劉 北

（黑龍江省大慶市水務(wù)局，黑龍江大慶163311）

決策思考

大慶市農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)成就及“提質(zhì)增效”的思考

劉 北

（黑龍江省大慶市水務(wù)局，黑龍江大慶163311）

大慶市農(nóng)村飲水工程建設(shè)在國家總體部署下共經(jīng)歷了防病改水、飲水解困和飲水安全3個階段，取得了顯著的成績?！笆濉逼陂g國家將對農(nóng)村飲水工程實施“提質(zhì)增效”，文章在分析總結(jié)大慶市農(nóng)村飲水工程的現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，對未來農(nóng)村飲水工程“提質(zhì)增效”提出對策。

農(nóng)村飲水；建設(shè)成就；問題；“提質(zhì)增效”；思考

大慶市位于黑龍江省西部，境內(nèi)無天然河流，屬安達閉流區(qū)。農(nóng)村主要飲用水源為地下水，而淺層地下水質(zhì)中含氟、錳、亞硝等有害物質(zhì)，長期飲用淺層地下水，肝病、氟骨病、腸道傳染病等發(fā)病率很高。據(jù)“十二五”規(guī)劃顯示，全市共有2711個村屯、138.9萬人需要解決飲水安全問題。

1 大慶市農(nóng)村飲水安全工程取得的成就

大慶市農(nóng)村飲水工程經(jīng)過近20年的建設(shè)，全市農(nóng)村飲水條件得到了很大改善，累計建設(shè)農(nóng)村飲水工程2297處，解決了126.9萬農(nóng)村人口飲水問題，目前已建工程自來水入戶率達到了95%。

通過農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，對我市農(nóng)村凸顯出四大好處：①生產(chǎn)力獲得了解放和發(fā)展，農(nóng)村脫貧致富進程被加快。在建設(shè)農(nóng)村飲水安全工程以前，大慶市農(nóng)村每年用于挑水的勞動工日約2 772萬個，按60元／工日計算，年多花費16.6億元，在農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)后，這部分勞動工日被節(jié)省下來，相當(dāng)于人均年增收1295元，產(chǎn)生了相當(dāng)顯著經(jīng)濟效益。②水質(zhì)引起的地方性疾病減少了，人民的健康水平增進了。受益地區(qū)群眾過去長期打手壓小井取淺層地下水飲用，地下水含鐵錳較高，地下水水質(zhì)較差，肝炎、腸道傳染病、氟骨病等發(fā)病率很高，有的農(nóng)民一年看病錢就花光了全部勞動所得，不但飽受疾病困擾，增收致富更是無從談起。飲水工程建成后，按照國家《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》［1］的有關(guān)規(guī)定，安裝凈水設(shè)施，經(jīng)過處理的水質(zhì)中pH值、細(xì)菌數(shù)量、總硬度、各種離子等項指標(biāo)全部達標(biāo)，供水量滿足需水要求，而且我市超過省里標(biāo)準(zhǔn)做到了供水到戶，當(dāng)?shù)厝罕姷纳顥l件改善了，明顯降低了因飲水水質(zhì)差導(dǎo)致的地方病、傳染病發(fā)病率。③增強了黨群、干群關(guān)系。工程項目的實施首先通過村民“一事一議”，改善了基層民主風(fēng)氣，增進了村屯之間、村民之間團結(jié)。在各級政府部門組織協(xié)調(diào)下，完善了農(nóng)村供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，許多農(nóng)民把飲水工程認(rèn)為是帶給農(nóng)民和農(nóng)村最大利益的實事，是黨和政府關(guān)心農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的具體體現(xiàn)。被老百姓親切地稱為“民心工程”、“富民工程”，送來的是“救命水”、“致富水”、“小康水”，黨群、干群關(guān)系進一步密切了，團結(jié)加強了，社會更加穩(wěn)定和諧了。④農(nóng)村生態(tài)環(huán)境被改善了。農(nóng)村供水工程的建成，給農(nóng)村帶來了足量優(yōu)質(zhì)的水，大大改善了農(nóng)村居民生活條件和精神面貌，由于水量充足了，個人衛(wèi)生和環(huán)境衛(wèi)生也有條件搞好了，與水有關(guān)的疾病明顯減少。改廚改廁，購置洗衣機的群眾越來越多，還有群眾把節(jié)約下來的水植樹造林、種花種草、改善了街道周圍、房前屋后的生態(tài)環(huán)境，從前污染地表水源的陋習(xí)也都不見了。潛移默化中過去那種傳統(tǒng)落后的生活方式已經(jīng)告別，農(nóng)村飲水工程明顯的提高了農(nóng)民的生活質(zhì)量。

2 農(nóng)村飲水工程存在的問題

近年來由于一些早期建設(shè)的農(nóng)村供水工程標(biāo)準(zhǔn)低、工程老化及運行管護不力等因素逐步顯現(xiàn)，已經(jīng)無法滿足安全飲水的要求，加之國家將農(nóng)村學(xué)校納入飲水安全工程規(guī)劃，占用一部分原計劃指標(biāo)，造成全市尚有一些村屯處于飲水不安全狀態(tài)。根據(jù)2014年全市農(nóng)村飲水安全工程普查結(jié)果顯示：目前全市共有村屯總數(shù)2649個，人口133.8萬人（不含城市供水管網(wǎng)延伸范圍內(nèi)農(nóng)村人口），其中，已達到飲水安全標(biāo)準(zhǔn)的村屯1 514個，解決人口84.95萬人。1 135個村屯、人口48.85萬人尚未解決飲水安全問題（其中含曾經(jīng)解決過，但目前工程已經(jīng)無法正常使用的村屯207處）。根據(jù)國家“十二五”規(guī)劃，2014年度國家下達給我市農(nóng)村飲水安全工程184處，解決人口8.3萬人飲水安全問題；2015年度國家還將下達給我市農(nóng)村飲水安全工程307處，解決人口14.06萬人飲水安全問題。

綜上，到“十二五”期末我市還有641處村屯、26.16萬人處于飲水不安全狀態(tài)。

大慶市農(nóng)村飲水安全存在的問題突出表現(xiàn)在以下3個方面：

2.1 早期建設(shè)的飲水工程標(biāo)準(zhǔn)低

農(nóng)村飲水工程建設(shè)歷時多年，由于早期單處投資少、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，2000年以前所建工程僅解決水源“有沒有”的問題，無法做到自來水入戶；2000—2004年建設(shè)的工程雖然要求自來水入戶，但由于投資有限，大部分村屯自來水入戶率達不到100%，在已解決的1 514個村屯中，有1131個村屯入戶率低于80%。而且由于輸水管網(wǎng)材質(zhì)問題，管網(wǎng)老化嚴(yán)重、部分水源井效能下降，造成2000年以前建設(shè)的飲水工程基本上已到達報廢年限［2］。

2.2 飲水工程建后管理不到位

當(dāng)前，在已建成的農(nóng)村供水工程經(jīng)營管理上，主要采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中管理、村集體統(tǒng)一管理、個人承包管理等形式。據(jù)調(diào)查，目前采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的工程87處，村集體管理的466處，個人承包管理的961處。在集體管理的工程中，除肇州縣豐樂鎮(zhèn)集中供水工程等少數(shù)大型工程組建了專門的管理機構(gòu)外，多數(shù)工程沒有形成規(guī)范的管理體制，只采取雇傭1名看管人負(fù)責(zé)工程日常運行，工程維護和折舊由集體負(fù)責(zé)的方式，不但增加了額外人員工資，增加管理成本高，工程的長期效益也沒有保障；在個人管理的工程中，大多沒有簽訂規(guī)范的產(chǎn)權(quán)移交合同，管理者權(quán)利義務(wù)不明確。例如，林甸縣紅旗鎮(zhèn)陽光村七、八、九屯飲水解困工程，建設(shè)時管理者個人投資一部分，工程建完后即交給其管理使用，后來管理者外出外地打工長時間不回，工程隨即長時間閑置，村集體也無權(quán)將工程收回更換管理人。在運行費用方面，目前各級財政只負(fù)擔(dān)建設(shè)費用，工程建后運行費用全部來自管理者收取的水費，而當(dāng)前水價偏低，且絕大多數(shù)工程沒有安裝水計量設(shè)備，管理者只能按照每人每月2～3元的標(biāo)準(zhǔn)收費。據(jù)測算，每處工程運行費用約為800～1 000元／月（不含人工費用），供水人口在400人以上的工程才能確保收取的水費勉強可以支付成本費，無法解決工程折舊費、維修保養(yǎng)費；供水人口在1 000人以上的工程可以積累工程折舊費、維修保養(yǎng)費。據(jù)調(diào)查，全市在農(nóng)村飲水安全工程中，設(shè)計供水人口1 000人以上工程僅有173處，設(shè)計供水人口400人以上工程1010處。人口規(guī)模較小的村屯，由于飲水工程運行成本高，承包人收益少，工程使用效率低。一旦發(fā)生故障，也沒有維修資金和更新改造資金。目前，2005年以前建設(shè)的工程大多老化失修，出現(xiàn)不同程度的水質(zhì)變差、供水量降低問題，個別村屯甚至已經(jīng)無法使用。

2.3 水質(zhì)檢測標(biāo)準(zhǔn)低，水處理工藝簡單

我市地處黑龍江省高含氟地區(qū)，淺層地下水含氟量普遍偏高，深層地下水普遍鐵、錳含量較高。由于農(nóng)村飲水工程具有規(guī)模小、比較分散、起點低的特點，很難按相關(guān)規(guī)定建立檢測室，一般只有縣一級才具備有資質(zhì)的檢測機構(gòu)，送檢水樣檢測費用高，按照相關(guān)規(guī)范要求的檢測頻次，工程管理者很難負(fù)擔(dān)。目前我市農(nóng)村飲水工程僅在建成時由當(dāng)?shù)匦l(wèi)生防疫部門進行一次水質(zhì)檢測，沒有建立定期監(jiān)測制度，檢測標(biāo)準(zhǔn)通常為42項指標(biāo)或更低，遠(yuǎn)低于城市水自來水出廠檢測標(biāo)準(zhǔn)（城市自來水水質(zhì)檢測標(biāo)準(zhǔn)為106項、每季度檢測一次）?，F(xiàn)有水處理設(shè)備一般只能去除鐵、錳，對微生物、有機物等暫不能有效處理，供水安全存在隱患。

3 產(chǎn)生問題的主要原因

3.1 現(xiàn)行工程建設(shè)投入方式不合理

當(dāng)前工程建設(shè)資金投資方式為，不論村屯規(guī)模大小，一律按680元／人標(biāo)準(zhǔn)投資。地方缺乏靈活解決飲水安全投資的彈性機制，對于水源條件差、人口規(guī)模小的村屯來說投資不合理，飲水工程建設(shè)資金缺口較大。例如，杜蒙縣合發(fā)村貝子府屯飲水安全工程，全屯人口141人，按680元／人的投資標(biāo)準(zhǔn)，工程總投資9.58萬元，僅夠水源建設(shè)，管網(wǎng)入戶投資需農(nóng)戶自籌，直接影響工程實施效果，工程受投資制約，達不到設(shè)計要求，導(dǎo)致飲水工程處于低標(biāo)準(zhǔn)、飲水安全得不到完全保障，目前該工程已經(jīng)停用。

3.2 現(xiàn)行政策法規(guī)不健全、行業(yè)監(jiān)管力度不夠

全國性的農(nóng)村供水管理條例或辦法尚未出臺，這使得農(nóng)村飲水工程的運行管理缺乏可靠的法律依據(jù)。農(nóng)村飲水工程運行管理面臨許多深層次問題，如管理體制機制、工程性質(zhì)、工程產(chǎn)權(quán)以及水價形成機制等亟需規(guī)范，而最主要的制約因素則在于現(xiàn)有的政策和規(guī)章制度的制定層級不夠、法律效力不高。例如對于工程建成后的產(chǎn)權(quán)歸屬，國家沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致工程管護責(zé)任主體缺位，而且國家沒有設(shè)立專門的運行維護資金。

3.3 水質(zhì)檢測技術(shù)力量和經(jīng)費不足

農(nóng)村飲水工程規(guī)模小、位置分散、起點低，很難按相關(guān)規(guī)定建立檢測室，一般只有縣一級才有有資質(zhì)的檢測機構(gòu)，送檢水樣檢測費用高（按不同檢測標(biāo)準(zhǔn)，每個樣本需費用3000～30 000元），按照相關(guān)規(guī)范要求的檢測頻次，工程管理者很難負(fù)擔(dān)。

4 對“提質(zhì)增效”階段的建議

針對我市目前農(nóng)村飲水安全存在的問題，為更好完成“提質(zhì)增效”任務(wù)，應(yīng)著重做好以下4個方面工作。

4.1 統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)展集中供水

由于目前農(nóng)村飲水工程多以自然屯為單位，每1～2個自然屯建設(shè)一處工程，工程規(guī)模小，制水成本高，經(jīng)營者利潤空間小，建議大力推動撤屯并村，建立供水規(guī)?！扒嵢f人”以上的水廠。對沿江各縣區(qū)應(yīng)當(dāng)積極探索發(fā)展地表水作為備用水源，已解決當(dāng)前水源單一問題。

4.2 提高現(xiàn)有工程效益

由于早期工程投資標(biāo)準(zhǔn)低等因素，造成部分村屯現(xiàn)有農(nóng)村飲水工程自來水入戶率不高且沒有水處理設(shè)備，而這部分村屯在“十二五”規(guī)劃中屬于已經(jīng)“解決過”的村屯，國家在“十二五”期間不再予以投資。據(jù)調(diào)查，全市尚有835處工程沒有水處理設(shè)備，15處工程因水源井報廢停用、192處工程因管網(wǎng)損壞停用。為此，建議各級財政加大投入，對這部分村屯實施管網(wǎng)延伸工程并安裝水處理設(shè)備，對因損壞停用的工程予以維修，對真正做到合格的自來水全部入戶。

4.3 建立有效的建設(shè)運行管理機制

市、縣、鄉(xiāng)三級政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起行政管理責(zé)任，每年省投資計劃文件下達到縣級后，縣級管理部門應(yīng)當(dāng)在3周以內(nèi)完成實施方案編制及審批等前期工作，1個月內(nèi)完成工程招標(biāo)工作；市級主管部門要做好行政監(jiān)督工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站作為工程建設(shè)基層管理單位，要直接對項目建設(shè)過程全程進行監(jiān)督和指導(dǎo)，對項目建設(shè)和運行管理的內(nèi)業(yè)資料，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站要做好備案。在管理體制上，應(yīng)首先明晰工程所有權(quán)，工程產(chǎn)權(quán)屬受益農(nóng)戶集體的，建議各縣區(qū)有計劃地組織成立用水戶協(xié)會進行管理；工程產(chǎn)權(quán)屬村集體與地方政府共同所有的，建議將資產(chǎn)移交村集體，由村集體成立管理委員會，負(fù)責(zé)工程管理；承包個個人管理的，應(yīng)當(dāng)簽訂規(guī)范的承包協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)?？茖W(xué)確定人畜飲水定額，合理制定水價，各級財政也應(yīng)當(dāng)對供水規(guī)模低于400人的工程的維護管理適當(dāng)予以資金補貼。同時，建立農(nóng)村供水工程更新機制，可以采取從農(nóng)村飲水安全工程水費收益中提取一部分、財政補貼一部分的辦法，在縣級設(shè)立農(nóng)村供水工程折舊基金，統(tǒng)籌用于老化工程的更新改造。

4.4 成立正規(guī)的水質(zhì)檢測機構(gòu)

按照國家統(tǒng)一部署，以縣級為單位建設(shè)水質(zhì)檢測中心，每個縣（區(qū)）建成1個水質(zhì)檢測中心（室），配備1臺流動水質(zhì)檢測專用車?？h級檢測機構(gòu)要因地制宜，可以由當(dāng)?shù)厮畡?wù)部門單獨成立，也可以依托當(dāng)?shù)匦l(wèi)生防疫部門現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)立?？h級水質(zhì)檢測中心既對規(guī)?；泄┧こ涕_展水質(zhì)檢測，還要對本行政區(qū)域范圍內(nèi)的單村（屯）和多村（屯）集中式供水工程進行巡回檢測，并配合衛(wèi)生部門開展水質(zhì)衛(wèi)生監(jiān)測，保障飲水安全。水質(zhì)檢測中心運行和檢測費用可以從水費等事業(yè)性收入中列支，不足部分由財政補助足額解決。市級政府也應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村飲水工程水質(zhì)檢測抽查制度，市縣兩級每年檢測的樣本總數(shù)不應(yīng)低于全市農(nóng)村飲水工程總數(shù)的50%，檢測項目不得低于國家規(guī)定的42項常規(guī)檢測標(biāo)準(zhǔn)。

［1］中華人民共和國衛(wèi)生部.GB 5749—2006生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)［S］.北京：中國標(biāo)準(zhǔn)出版社，2007.

［2］夏志博.農(nóng)村飲水安全工程的建設(shè)與管理［J］.黑龍江水利科技，2012，40（07）：263-264.

S277.7

B

1007-7596（2015）07-0107-03

2015-06-28

劉北（1982-），男，黑龍江大慶人，工程師。