周紅

(山東大學(xué) 威海法學(xué)院，山東 威海264209)

從上個(gè)世紀(jì)末至今，治理的話題一直是學(xué)術(shù)界的熱門。有關(guān)治理的理論著述，浩如煙海。但結(jié)論上基本有一種共識(shí)，有效的治理即“善治實(shí)際上是國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸。善治的過(guò)程就是一個(gè)還政于民的過(guò)程。善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與其說(shuō)是在政府或國(guó)家，還不如說(shuō)是在公民或民間社會(huì)。沒(méi)有一個(gè)健全和發(fā)達(dá)的公民社會(huì)，就不可能有真正的善治。公民社會(huì)的發(fā)展必然直接或間接地要影響治理的變遷”①。反觀德洛爾的治理理論，德洛爾也強(qiáng)調(diào)“善治”，強(qiáng)調(diào)社會(huì)發(fā)展走向一個(gè)良性的未來(lái)軌道，但是對(duì)于“善治”的內(nèi)涵卻有著與所謂的共識(shí)大相徑庭的見(jiàn)解。

一、指導(dǎo)全球轉(zhuǎn)型的治理重塑:問(wèn)題的提出

我們正處于一個(gè)社會(huì)飛速轉(zhuǎn)型的時(shí)代，21世紀(jì)的人口、科學(xué)技術(shù)、人類意識(shí)與文化、通信與傳播、地理經(jīng)濟(jì)、地理戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)、體制與價(jià)值方面都有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。社會(huì)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型帶來(lái)了更多的混亂。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這將會(huì)導(dǎo)致一個(gè)既往思維方式和想象力的顛覆，即未來(lái)不再是一個(gè)確定性的未來(lái)。如火如荼的全球化轉(zhuǎn)型需要加以引導(dǎo)，避免隱隱出現(xiàn)的負(fù)面后果，并能激發(fā)正面的潛能。為了更充分地履行創(chuàng)造未來(lái)的重要任務(wù)，我們必須重新激活政治，重新關(guān)注民主，從根本上重塑治理。

(一)未準(zhǔn)備好的社會(huì)與過(guò)時(shí)的治理

全球轉(zhuǎn)型期人類的處境可以簡(jiǎn)單地用兩句話來(lái)概括:“社會(huì)沒(méi)有做好準(zhǔn)備;治理沒(méi)有精良的裝備②。21世紀(jì)發(fā)生了大規(guī)模的變化，人口快速增長(zhǎng)，能源消耗迅速增加，國(guó)家資源退化，貧富差距懸殊，文明沖突等都帶來(lái)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。有些突變，為社會(huì)的進(jìn)化開(kāi)辟了新的可能，可能帶來(lái)無(wú)限的美景，也可能是雪上加霜。史無(wú)前例的變化速度、規(guī)模與深度要求我們必須及時(shí)有效地處理這些變化。而現(xiàn)實(shí)是社會(huì)和政府對(duì)急劇的變化并沒(méi)有做好準(zhǔn)備，滿懷痛苦在迷宮里亂轉(zhuǎn)，機(jī)會(huì)之門迅速地關(guān)閉，甚至最后被逼到死角。所以用高質(zhì)量的思考與行動(dòng)面對(duì)光明而又令人不安的未來(lái)顯得比以往任何時(shí)候都迫切。但是，如果沒(méi)有根本上的治理重塑，包括政治的復(fù)活與重新關(guān)注民主和治理，那么主要的社會(huì)指導(dǎo)集團(tuán)一定還在愚蠢的進(jìn)行曲下迷途不返。

(二)全球化背景下，國(guó)家共享的變化性特征及其帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

治理必須在現(xiàn)實(shí)世界里發(fā)揮其功能;它并不是存在于抽象的假定系統(tǒng)中。因此，治理的改進(jìn)必須適應(yīng)現(xiàn)有的預(yù)期的過(guò)程、制度、傳統(tǒng)、文化、價(jià)值、資源、條件以及環(huán)境。從理論上講，并不存在一個(gè)普遍的最優(yōu)模型。善治取決于許多變量，隨時(shí)間而改變，尤其是使命與環(huán)境處于不斷地變動(dòng)過(guò)程中。因此，考慮治理的任務(wù)，我們需要考慮可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)治理運(yùn)行的環(huán)境，以及它必須要處理的問(wèn)題領(lǐng)域。他認(rèn)為雖然在治理體系、意識(shí)形態(tài)上，國(guó)家與國(guó)家之間有所不同，但是所有的政府都享有重要的特征，都有同樣的核心組成，如高層的政策制定者及其成員，都有確保安全、分配資源、管理公用地、在某種程度上參與構(gòu)建未來(lái)的努力這樣共同的使命。隨著世界體系的一體化以及全球化的影響，所有國(guó)家共享的這些特征會(huì)進(jìn)一步放大。

為此，德洛爾跟我們分享了全球化時(shí)代所有國(guó)家共有的值得關(guān)注的特征③:

第一，快速的非線性變化。非線性變化是人類生活與長(zhǎng)期的歷史所特有的，但是我們的時(shí)代卻以非凡尋常的快速的非線性變化為主要特征。雖然有些參數(shù)的變化是線性的，譬如人口規(guī)模，但是從較長(zhǎng)的時(shí)間跨度看，變化呈現(xiàn)了一種高度的“赫拉克利特”式的特點(diǎn):由于河流不斷地涌進(jìn)涌出，我們不僅不能兩次踏進(jìn)同一條河流，而且河流可能變成一座火山，火山可能會(huì)突然產(chǎn)生純凈的水再次成為河流。治理必須增強(qiáng)處理非線性變化以及突變的能力。

第二，迅速增加的不確定性和不可預(yù)測(cè)性。因迅速增加的不確定性和不可預(yù)測(cè)性，治理能力的構(gòu)建，必須具備a.根據(jù)不確定性進(jìn)行抉擇的能力;b.容忍模糊性;c.有專業(yè)的未來(lái)展望能力;d.擁有決策方法減少對(duì)不確定性的敏感;e.有快速學(xué)習(xí)的傾向;f.改進(jìn)危機(jī)管理能力。

第三，全球化。政府必須適應(yīng)全球化，包括讓渡一些行動(dòng)自由、參與結(jié)構(gòu)性的調(diào)適，處理社會(huì)的后果，積極參與多國(guó)及全球的治理。在國(guó)際組織的互動(dòng)中發(fā)展出色的談判技術(shù)，在保持自主性的同時(shí)進(jìn)行適當(dāng)?shù)膭?chuàng)新，集中民主權(quán)力，執(zhí)行痛苦但必要的結(jié)構(gòu)重塑。

第四，復(fù)雜性成倍增加。政府必須提升治理能力，理解、規(guī)劃、分析與處理復(fù)雜性。最大程度地依賴自我管理的機(jī)制，譬如市場(chǎng)，有時(shí)非常必要，這會(huì)使負(fù)擔(dān)減輕。但是并不能因此就降低政府處理日益增長(zhǎng)的復(fù)雜性的需求。這需要某些政府中樞系統(tǒng)的元復(fù)雜性，即更高水平的處理復(fù)雜性的復(fù)雜性。避免對(duì)這種元復(fù)雜性做模糊化處理，使其退化為官僚從林的勾心斗角。

第五，強(qiáng)大的全球行為體。治理應(yīng)該增加管理全球合法行為體及對(duì)抗犯罪行為的能力。這要求不斷地加強(qiáng)政府之間合作，不斷地增強(qiáng)全球治理，在管制、稅收、法律監(jiān)督方面不斷地產(chǎn)生新的干預(yù)方式。

第六，財(cái)富增加的同時(shí)伴隨著不平等的加劇。當(dāng)前人類境況的一個(gè)重要特征是財(cái)富的日益增加，雖然“天啟四騎士”(Four Horse men of the Apocalypse)算是被控制住了，但世界并沒(méi)有遠(yuǎn)離暴力、沖突、饑惡、營(yíng)養(yǎng)不良、疾病、災(zāi)難、鎮(zhèn)壓和其他的苦難。許多樂(lè)觀主義者只看到了財(cái)富的增長(zhǎng)，卻沒(méi)有看到許多負(fù)面的發(fā)展和各種潛在的威脅，如“增長(zhǎng)的極限”，增長(zhǎng)的帶來(lái)的心理后果與各種不平等。

第七，失望、創(chuàng)傷、沮喪、不安的情緒越來(lái)越強(qiáng)烈。雖然人們的物質(zhì)財(cái)富在不斷增加，人們的失落感與沮喪感可能會(huì)越來(lái)越大。除了財(cái)富增長(zhǎng)帶來(lái)的期望不斷升級(jí)外，全球大眾媒體使世界各地貧窮的人越來(lái)越意識(shí)到物質(zhì)上的財(cái)富被越來(lái)越多的有錢人所享有，而窮人自然也想享有更多的物質(zhì)財(cái)富。當(dāng)他們對(duì)財(cái)富的期望無(wú)法滿足時(shí)，他們當(dāng)中的許多人越來(lái)越受挫、憤怒，盡管他們的生活水準(zhǔn)在某種程度上已經(jīng)提高了很多。有些人就會(huì)尋找造成這種兩極分化的“敵人”。社會(huì)的非線性與“躍遷式”變化產(chǎn)生了迷茫與創(chuàng)傷。所有的人都有可能經(jīng)受全球轉(zhuǎn)型帶來(lái)的震驚與迷茫。迷失感的不斷增加會(huì)導(dǎo)致人們急于找到簡(jiǎn)單的答案，可問(wèn)責(zé)的敵人，讓人心安的領(lǐng)導(dǎo)人，原教旨主義的信仰，“稀奇古怪”的意見(jiàn)(如迷信巫術(shù)、占星術(shù)、末世論等)。傳統(tǒng)的規(guī)范會(huì)進(jìn)一步受到腐化，各種形式的享樂(lè)主義與虛無(wú)主義會(huì)取而代之。由于失望、創(chuàng)傷、沮喪、不安的情緒越來(lái)越強(qiáng)烈，德洛爾提出了重塑治理不應(yīng)依賴適逢出現(xiàn)的政治天才，而應(yīng)處理好人們的失望、創(chuàng)傷、沮喪、不安的情緒。

第八，危害與罪惡的可能性。在探索未來(lái)并試圖影響未來(lái)的過(guò)程中，好與壞的可能性都要意識(shí)到。雖然“希望原理”是我們行動(dòng)的心理基礎(chǔ)，但我們應(yīng)將降低危害與罪惡的可能性，同時(shí)增加“善”的可能性作為首要優(yōu)先考慮的事情。解決生活質(zhì)量的差異，轉(zhuǎn)型期的打擊與創(chuàng)傷是治理的主要任務(wù)，同時(shí)也是降低社會(huì)發(fā)展的負(fù)面效應(yīng)的主要方式。早期意識(shí)到“惡”的可能性存在，通過(guò)直接的強(qiáng)有力的行動(dòng)將其消滅在萌芽狀態(tài)，成為道德與現(xiàn)實(shí)政治的必需。

第九，大規(guī)模的沖突與暴力。沖突與暴力至少是21世紀(jì)前半部分的主要特征，包括可能使用新式的大規(guī)模傷殺性武器，如生化武器。這將對(duì)治理能力，尤其是全球治理提出最后的考驗(yàn)。

第十，所有這些變化促發(fā)了突變。人類正在經(jīng)歷著快速的突變，有些是累積性的，有些是突發(fā)的。這些變化對(duì)塑造未來(lái)的抉擇都形成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。人類和國(guó)家不再面對(duì)一個(gè)明確的十字路口。許多關(guān)鍵性的抉擇會(huì)深刻地影響著我們進(jìn)入何種軌道的未來(lái)。我們可能擁有一個(gè)積極的未來(lái)，也可能擁有一個(gè)消極的未來(lái)，這為治理提出了最為嚴(yán)峻的使命與挑戰(zhàn)。如果不是這個(gè)挑戰(zhàn)，政治的復(fù)興、對(duì)民主的重新關(guān)注、治理能力的重塑將不會(huì)成為那么具有決定性意義。正是因?yàn)橹卫聿豢杀苊獾貙?duì)人類進(jìn)入未來(lái)的軌道施加了至關(guān)重大的影響，不管是無(wú)為、無(wú)意還是深思熟慮地干預(yù)歷史過(guò)程，使得重塑治理能力尤其是編織未來(lái)的能力成為一種宿命式的必然。

二、重塑治理的前提要求

對(duì)于人類社會(huì)正在經(jīng)歷的轉(zhuǎn)型過(guò)程，當(dāng)前步入未來(lái)的軌跡深受政府作為或不作為的影響，包括關(guān)鍵性的抉擇(critical choice)，這不是任何其他的社會(huì)組織能夠或應(yīng)該做的抉擇。但是，當(dāng)前的治理總體上還沒(méi)有為編織美好的未來(lái)做好準(zhǔn)備。因此，為提升治理能力，影響未來(lái)朝向希翼的方向發(fā)展，根本性的治理重塑與重新設(shè)計(jì)就顯得非常必要了。為此，德洛爾制定出一些總體的重設(shè)要求，探討了治理更高階任務(wù)的主要前提④。

首先，非常有必要區(qū)分治理的“普通”任務(wù)與“更高階”任務(wù)。治理的普通任務(wù)包括滿足公民的需求和心愿，提供服務(wù)，維持公共秩序，轉(zhuǎn)移支付等等。這些任務(wù)得到了“新公共管理”、“再造政府”及類似的流行的思想學(xué)派的廣泛關(guān)注。普通的治理任務(wù)是非常重要的。只有這些任務(wù)得以充分地履行，社會(huì)和個(gè)人才能免遭損害，治理才能參與更高階的任務(wù)中來(lái)。而且，普通任務(wù)執(zhí)行的失靈會(huì)破壞社會(huì)和治理的最基本的結(jié)構(gòu)，由此，稅收征集的失敗或公共秩序的崩潰都會(huì)使整個(gè)治理癱瘓，極大地危害社會(huì)，使得完成更高階任務(wù)失去重要的余地和資源。所以普通任務(wù)的順利執(zhí)行對(duì)提高治理績(jī)效是十分重要的。但是，普通任務(wù)的完成達(dá)到了最低水平的成功后，考慮到所有國(guó)家和社會(huì)中人類境況的相變(phase transitions)現(xiàn)象，更高階的任務(wù)應(yīng)該得到更多的關(guān)注和重視。因此需要有依據(jù)“影響未來(lái)”，“干預(yù)歷史”、“時(shí)間的軌道設(shè)置”這樣措詞進(jìn)行思考與行動(dòng)的“概念革命”，而不是對(duì)效率、效能及金錢價(jià)值的追求等。德洛爾認(rèn)為這是非常必要的。因?yàn)槿蝿?wù)的有效執(zhí)行如果是在一個(gè)錯(cuò)誤的未來(lái)方向上進(jìn)行的，那一定將會(huì)產(chǎn)生惡劣的后果。因此，如果是將有效率地征稅用于建造一個(gè)危害環(huán)境的水壩，或資助一場(chǎng)罪惡的戰(zhàn)爭(zhēng)，那這種有效率無(wú)法稱之為“改進(jìn)”。為更好地進(jìn)行更高階的任務(wù)，治理重塑必須滿足以下一系列的前提，包括:⑤

第一，編織未來(lái)的意愿?！耙庵尽睂?duì)于編織未來(lái)是至關(guān)重要的。意志包括治理得以推進(jìn)的總體意志和從事特定的以未來(lái)取向的努力的具體意志。廓清“意志”成為重塑治理一個(gè)主要要求。它涉及在所有的社會(huì)尤其民主社會(huì)里，動(dòng)員某些支持的力量、激情、熱情地投入與默許。既依賴政治與文化的特征，也依賴高層治理精英的統(tǒng)治者的個(gè)性與意志。最困難的是在全球?qū)用鎭?lái)廓清意志。這依賴于意志的一致性。這在重大利害關(guān)系出現(xiàn)時(shí)，一致性明顯不足;后現(xiàn)代的政治秩序無(wú)一可以滿足這個(gè)要求。這就使得全球的治理的努力應(yīng)該更加堅(jiān)決。

第二，堅(jiān)持不懈的精神。短期的意志是不夠的，因?yàn)榫幙椢磥?lái)需要長(zhǎng)期的努力。堅(jiān)定不移的精神成為構(gòu)建未來(lái)能力的又一項(xiàng)要求。但是，不屈不撓不等于固執(zhí)己見(jiàn)，在急劇變革的時(shí)代持續(xù)的學(xué)習(xí)和樂(lè)意改變思維是很重要的。堅(jiān)持對(duì)政府是很難的要求，尤其是民主政府，因?yàn)樗苤朴诖蟊娗榫w的變化、短期的選舉周期的影響。因此，治理重塑的一個(gè)主要方向是制度、過(guò)程，以及堅(jiān)定不移地編織未來(lái)的人員，因?yàn)樗麄兊呐?，不致于使治理變得死板與冷酷⑥。

第三，干預(yù)臨界質(zhì)量。為了對(duì)未來(lái)產(chǎn)生影響，重塑治理還必須有干預(yù)并足以影響未來(lái)方向的臨界質(zhì)量。像大規(guī)模的物理工程，國(guó)家的建設(shè)，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)動(dòng)以及其他的“構(gòu)建社會(huì)”的使命。這些只有在付出的努力、時(shí)間與資源的臨界質(zhì)量達(dá)到時(shí)才能取得成功。舒馬赫的措詞“小的就是美好的”廣為流傳并已成為某些運(yùn)動(dòng)信奉的價(jià)值。有時(shí)，小的的確是最好的。但是，因?yàn)椤靶〉摹蓖ǔＪ菬o(wú)關(guān)緊要的，因而難以取得對(duì)歷史進(jìn)程的重大影響。像對(duì)熱帶雨林的保護(hù)、防洪工程、軍備控制的措施都要求做出大規(guī)模行動(dòng)的。大規(guī)模的政策通常包括相當(dāng)大的不確定性。但是，拒絕進(jìn)行大型的工程或重要的社會(huì)工程構(gòu)建無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生巨大的損失，有斷送良好前景的可能性。因此政策賭博在這里就顯得有正當(dāng)理由了。政策賭博適用于主要的物理工程，如大型的防洪與灌溉工程等，這在目前西方的政策正統(tǒng)中是受到排斥與禁止的。編織未來(lái)的努力包括許多“悲劇性抉擇”。如需要明確“國(guó)家利益”與“人類利益”，有些努力涉及全球正義與公平，像基因工程帶來(lái)的道德問(wèn)題，墮胎問(wèn)題，多少士兵為了安全需要應(yīng)冒著生命的危險(xiǎn)出國(guó)打仗，等等。所有這些都說(shuō)明了悲劇性抉擇的必要。悲劇性抉擇的困境因在重大問(wèn)題上的不一致、在至關(guān)重要的價(jià)值問(wèn)題上因決策程序(如多數(shù)決定)的不一致而進(jìn)一步加劇。政治文化的軟弱無(wú)力，無(wú)法提供有用的道德指導(dǎo)來(lái)處理新的政策領(lǐng)域的問(wèn)題，這又會(huì)進(jìn)一步加劇面向治理的悲劇性抉擇。當(dāng)我們用時(shí)間偏好與不確定與風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度考慮悲劇性抉擇面對(duì)的現(xiàn)實(shí)時(shí)，處理悲劇性抉擇時(shí)需要應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)，治理重塑應(yīng)該使新的價(jià)值適用于新的問(wèn)題，更新“一致同意”的程序，澄清政治意志，改進(jìn)治理的“道德理性”⑦。

第四，應(yīng)付動(dòng)蕩環(huán)境的戰(zhàn)略。這里涉及重塑治理的五個(gè)戰(zhàn)略。一是預(yù)測(cè)到環(huán)境是如何變化的，以及在新環(huán)境出現(xiàn)前進(jìn)行預(yù)測(cè)性地調(diào)整，包括抓住新機(jī)遇。這在全球轉(zhuǎn)型期是很困難的。二是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的變化進(jìn)行迅速反應(yīng)，快速分析正在發(fā)生的進(jìn)程并理解新的現(xiàn)實(shí)，這一點(diǎn)受人類固有的認(rèn)知觀念的影響。三是圍繞社會(huì)的“制度”(細(xì)胞膜)的建立，減少環(huán)境變化帶來(lái)的不良影響，如對(duì)人類文化特性的威脅。四是加強(qiáng)本土特征以此來(lái)成功抵抗外部的挑戰(zhàn)與競(jìng)爭(zhēng)。五是主動(dòng)影響環(huán)境而不是被動(dòng)接受環(huán)境的影響。這是一個(gè)很吸引人的戰(zhàn)略。但要求有相當(dāng)?shù)呐R界質(zhì)量，定性的或定量的，很難取得。歐盟在此方面有很大的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樽鳛橐粋€(gè)集團(tuán)它對(duì)外部行為者有很大的影響力。而獨(dú)立的國(guó)家就受到很大的限制。所有的這些戰(zhàn)略都要求對(duì)當(dāng)前歷史過(guò)程有相當(dāng)?shù)慕庾x能力，能夠形成新的政策選擇，最困難的是改變自己與社會(huì)。

第五，創(chuàng)造力與樂(lè)于創(chuàng)新。雖然我們周遭有大量新奇有趣的觀點(diǎn)，但是大多數(shù)提供的“解決方案”都無(wú)法解決個(gè)體與人類所面臨的最嚴(yán)重的問(wèn)題。依靠“X必須被解決，所以它可以被解決”這樣的錯(cuò)誤邏輯，或相信某種“解圍之神”⑧(deus ex machina)，或認(rèn)為周圍的解決方案就是為世界問(wèn)題的解決而存在著的幻想，這些都是很可笑的?；钌氖聦?shí)是即使世界是由道德高尚的如柏拉圖般無(wú)所不能的哲王來(lái)統(tǒng)治，他也很難對(duì)許多重要問(wèn)題拿出政策方案來(lái)。比如處理“硬毒品”(像可卡因、海洛因)的廣泛吸食，持續(xù)的失業(yè)，科學(xué)和技術(shù)發(fā)展可能帶來(lái)的負(fù)面影響，非洲無(wú)政府主義的流血沖突等等。因此，重塑治理的要求是發(fā)現(xiàn)并形成新的有可行性的政策方案。創(chuàng)造力與樂(lè)于創(chuàng)新要依賴新知識(shí)與新理論的提高，要勇于打破政策正統(tǒng)，這要求整個(gè)社會(huì)要鼓勵(lì)并促使以政策為導(dǎo)向的創(chuàng)新，以更好地利用創(chuàng)新成果。就像OECD在政策創(chuàng)新研究報(bào)告中指出，把“一個(gè)世紀(jì)”當(dāng)作“十年”來(lái)解讀，政策創(chuàng)新延伸到所有國(guó)家，而不僅是發(fā)達(dá)國(guó)家。下一個(gè)十年面向發(fā)達(dá)國(guó)家的主要任務(wù)是文化的彈性、創(chuàng)新與可調(diào)適性。

第六，治理重塑的自發(fā)傾向。治理重塑要求政府有能力有意愿來(lái)革新自己。如此才有可能完成更高階的任務(wù)。但它不應(yīng)該僅由政府來(lái)完成，因?yàn)檎疀](méi)有“自動(dòng)退出”的機(jī)制，政府無(wú)法克服組織上的、官僚結(jié)構(gòu)上的、政治上的僵化性。所以，這需要社會(huì)的各種行為體共同參與治理重塑的過(guò)程，共同履行治理的高階任務(wù)。

第七，民主權(quán)力的集中?！皺?quán)力”，傳統(tǒng)的意義上有兩個(gè)意思，即影響個(gè)體、群體、組織、社會(huì)與國(guó)家的能力，以及決定“誰(shuí)得到什么，什么時(shí)候，以及如何得到”。權(quán)力對(duì)于所有“編織未來(lái)”的治理行動(dòng)非常必要。這個(gè)前提觀念在當(dāng)前的民主思維中并不流行，在當(dāng)前改革的理論與實(shí)踐中都被忽略了。由于20世紀(jì)權(quán)力的濫用，我們有許多理由置疑權(quán)力，以及優(yōu)先考慮各種方式來(lái)限制權(quán)力。但是，對(duì)治理權(quán)力的擔(dān)心恐懼以及對(duì)權(quán)力分散與一致同意的集體行動(dòng)模式的偏好，都不應(yīng)該削弱最根本的治理能力。我們?nèi)砸揽孔銐虻臋?quán)力集中來(lái)制定和執(zhí)行塑造未來(lái)的關(guān)鍵抉擇。因此，提升治理的能力要求增加政府民主動(dòng)員的能力、保持和調(diào)度權(quán)力的能力，尤其是在中央政府、跨國(guó)治理和全球治理層面。鑒于這樣的要求，治理的重塑不僅是一個(gè)主要的技術(shù)問(wèn)題，而是必須處理位于治理能力核心的有爭(zhēng)議的政治問(wèn)題。

三、優(yōu)質(zhì)治理的“特征建?！?/h2>

轉(zhuǎn)型期需要的“優(yōu)質(zhì)治理”的模型，某種意義上，不同于我們以前繼承的，當(dāng)價(jià)值的變遷被納入思考后，優(yōu)質(zhì)治理的概念更具有歷史的周期性，從歷史的角度看，既有的模型和許多流行的觀念都需要進(jìn)行重新審視。基于21世紀(jì)的挑戰(zhàn)、承諾與風(fēng)險(xiǎn)，所有國(guó)家都需要優(yōu)質(zhì)的治理，特別要強(qiáng)調(diào)中央政府的核心機(jī)構(gòu)、跨國(guó)與全球治理來(lái)負(fù)責(zé)影響未來(lái)的關(guān)鍵性的抉擇與行動(dòng)。這個(gè)模型包括了優(yōu)質(zhì)治理前面已經(jīng)討論過(guò)的前提條件。另外它還需要包含以下諸方面⑨:

首先，道德扮演著社會(huì)力量和個(gè)人偏好之間的裁判的角色。道德的治理要求需要一種的積極姿態(tài)，如民主和人權(quán)，它意味著要找尋治理預(yù)設(shè)的價(jià)值基礎(chǔ)，如弄清楚“人類利益”的意涵，進(jìn)行道德教育。治理本身必須在行為(個(gè)體與成員，包括資深的政治家們)上是道德的。如果重塑治理不考慮其堅(jiān)守的價(jià)值屬性，治理就會(huì)成為惡夢(mèng)。其次，知識(shí)密集是一個(gè)明顯的要求，加快知識(shí)型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加快步入知識(shí)型社會(huì)，使得知識(shí)密集成為必要。第三，致力于未來(lái)。這個(gè)特征與影響未來(lái)的意志是關(guān)聯(lián)的。但是更強(qiáng)調(diào)未來(lái)世代的繁榮而不是關(guān)注眼前的利益、壓力和定期的競(jìng)選。第四，“一致同意”。這個(gè)需要顯然反映了傳統(tǒng)的民主價(jià)值觀，這個(gè)需求在道德命令之后，道德是第一位的，可以避免出現(xiàn)一致同意做出對(duì)人類是“惡”的決定來(lái)，如納粹德國(guó)。在這樣的情況下，需要有國(guó)際社會(huì)的干預(yù)來(lái)恢復(fù)治理的道德基礎(chǔ)。因此，一致同意是必要條件但不是充分的條件。一致同意為非作歹是不可能被接受的。第五，“高能而有選擇性”的治理。最小的“守夜國(guó)”可避免所有形式治理的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)。但是，自發(fā)的機(jī)制和“零治理”機(jī)制根本無(wú)法充分地滿足人類進(jìn)步的需要。自由市場(chǎng)很容易被壟斷，走向崩潰，實(shí)際上，需要高能政府來(lái)支持和培育市場(chǎng)，提供最重要的基礎(chǔ)設(shè)施。為了避開(kāi)政府過(guò)于活躍的危險(xiǎn)，我們需要選擇。政府應(yīng)該更多地關(guān)注其他的社會(huì)機(jī)制所不能履行的主要使命，要特別關(guān)注高階任務(wù)，而不是在任何舊式或新式的偽裝下，對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行計(jì)劃的干預(yù)與統(tǒng)制⑩。第六，深層思考。治理可能是充滿了知識(shí)，但對(duì)知識(shí)的利用可能僅僅是為了解決實(shí)際需要的表面思考。深入思考要求增加“以行動(dòng)為取向”的需求而不是關(guān)注表象。有關(guān)重塑治理的思考、選擇與行動(dòng)必須是“整體”的。在不同的方面取得協(xié)同一致。第七，學(xué)習(xí)也應(yīng)該引起重視。因?yàn)樗莿?chuàng)造力與創(chuàng)新的主要方法。最后，“多元主義”與“堅(jiān)定果敢”二者之間互動(dòng)的方式需得到密切關(guān)注。多元主義包括不同水平和不同類型的機(jī)構(gòu)、多種多樣的技能與多元的文化，符合處理復(fù)雜性與元復(fù)雜性的要求。培育多元主義要求增加新的治理形式。傳統(tǒng)的權(quán)力制衡觀將多元主義視為優(yōu)點(diǎn)而不是缺點(diǎn)。西塞羅提出“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者?”，唯一的答案就是建構(gòu)一個(gè)多元的治理體制，在體系內(nèi)權(quán)力在自由與多元的社會(huì)內(nèi)相互制衡。但多元主義很容易妨害思考、選擇與行動(dòng)的整體性，導(dǎo)致治理受阻陷入僵局。當(dāng)環(huán)境轉(zhuǎn)變要求采取果斷的治理行動(dòng)時(shí)，面對(duì)最強(qiáng)大的抵抗，多元主義多半不采取任何行為，這是很不利的。因此，果斷很重要。這要求治理的不同要素相互強(qiáng)化還要相互矯正，不是互相抵銷，或產(chǎn)生適得其反的妥協(xié)。為了提高治理能力，刺激創(chuàng)造力，應(yīng)該組織多元治理的各個(gè)部分之間的競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然，不同治理層級(jí)、過(guò)程和要素的改進(jìn)，必須保持平衡。提升精英的能力必須與授權(quán)給人民并肩進(jìn)行。增強(qiáng)全球治理必須與提高地方的治理平行進(jìn)行。

四、啟示

從對(duì)治理重塑問(wèn)題的提出到重塑治理的要求再到優(yōu)質(zhì)治理的建模中可看出，德洛爾的治理理論是獨(dú)樹(shù)一幟的。從某種意義上，德洛爾的“治理重塑”呼應(yīng)了中國(guó)式頂層設(shè)計(jì)的總體構(gòu)想。其治理理論給我們的啟示體現(xiàn)在以下幾方面:

首先，治理的思維特征上，德洛爾堅(jiān)持以一種非線性的治理作為理論前提，他認(rèn)為人類境況的量子躍遷是這個(gè)時(shí)代的重要特征，未來(lái)處于必然性、偶然性、機(jī)遇與選擇的過(guò)程中，高度變化是未來(lái)發(fā)展動(dòng)力的基本特點(diǎn)，各種極端的動(dòng)蕩，激流涌動(dòng)，歷史連續(xù)中的戲劇化中斷，這就是抉擇運(yùn)行其中的作用力場(chǎng)，進(jìn)一步增加了不確定性和不可預(yù)測(cè)性。這樣一種塑造未來(lái)的過(guò)程畫(huà)面，否定了線性思考以及當(dāng)前許多的建模技術(shù)和概率微積分，甚至否定了大多數(shù)人類及組織的思考習(xí)慣。政策制定的實(shí)際情形越來(lái)越帶有模糊性與矛盾性的特征，對(duì)決策制定者形成了決策的兩難困境。決策者應(yīng)充分理解現(xiàn)實(shí)及我們的兩難處境，應(yīng)當(dāng)接受不確定性方面的知識(shí)教育，從樂(lè)觀與悲觀層面考慮不同選擇的結(jié)果;關(guān)注低概率、高影響的偶然事件等，這些對(duì)決策者制定未來(lái)的宏觀政策和戰(zhàn)略提出了客觀要求。

其次，治理的主體上，德洛爾堅(jiān)持精英治理為治理主體的模式，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的集中。他認(rèn)為公民社會(huì)等力量在關(guān)鍵性抉擇、宏觀戰(zhàn)略上是不適宜的，除非公民們領(lǐng)會(huì)復(fù)雜的政策問(wèn)題的能力和批判地考慮政策研究成果的能力有顯著增長(zhǎng)，否則公民在制定政策和治理方面所起到的作用，會(huì)導(dǎo)致壞政策或不良治理的出現(xiàn)。只有權(quán)力的集中及運(yùn)用集中權(quán)力的意愿，統(tǒng)治者才能在必要時(shí)強(qiáng)有力地執(zhí)行創(chuàng)新型政策，包括抵擋既得利益集團(tuán)的壓力，克服思維慣性，戰(zhàn)勝政治神學(xué)及其他的“現(xiàn)狀的暴政”。就這一點(diǎn)看，德洛爾的治理理論是適用中國(guó)的。有利的前提是我們擁有一個(gè)強(qiáng)大的中央政府，限制條件是治理的精英，尤其是高層的政治家們，首先要有德性;其次，一定要在各個(gè)領(lǐng)域具備競(jìng)爭(zhēng)性。只有這樣，強(qiáng)政府才能擔(dān)負(fù)起“編織未來(lái)”的使命，才能在風(fēng)險(xiǎn)與嚴(yán)重逆境存在的情況下，集中權(quán)力，執(zhí)行創(chuàng)新型政策，抵抗“現(xiàn)狀的暴政”。

第三，治理的任務(wù)和內(nèi)容上，德洛爾著眼于未來(lái)治理的“更高階任務(wù)”，強(qiáng)調(diào)對(duì)“關(guān)鍵性抉擇”的關(guān)注。因?yàn)閷?duì)這一類抉擇的錯(cuò)誤處理產(chǎn)生的危險(xiǎn)可能引起難以修復(fù)的損害，限制人類過(guò)渡到自由的未來(lái)。?德洛爾在著述中反復(fù)強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵性抉擇較之日常決策的重要性。他認(rèn)為，在治理上除了要有現(xiàn)實(shí)的眼光，還要有編織未來(lái)的視野。每個(gè)國(guó)家或多或少面臨著數(shù)量有限、可能會(huì)對(duì)未來(lái)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的關(guān)鍵性決策，甚至牽涉社稷命運(yùn)的“歷史的十字路口”。我們要學(xué)會(huì)鑒別關(guān)鍵性抉擇，并給它們配備盡可能充足的資源，竭力捕捉關(guān)鍵性抉擇的機(jī)會(huì)，并促成和利用這種機(jī)會(huì)。對(duì)此，中國(guó)應(yīng)該在治理的內(nèi)容上，在處理政府、公民社會(huì)及市場(chǎng)的關(guān)系上，在處理各種輕重緩急的議程之上，應(yīng)該具備以未來(lái)為取向的視野，在各種兩難與悲劇性抉擇之中，重點(diǎn)關(guān)注那些決定我們國(guó)家未來(lái)命運(yùn)的十字路口的關(guān)鍵性抉擇。

最后，治理的層次上，德洛爾關(guān)注所有層面上治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，尤其強(qiáng)調(diào)全球治理的重要性，倡導(dǎo)一種全球性利維坦(Global Leviathan)的產(chǎn)生。全球性問(wèn)題，已經(jīng)超越了國(guó)家和地區(qū)的界限，關(guān)系到整個(gè)人類的生存與發(fā)展。我們應(yīng)用盡所有改善全球治理的可能性，包括改革聯(lián)合國(guó)，增強(qiáng)主要大國(guó)之間的合作，擴(kuò)大全球治理的網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)全球治理的精英的產(chǎn)生，促進(jìn)全球公民社會(huì)的形成，促進(jìn)一個(gè)“全球利維坦”的產(chǎn)生。“金融危機(jī)的事實(shí)表明，‘沒(méi)有統(tǒng)治的治理’終于走到了極端，政府成為資本勢(shì)力和金融市場(chǎng)的附庸。真正的全球治理當(dāng)然不是任何形式的全球統(tǒng)治(如霸權(quán))下的世界秩序，而是全球民主下的‘有政府的治理’。為了新的全球治理，我們必須超越民族主義，克服帝國(guó)主義，深入挖掘‘全球政府’的思想?！?關(guān)注全球治理，關(guān)注人類的命運(yùn)，意味著中國(guó)政府要深入“全球利維坦”思想的研究，這在理論和實(shí)踐上為中國(guó)政府提出了值得研究的課題。

[注釋]

①閆健:《民主是個(gè)好東西——俞可平訪談錄》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年版，第46-52頁(yè)。

②③④⑤⑥⑦⑨⑩Yehezkel Dror.2001.The Capacity to Govern:A Report to the Club of Rome.London:Frank Cass Publishers.pp.35.pp.38-50.pp.53-63.pp.63-69.pp.65.pp.65-66.pp.70-75.pp.73.

⑧拉丁文，指小說(shuō)戲劇情節(jié)中牽強(qiáng)扯入的或意外介入而扭轉(zhuǎn)局面的人。

?Yehezkel Dror"Thinking on Grand Issues"，Technological Forecasting and Social Changes，Vol.26，No.2，1984，pp136-137.

?龐中英:《全球政府:一種根本而有效的全球治理手段?》，《國(guó)際觀察》，2011年第6期。