件的發(fā)生。一是健全信訪制度。落實《信訪條例》“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、齊抓共管”的工作領(lǐng)導(dǎo)體制，配備專業(yè)的善做群眾工作的高素質(zhì)信訪工作人員，形成“上下暢通，左右配合”的工作網(wǎng)絡(luò)。二是建立有效的信息匯總網(wǎng)絡(luò)。高度重視對信訪信息的搜集、研究、判定和處理，保證信訪信息能夠及時準(zhǔn)確地送達(dá)相關(guān)部門。而且，信訪工作人員要提高自身提煉關(guān)鍵信息的能力，能從龐雜煩瑣的信訪信息中敏銳地察覺到有可能引發(fā)群體性事件的因素，做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防。三是改進信訪工作人員的工作作風(fēng)。信訪工作人員對人民群眾反映的正當(dāng)問題應(yīng)給予足夠的重視，在規(guī)定的時限內(nèi)予以回應(yīng)，提高處理群眾利益訴求的效率。強化工作職責(zé)，嚴(yán)格遵循“屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)，依法、及時、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合”的信訪原則，對于職責(zé)范圍內(nèi)的信訪問題，應(yīng)查明事實，高效處理，及時地回應(yīng)群眾的利益訴求，處理過程要合法合情、客觀公正，而且，部門領(lǐng)導(dǎo)要敢于也能對處理結(jié)果負(fù)責(zé)。對非本部門職責(zé)范圍的信訪問題，應(yīng)及時轉(zhuǎn)交相關(guān)部門處理，化解矛盾，不斷提高信訪工作的質(zhì)量和水平。維護信訪秩序，引導(dǎo)上訪群眾以合法合理的方式表達(dá)利益訴求。即使群眾利益訴求合法合理，但如果表達(dá)方式不合法，仍然屬于違法行為。對有特殊困難的群眾，應(yīng)加大法律援助力度，這樣，既有利于依法維護信訪群眾的利益訴求，又能夠保障社會的穩(wěn)定與和諧。

（二）健全前期處置機制

當(dāng)群體性事件處于爆發(fā)前期，即剛剛出現(xiàn)苗頭時，應(yīng)健全應(yīng)急管理機制，使群體性事件及時得到控制。第一，堅持信息公開，及時公布事件真相。信息不公開，會使真實的和不真實的信息交織在一起，增加了人們辨別信息真?zhèn)蔚碾y度。信息透明度不夠，就會產(chǎn)生謠言。謠言是群體性事件發(fā)生發(fā)展的催化劑。在政府或權(quán)威機構(gòu)公布真相之前，謠言充斥于人們的耳際，不但會誤導(dǎo)不明真相的群眾，還會導(dǎo)致群體性事件不斷升級。在群體性事件處于萌芽狀態(tài)時，應(yīng)及時通過電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體公布事件真相。這不僅是為了保護公民的知情權(quán)，也是有效防止信息失真的重要舉措，有利于防止群體性事件造成更大的危害。第二，加強對網(wǎng)絡(luò)輿情的引導(dǎo)。上網(wǎng)的主體是青少年，他們的世界觀價值觀還沒有最終形成，思考問題相對片面且易偏激。在這種情況下，網(wǎng)絡(luò)輿情往往出現(xiàn)“一邊倒”的情形，致使理性的聲音被淹沒。政府應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情加強信息收集、進行準(zhǔn)確研判，再進行合理的引導(dǎo)，以有效地控制群體性事件的加劇。第三，及時出臺利益分配方案。群體性事件往往是由于直接利益相關(guān)者利益受損而引起的。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，我國發(fā)生的群體性事件中屬于權(quán)益維護型的占群體性事件總數(shù)的80%以上［9］。因此，政府應(yīng)該迅速查明事件的根源，及時出臺合理的利益分配方案。利益分配方案的出臺可以使對立的雙方由對抗轉(zhuǎn)為對話，有利于將群體性事件的處理納入常規(guī)的問題解決渠道。第四，優(yōu)化利益協(xié)調(diào)機制。除了傳統(tǒng)的協(xié)調(diào)機制外，還可以引入第三方協(xié)調(diào)者，如人民調(diào)解員。應(yīng)調(diào)整、充實人民調(diào)解組織的人員，從制度上保證調(diào)解工作的順利進行。此外，應(yīng)在矛盾多發(fā)地健全人民調(diào)解組織，擴大人民調(diào)解工作的覆蓋面，防止一般性利益糾紛轉(zhuǎn)化為群體性事件。這樣，不僅可以保證人民調(diào)解工作的專業(yè)性，也可以緩和群體性事件中參與主體較易波動的情緒，增加其滿意度，使人民調(diào)解組織成為化解矛盾、解決糾紛的第一道防線。第五，加強部門之間的協(xié)調(diào)。群體性事件的應(yīng)急處置一般需要多個部門之間的協(xié)作，這就需要建立一個有效的部門協(xié)調(diào)應(yīng)急中心，負(fù)責(zé)群體性事件的預(yù)警、防控等協(xié)調(diào)工作。

（三）重塑政府公信力

政府公信力是政府權(quán)威的重要來源，直接影響到政府的組織能力和動員能力［10］。如果政府公信力較高，政府的言行就能讓群眾信服，政府就能在緊急情況下控制形勢的發(fā)展，這對于預(yù)防群體性事件的發(fā)生非常必要。這就需要重塑政府公信力。具體而言，一要加強法治建設(shè)，使政府的決策都在法律框架內(nèi)運行，徹底摒棄那種情大于法、權(quán)大于法的錯誤思想，真正做到依法行政，用法律化解社會矛盾，在依法行政中重新塑造政府的公信力。二是加強服務(wù)型政府建設(shè)。行政人員是服務(wù)者，是為民謀利者，而不是控制者和統(tǒng)治者，要以平等的姿態(tài)對待群眾，重視群眾的期望和要求。三是在公共政策的制定過程中，要吸引民智民力的參與，建立健全公眾參與決策的機制。羅伯特·達(dá)爾曾指出，如果公民不能在涉及政府行為的一切事務(wù)上自由地表達(dá)意見，那么，他怎么可能讓人們知道他的觀點？又怎么可能勸說他的同胞和代表接受他的觀點？而如果他們希望考慮別人的觀點，那么他們首先應(yīng)當(dāng)能夠聽到別人說了些什么。自由的表達(dá)不僅意味著我們有權(quán)利說出我們的觀點，它還意味著我們有權(quán)利聽到別人的觀點［11］。政府制定政策時，應(yīng)協(xié)調(diào)不同階層不同群體的利益訴求。建立社區(qū)論壇，社區(qū)所有成員均可在論壇中自由表達(dá)自己的觀點，傾聽他人的意見，增進彼此之間的了解，使公共政策的制定更能符合公眾最直接的需求。而且，政府的政策不能朝令夕改，政策在其有效期限內(nèi)應(yīng)處于一種相對穩(wěn)定的狀態(tài)，政策調(diào)整應(yīng)前后一致、具有連續(xù)性。這樣，公眾對政府的政策質(zhì)疑就會減弱。四是加強廉政建設(shè)。腐敗是黨和政府正面形象的頑固肌瘤。目前，個別官員思想里還殘存著封建統(tǒng)治者那套“民可使由之不可使知之”的愚民之策，認(rèn)為政府的信息老百姓知道的越少越好。然而，信息時代群眾獲取信息能力的增強迫使政務(wù)必須實現(xiàn)公開。加強廉政建設(shè)的關(guān)鍵就是實現(xiàn)政務(wù)公開，讓群眾監(jiān)督政府權(quán)力的運行。

（四）維護社會公平正義

利益差別有積極和消極兩個方面的意義。適度的利益差別會促進社會進步，有利于競爭的開展和效率的提高；而利益的過度分化和利益主體間不平衡狀態(tài)的加劇，則會導(dǎo)致貧富懸殊、兩極分化，有悖社會公平，最終影響和制約經(jīng)濟的發(fā)展［12］。2010年3月14日，時任國務(wù)院總理溫家寶與中外記者見面并回答記者提問時指出：“我們國家的發(fā)展不僅是要搞好經(jīng)濟建設(shè)，而且要推進社會的公平正義，促進人的全面和自由的發(fā)展，這三者不可偏廢。集中精力發(fā)展生產(chǎn)，其根本目的是滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需求。而社會公平正義，是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。我認(rèn)為，公平正義比太陽還要有光輝?！笨梢哉f，溫家寶的論斷有力地證明了維護社會公平正義對于預(yù)防群體性事件的重要意義。在對正義的認(rèn)識上，參照弗雷澤的正義理論，正義的要求有三種，即政治正義、經(jīng)濟正義和文化正義。預(yù)防群體性事件的發(fā)生，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)和核心作用，通過制度保障和政策落實實現(xiàn)政治、經(jīng)濟和文化的正義［13］。在實現(xiàn)政治正義方面，國家在制定法律或政策時應(yīng)該首先保障公民的基本權(quán)利和自由。只有這樣的法律、政策才是基本公平的，才最符合和諧社會以人為本的核心理念。在實現(xiàn)經(jīng)濟正義方面，主要應(yīng)解決如何將已經(jīng)做大的蛋糕進行合理分配。這就需要政府更加注重分配上的公平，注重對弱勢群體的經(jīng)濟支持，使其能夠更多地享受改革開放的成果。在文化正義方面，政府應(yīng)大幅度增加文化投資，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文化事業(yè)發(fā)展，以改善文化資源分配不均的現(xiàn)象。

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