徐紅彥，梁茂信

(東北師范大學(xué) 美國(guó)研究所，吉林 長(zhǎng)春 130024)

1990
—2000年美國(guó)增加臨時(shí)技術(shù)勞工的原因分析

徐紅彥，梁茂信

(東北師范大學(xué) 美國(guó)研究所，吉林 長(zhǎng)春 130024)

在20世紀(jì)90年代，美國(guó)政府審時(shí)度勢(shì)，頻頻擴(kuò)充吸引外籍臨時(shí)技術(shù)勞工的計(jì)劃，入境勞工與日俱增，并在2000年后超過每年入境的永久移民。這種變化源于美國(guó)信息技術(shù)的發(fā)展和相關(guān)勞工的短缺。由于國(guó)會(huì)開啟的旨在追加技術(shù)移民的政策改革，因各方分歧甚大而無果而終。各項(xiàng)臨時(shí)勞工計(jì)劃的局限性和美國(guó)就業(yè)市場(chǎng)臨時(shí)勞工就業(yè)形式的暴漲，都使H-1B計(jì)劃成為最佳的改革選項(xiàng)。

美國(guó)；信息技術(shù)；外來移民；臨時(shí)技術(shù)勞工

自戰(zhàn)后以來，特別是在20世紀(jì)90年代，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，美國(guó)政府確立了縝密而完善的吸引外籍臨時(shí)技術(shù)勞工的政策體系。它作為當(dāng)代美國(guó)人才吸引戰(zhàn)略中的重要組成部分，為彌補(bǔ)美國(guó)就業(yè)市場(chǎng)技術(shù)勞工的不足，發(fā)揮了重要作用。在2003—2012年，先后有近2 000萬(wàn)外籍臨時(shí)技術(shù)勞工進(jìn)入美國(guó)就業(yè)市場(chǎng)[1]63-66。有鑒于此，美國(guó)學(xué)者紛紛著書立說，但其成果多屬于應(yīng)用性研究。國(guó)內(nèi)學(xué)界，雖然有些成果略有涉及，但深入分析其歷史原因的成果依然鮮見。本文擬從歷史的視角出發(fā)，重點(diǎn)圍繞其與美國(guó)就業(yè)市場(chǎng)和移民政策改革等方面的變化關(guān)系進(jìn)行分析，以期為我國(guó)吸引外來人才提供借鑒。

一、美國(guó)臨時(shí)技術(shù)勞工計(jì)劃的調(diào)整

窮原竟委，美國(guó)政府引進(jìn)臨時(shí)技術(shù)勞工的政策可溯至1952年移民法。它規(guī)定每年限額中的50%將用于吸引有突出才能的外來人才。此外，它還設(shè)立了H類簽證臨時(shí)勞工計(jì)劃，其中H-1簽證將發(fā)放給美國(guó)需要的技術(shù)勞工，H-2簽證將發(fā)放給美國(guó)短缺的熟練勞工，H-3簽證將發(fā)放給到美國(guó)接受技術(shù)培訓(xùn)的勞工。該計(jì)劃的設(shè)立，一方面標(biāo)志著戰(zhàn)后美國(guó)引進(jìn)外國(guó)臨時(shí)技術(shù)勞工的開始，另一方面，它與1952年移民法中吸引技術(shù)性移民的條款一起，構(gòu)成了戰(zhàn)后美國(guó)人才吸引戰(zhàn)略中的雙軌制度。值得關(guān)注的是，在該計(jì)劃啟動(dòng)后，一直到80年代上半期，每年入境的H-1和H-3簽證勞工并不多，其人數(shù)不過4萬(wàn)多人[2]。

H簽證計(jì)劃實(shí)施后，美國(guó)政府審時(shí)度勢(shì)，不斷推出新的計(jì)劃。其中，影響較大之一是1961年調(diào)整了允許外國(guó)公費(fèi)留學(xué)生和訪問學(xué)者入境的J簽證計(jì)劃。雖然持J簽證入境者不是可以自由就業(yè)的勞工，而是參與美國(guó)政府認(rèn)可的學(xué)術(shù)或文化交流活動(dòng)的學(xué)者，但因其中許多人是工作多年的科學(xué)家、工程師和教授，其勞動(dòng)成果可以用來創(chuàng)造商業(yè)價(jià)值，因而也具有勞工計(jì)劃的性質(zhì)。另一個(gè)計(jì)劃是美國(guó)在1970年設(shè)立的旨在滿足跨國(guó)公司需要的L簽證計(jì)劃。它規(guī)定，凡申請(qǐng)專業(yè)技術(shù)崗位者，須在跨國(guó)公司工作1年以上，凡申請(qǐng)基層管理崗位者，須在跨國(guó)公司的同類崗位上工作3年以上。他們?nèi)刖澈蟛荒茏杂删蜆I(yè)，而是在同一公司工作，因而屬“內(nèi)部調(diào)動(dòng)”[3]。

在以上各項(xiàng)計(jì)劃中，唯H簽證計(jì)劃變數(shù)最大。一方面，其服務(wù)對(duì)象非常龐雜，涉及企業(yè)、高校、非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)和各級(jí)政府部門，因而申請(qǐng)者的職業(yè)背景非常龐雜；另一方面，因其勞工在合同期滿后可以更換雇主，招募過程中的舞弊空間較大，因而社會(huì)詬病不絕于耳。在這種背景下，美國(guó)國(guó)會(huì)在1990年修訂移民法時(shí)對(duì)該計(jì)劃作出調(diào)整：(1)將H-1計(jì)劃一分為二，分立H-1A和H-1B簽證計(jì)劃。H-1A簽證是吸引美國(guó)需要的醫(yī)生和護(hù)士，H-1B簽證則用來吸引美國(guó)急需的高學(xué)歷人才，其每年限額6.5萬(wàn)人。(2)設(shè)立O類和P類簽證。O類簽證主要是吸引國(guó)際專業(yè)機(jī)構(gòu)認(rèn)可的著名科學(xué)家、工程師和教授。P-1簽證主要發(fā)放給國(guó)際上的著名運(yùn)動(dòng)員和影視明星，P-2簽證用于根據(jù)互惠交換協(xié)議入境的文化人才，而P-3則用于“特別文化表演”的人員[4]。在1990年移民法生效后，美國(guó)先后與加拿大、墨西哥和澳大利亞等國(guó)家簽訂了自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議，形成了“北美自貿(mào)區(qū)勞工計(jì)劃”(TN簽證)、美國(guó)與智利和新加坡自貿(mào)區(qū)勞工計(jì)劃(H-1B1簽證)和美國(guó)與澳大利亞自貿(mào)區(qū)勞工計(jì)劃(E-3簽證)。入境勞工可在美國(guó)工作3年，合同期滿后可續(xù)簽3年，但最長(zhǎng)不能超過6年。在合同期滿后，若企業(yè)愿意繼續(xù)聘用，可代理申請(qǐng)永久移民資格。這項(xiàng)規(guī)定使臨時(shí)技術(shù)勞工計(jì)劃成為美國(guó)吸引永久性技術(shù)人才的有效渠道之一。

在1993年以后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了長(zhǎng)達(dá)118個(gè)月的高速增長(zhǎng)期。尤其是在信息技術(shù)的帶動(dòng)下，技術(shù)人才的需求空前旺盛，H-1B簽證因供不應(yīng)求而被“透支”現(xiàn)象，在1996-1998年間連年發(fā)生[5]181-182。這種現(xiàn)象加劇了美國(guó)用人企業(yè)的恐慌心理。在企業(yè)界的推動(dòng)下，美國(guó)國(guó)會(huì)在1998年規(guī)定，將H-1B簽證的年度限額從6.5萬(wàn)提高到11.5萬(wàn)。然而，在該法案實(shí)施后，美國(guó)技術(shù)勞動(dòng)力的短缺問題未見緩解。1999年6月，當(dāng)年的H-1B限額已用完。若移民局批準(zhǔn)所有申請(qǐng)，2000年限額會(huì)旋即告罄。因此，美國(guó)國(guó)會(huì)在2000年頒布了《21世紀(jì)美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力法》：(1)在2001—2003年間，H-1B勞工年均限額提高到19.5萬(wàn)人。之后，再恢復(fù)到每年6.5萬(wàn)限額的水平上。(2)在50人以上的企業(yè)中，雇傭H-1B勞工人數(shù)不超過15%，26—50人的企業(yè)中不超過12人，20人以下的企業(yè)不超過7人。(3)凡雇傭H-1B勞工的企業(yè)，每雇傭一人，須繳納500美元的簽證費(fèi)、簽證延期費(fèi)(500美元)和更換雇主申請(qǐng)簽證費(fèi)(500美元)。這筆費(fèi)用將用于美國(guó)在校學(xué)生的獎(jiǎng)學(xué)金和勞工在崗培訓(xùn)[6]935-940。該法案生效后，入境的臨時(shí)技術(shù)勞工與日俱增。但在2004年9月，當(dāng)移民局準(zhǔn)備依法回歸每年6.5萬(wàn)限額的時(shí)候卻發(fā)現(xiàn)，2005年H-1B簽證已被用完[7]。這意味著在接下來的16個(gè)月內(nèi)，美國(guó)的公司將會(huì)再次受到技術(shù)勞工短缺的掣肘。有鑒于此，美國(guó)國(guó)會(huì)在2005年規(guī)定：在每年6.5萬(wàn)限額的基礎(chǔ)上，追加2萬(wàn)限額，它們將被發(fā)放給在美國(guó)高校獲得學(xué)位的理工科專業(yè)的國(guó)際留學(xué)生[8]33。

毋庸諱言，美國(guó)吸引臨時(shí)技術(shù)勞工的計(jì)劃實(shí)施后取得了積極成效，每年入境的技術(shù)勞工逐年遞增。值得關(guān)注的是，在2000年以后，每年入境的臨時(shí)技術(shù)勞工人數(shù)均超過同年入境的永久移民。2002年，入境的臨時(shí)技術(shù)勞工高達(dá)近140萬(wàn)人，而當(dāng)年入境的永久移民僅為105.93萬(wàn)人。在2005年以后，兩者背向發(fā)展加速。到2010年，前者超過了230萬(wàn)，而后者僅為104萬(wàn)[9]，[1]5，65。這些變化，一方面凸顯了臨時(shí)技術(shù)勞工對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義，另一方面也意味著外籍人口移民美國(guó)的方式開始發(fā)生變化，其背后所隱含的更加復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)全球化問題，都值得學(xué)界進(jìn)一步研究。

二、美國(guó)就業(yè)市場(chǎng)需求的拉力

美國(guó)國(guó)會(huì)之所以在90年代不斷擴(kuò)大臨時(shí)勞工計(jì)劃的實(shí)施范圍與規(guī)模，主要原因在于其經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。特別是以計(jì)算機(jī)為核心的信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，不僅催生了一批新興行業(yè)，而且也使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)煥發(fā)出新的生機(jī)。由于信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用涉及美國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的方方面面，因而它也成為這個(gè)時(shí)期美國(guó)經(jīng)濟(jì)的主要增長(zhǎng)點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1993—1998年間，美國(guó)各地對(duì)信息和網(wǎng)絡(luò)行業(yè)的投資占全美工業(yè)投資的50%左右，其對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到1/3以上[10]。這種非均衡式地投入和產(chǎn)出，導(dǎo)致就業(yè)市場(chǎng)上對(duì)信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人才的需求異常旺盛。在1990—1995年美國(guó)半導(dǎo)體制造業(yè)崗位從24.24萬(wàn)增加到28.5萬(wàn)，增長(zhǎng)了18%。計(jì)算機(jī)編程服務(wù)崗位從15.24萬(wàn)增加到37.1萬(wàn)，增長(zhǎng)了144%[11]51。再?gòu)倪@個(gè)時(shí)期美國(guó)信息技術(shù)的龍頭企業(yè)的職員變化看，用“爆炸式地增長(zhǎng)”表述并不為過。在1990—1997年間，美國(guó)在線公司的職員增長(zhǎng)了62.5倍，生產(chǎn)硬盤的瑞德賴特公司為24.8倍，海灣網(wǎng)絡(luò)公司為6.7倍，戴爾電腦公司為5.9倍，微軟公司增長(zhǎng)近3倍[5]168。如此非同尋常地發(fā)展，構(gòu)成了90年代美國(guó)計(jì)算機(jī)和信息技術(shù)發(fā)展的縮影。

由于信息技術(shù)就業(yè)市場(chǎng)的潛力巨大、工薪和福利條件之誘人，各類人才趨之若鶩，其中不僅有許多非計(jì)算機(jī)專業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生，而且還有不少未受過正規(guī)學(xué)歷教育的勞工。例如，在1998年，全美計(jì)算機(jī)與信息科學(xué)行業(yè)的就業(yè)人員達(dá)到64.12萬(wàn)人以上，其中有1.6%的人沒有大學(xué)學(xué)歷。在有學(xué)位的63.10萬(wàn)人中，勞工專業(yè)背景為計(jì)算機(jī)和信息技術(shù)的占25.8%，工商管理專業(yè)占13.97%，社會(huì)科學(xué)專業(yè)占12.34%，應(yīng)用數(shù)學(xué)占5.17%，心理學(xué)占3.82%，經(jīng)濟(jì)學(xué)占3.54%，教育學(xué)占3.76%、政治學(xué)占2.84%，物理學(xué)占2.20%[5]180-181。這種窘境的出現(xiàn)，一方面是因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)的發(fā)展超出了就業(yè)市場(chǎng)的供給能力；另一方面是因?yàn)槊绹?guó)高校理工科專業(yè)的畢業(yè)生不升反降，導(dǎo)致計(jì)算機(jī)人才需求數(shù)量與每年畢業(yè)生總數(shù)背道而馳。例如，在1990—1996年間，美國(guó)高校獲得學(xué)士以上學(xué)位的人數(shù)增長(zhǎng)了16%，但技術(shù)類專業(yè)的畢業(yè)生下降了5.1%，其中工科專業(yè)減少了3.1%，工程技術(shù)專業(yè)下降了16%，計(jì)算機(jī)科學(xué)下降0.6%，數(shù)學(xué)為9%，物理學(xué)為5%[11]57。美國(guó)大學(xué)理工科專業(yè)畢業(yè)生的減少，其原因之一是高校生源急劇萎縮。到90年代末，美國(guó)有3/4的高中畢業(yè)生在數(shù)理化考試中不及格。更糟糕的是，“許多高中生甚至放棄了努力”，因?yàn)樗麄儏捑肓巳諒?fù)一日的題海練習(xí)。越來越多的學(xué)生選擇了那些就業(yè)路子寬、工薪高的法律、金融和國(guó)際貿(mào)易等專業(yè)。到高中畢業(yè)時(shí)，對(duì)理工科專業(yè)感興趣的學(xué)生少之又少，結(jié)果導(dǎo)致美國(guó)學(xué)歷教育的人才培養(yǎng)鏈上出現(xiàn)了斷層[12]6,8。

由于本土人才的匱乏，美國(guó)各地屢屢出現(xiàn)企業(yè)搶奪人才的場(chǎng)景。1997年到馬薩諸塞理工學(xué)院招聘畢業(yè)生的公司數(shù)量“超過了當(dāng)年畢業(yè)生的數(shù)量?！盵6]945。同年，微軟公司向美國(guó)各地200多所高校派遣了近百名招聘人員，他們通過設(shè)點(diǎn)宣傳，或參加畢業(yè)生就業(yè)洽談會(huì)等方式招攬人才。但是，該公司最終招聘的勞工人數(shù)不到預(yù)期的50%[12]17-18。面對(duì)這種形勢(shì)，美國(guó)各家智庫(kù)在其報(bào)告中不厭其煩地指出，如果政府對(duì)技術(shù)勞工短缺的問題聽之任之，可能會(huì)削弱美國(guó)的技術(shù)發(fā)明、競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。令人更加緊迫的是，1996年美國(guó)商業(yè)部的一份報(bào)告中指出，在未來10年間，美國(guó)技術(shù)勞工短缺的現(xiàn)象還會(huì)持續(xù)。其中計(jì)算機(jī)系統(tǒng)分析、計(jì)算機(jī)科學(xué)家和工程師崗位的增幅將超過一倍以上[12]126-127。與此同時(shí)，美國(guó)參議院司法委員會(huì)主席奧倫·哈奇也警告說，多方面的證據(jù)顯示：“在全球市場(chǎng)上，技術(shù)勞工不足已經(jīng)成為制約美國(guó)企業(yè)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力的主要障礙?！比绻?lián)邦政府無動(dòng)于衷，美國(guó)的高科技產(chǎn)業(yè)將面臨著“真正的危機(jī)”[12]1,4-5。社會(huì)上的呼吁和國(guó)會(huì)資深議員的表態(tài)，表明國(guó)會(huì)采取立法行動(dòng)已勢(shì)在必行。

三、移民政策的局限性與改革的困境

正當(dāng)美國(guó)社會(huì)各界圍繞如何解決技術(shù)勞工短缺問題而議論紛紛的時(shí)候，1990年移民法實(shí)施后所暴露出的問題及相關(guān)機(jī)構(gòu)的改革建議，使移民政策改革問題也成為社會(huì)各界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。由于臨時(shí)勞工計(jì)劃孕育于移民政策之中，并伴隨其變遷而不斷完善，加上移民政策對(duì)人才吸引問題重視不足而備受社會(huì)各界批評(píng)，所以，通過改革移民政策，增加人才吸引限額，就成為當(dāng)時(shí)解決技術(shù)勞工短缺的政策選項(xiàng)之一。

追本溯源，在1990年移民法實(shí)施后，其中的“就業(yè)移民”條款作為引進(jìn)技術(shù)人才的主要渠道，在實(shí)踐上卻難如人意。在1993—1998年間，就業(yè)移民的人數(shù)及其所占年度入境移民的比例從16.26%下降到12%[13]。這不僅沒有達(dá)到1990年移民法規(guī)定的比例，而且其走勢(shì)與美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背道而馳。由于移民法中旨在解決美國(guó)公民和合法外僑與其外籍雙親、配偶和未成年子女異國(guó)分居的家庭團(tuán)聚限額占總限額的70%以上，入境移民中的低學(xué)歷勞工居多，所以，該條款也成為當(dāng)時(shí)美國(guó)社會(huì)各界的眾矢之的。

當(dāng)時(shí)最先發(fā)難的機(jī)構(gòu)，是依據(jù)1990年移民法成立的“移民政策改革委員會(huì)”。其實(shí)，國(guó)會(huì)決定成立該委員會(huì)，目的是要調(diào)研1990年移民法實(shí)施后所暴露出的問題，然后再由國(guó)會(huì)對(duì)癥下藥，補(bǔ)苴罅漏。但在該委員會(huì)向國(guó)會(huì)提交的報(bào)告中，提出了一套全新的移民政策改革方案：(1)將每年入境移民規(guī)模削減至55萬(wàn)，家庭團(tuán)聚移民從48萬(wàn)減少至40萬(wàn)，就業(yè)移民從14萬(wàn)減少到10萬(wàn)，難民從9萬(wàn)多減少到5萬(wàn)，取消多樣性計(jì)劃之下的5萬(wàn)移民限額。(2)大量非熟練勞工入境，“不符合國(guó)家利益”，國(guó)會(huì)應(yīng)制定終止其入境的立法。(3)鼓勵(lì)美國(guó)企業(yè)雇傭外籍優(yōu)秀人才。但凡雇傭外籍勞工的企業(yè)，應(yīng)交納一定的管理費(fèi)，用以資助美國(guó)勞工的技術(shù)培訓(xùn)。(4)加強(qiáng)執(zhí)法，打擊非法入境的移民[14]xii,xxi-xxv,20,24。

由于上述方案只是壓縮了每年各項(xiàng)條款中的限額，沒有在結(jié)構(gòu)上改變?cè)械妮p視人才吸引問題的弊端，因而在面世后，引起了美國(guó)社會(huì)各界的激烈反應(yīng)。一些學(xué)者痛批移民政策偏袒了一部分美國(guó)公民的家庭團(tuán)聚而犧牲了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)人才需要的國(guó)家利益，因而它已“成為一項(xiàng)無賴政策?！盵15]此時(shí)的國(guó)會(huì)也不時(shí)地傳來改革的呼聲，認(rèn)為只有通過吸引更多的技術(shù)勞工，美國(guó)才能保持其“在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和軍事領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)”[8]1。所以，通過改革移民政策，保證技術(shù)勞工供給，是“當(dāng)今美國(guó)工業(yè)面臨的第一號(hào)問題?！盵11]3-4

然而，長(zhǎng)期困擾美國(guó)的非法移民問題此時(shí)卻再次泛濫。人們?cè)诤粲跫訌?qiáng)邊界安全的同時(shí)，也要求國(guó)會(huì)加快立法步伐，限制外來移民享受各種福利。在1986年美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了旨在禁止非法入境、赦免境內(nèi)非法移民的法律之后，到1991年有300多萬(wàn)人獲得赦免，其中半數(shù)以上居住在加州[16]。加州政府認(rèn)為，由于這些被赦免的非法移民享受了加州政府提供的各種福利保障，引起了加州政府福利支出的增加。為此，加州政府采取了兩項(xiàng)措施，一是狀告聯(lián)邦政府，認(rèn)為它在赦免非法移民后，并沒有對(duì)非法移民所在地區(qū)予以相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)償；二是在1994年1月舉行公民表決，通過了具有加州憲法性質(zhì)的“187號(hào)”決議，禁止非法移民享受州政府提供的各種社會(huì)服務(wù)。在此時(shí)的美墨邊界，試圖非法入境的外籍人與日俱增。每年因偷越國(guó)境而被扣押的外籍人從1991年的119.7萬(wàn)上升到1997年的153.6萬(wàn)的高度[17]。此時(shí)，美國(guó)國(guó)內(nèi)究竟有多少非法移民，無人知曉，但各方的猜測(cè)是接近1 000萬(wàn)人。一些媒體在批評(píng)美國(guó)政府無所作為的同時(shí)，發(fā)出了“向非法移民問題開戰(zhàn)”的倡議。美國(guó)國(guó)會(huì)經(jīng)過激烈的辯論后于1996年規(guī)定：(1)禁止非法移民享受美國(guó)的各種福利。(2)成立新的調(diào)查局，加強(qiáng)對(duì)外籍人非法定居和就業(yè)的打擊力度。(3)擴(kuò)大邊境執(zhí)法隊(duì)伍，建立非法入境者信息庫(kù)，徹底堵死非法入境的途徑。

在1996年法案生效后，美國(guó)國(guó)會(huì)并未立即著手移民政策的改革問題，而是繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)管理移民事務(wù)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，目的是要徹底解決非法入境的問題。所以，國(guó)會(huì)經(jīng)過兩年多的調(diào)查和醞釀，在1999年頒布了《移民改組與改進(jìn)法》，將隸屬于司法部的移民與歸化局一分為二，設(shè)立了移民服務(wù)局和移民執(zhí)法局。前者負(fù)責(zé)簽證、入籍和難民入境的審批問題，后者主要負(fù)責(zé)邊境巡防、遣返或驅(qū)逐境內(nèi)的非法移民[18]。到此時(shí)為止，雖然外籍人非法入境的問題得到一定程度的遏制，但關(guān)于美國(guó)國(guó)內(nèi)非法移民的去留、吸引人才與家庭團(tuán)聚條款的關(guān)系等問題，依然未拿出萬(wàn)全之策。由于企業(yè)繼續(xù)施壓，要求增加技術(shù)勞工限額；需要農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的西部農(nóng)場(chǎng)主要求以相對(duì)寬松的條件，赦免境內(nèi)非法移民，以墨西哥裔為代表的少數(shù)民族反對(duì)任何旨在削減家庭團(tuán)聚限額的主張。凡此種種，都表明任何一項(xiàng)移民法條款的背后，是不同利益集團(tuán)之間盤根錯(cuò)節(jié)的利益訴求。在國(guó)會(huì)跌宕起伏的政治交鋒中，因各方固執(zhí)己見，結(jié)果使20世紀(jì)90年代中期開始的以增加技術(shù)勞工為話題的移民政策改革卻變得遙遙無期了，通過移民政策改革來增加技術(shù)勞工供給的政策選項(xiàng)已不復(fù)存在。

四、H-1B簽證計(jì)劃：美國(guó)的最佳選擇

在20世紀(jì)90年代，美國(guó)國(guó)會(huì)之所以頻繁調(diào)整H-1B簽證計(jì)劃，是因?yàn)樵谒械呐R時(shí)勞工計(jì)劃中，它是最合適的選項(xiàng)。從當(dāng)時(shí)美國(guó)的臨時(shí)技術(shù)勞工計(jì)劃看，大部分都有很強(qiáng)的針對(duì)性和專項(xiàng)性，應(yīng)用范圍比較狹窄。例如，北美自貿(mào)區(qū)勞工計(jì)劃、美國(guó)與智利和新加坡自貿(mào)區(qū)勞工計(jì)劃和美國(guó)與澳大利亞自貿(mào)區(qū)勞工計(jì)劃，都不適用于未與美國(guó)達(dá)成同類協(xié)議的國(guó)家。至于“國(guó)際文化交流計(jì)劃”和注重民族特性的“特別文化計(jì)劃”，其入境者不屬于當(dāng)時(shí)美國(guó)就業(yè)市場(chǎng)急需的人才類型。在剩余的其他計(jì)劃中，例如，為外籍勞工提供技術(shù)培訓(xùn)的計(jì)劃、據(jù)國(guó)際條約到美國(guó)進(jìn)行商業(yè)和投資活動(dòng)的計(jì)劃、跨國(guó)公司的勞工計(jì)劃以及宗教職業(yè)工作者計(jì)劃[1]65，其入境勞工要么是因?yàn)楣俜絽f(xié)議的限制而不能在就業(yè)市場(chǎng)上自由流動(dòng)，要么是計(jì)劃本身和勞工技術(shù)的局限性而缺乏社會(huì)推廣價(jià)值。相比之下，唯有H-1B勞工計(jì)劃具有廣泛的社會(huì)推廣價(jià)值：(1)該計(jì)劃未設(shè)行業(yè)限制，其入境勞工可以滿足任何企業(yè)的用人需求。(2)在各項(xiàng)勞工計(jì)劃中，該計(jì)劃是設(shè)有限額上限的計(jì)劃之一。美國(guó)國(guó)會(huì)這樣做的目的，就是為了保護(hù)美國(guó)就業(yè)市場(chǎng)的有序運(yùn)作和本土勞工的就業(yè)權(quán)益。(3)在雇傭方法、程序和具體環(huán)節(jié)上，該計(jì)劃的靈活性程度較高。所以，美國(guó)國(guó)會(huì)在修改H-1B計(jì)劃的同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化了雇傭環(huán)節(jié)上的規(guī)范性，避免其對(duì)美國(guó)勞工在工作條件、工資水平和福利等方面產(chǎn)生消極影響。

在更深層的意義上，H-1B簽證計(jì)劃在美國(guó)就業(yè)市場(chǎng)上有著賴以生存的社會(huì)基礎(chǔ)。首先，在1973年石油危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，美國(guó)的“臨時(shí)勞工就業(yè)經(jīng)歷了爆炸性的增長(zhǎng)”。到1995年，美國(guó)17歲以上的勞工中，35%是臨時(shí)勞工(或短期合同工)[19]259。美國(guó)臨時(shí)勞工人數(shù)的暴漲，源于美國(guó)企業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)升級(jí)。為應(yīng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，各地企業(yè)加快了生產(chǎn)的智能化進(jìn)程，結(jié)果不僅導(dǎo)致大量傳統(tǒng)就業(yè)崗位消失，而且還出現(xiàn)了有的美國(guó)學(xué)者描述的情景：“先進(jìn)的信息技術(shù)和機(jī)械手正在替換工程師、建筑師、經(jīng)理、會(huì)計(jì)、律師、甚至醫(yī)生過去所承擔(dān)的任務(wù)?！盵20]在這種背景下，數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的美國(guó)勞工，因此而失業(yè)或處于就業(yè)不足的狀態(tài)。為保證生產(chǎn)效益的最大化，不少企業(yè)將其勞工隊(duì)伍，按照生產(chǎn)崗位及其技術(shù)的重要性，分為核心與非核心職員。核心職員掌握著企業(yè)生產(chǎn)與管理環(huán)節(jié)上的核心技術(shù)，并在一線生產(chǎn)活動(dòng)中發(fā)揮著不可替代的作用，是“企業(yè)的半固定性資產(chǎn)”[21]。他們的職務(wù)提升快，流動(dòng)性強(qiáng)，工資水平高，工作環(huán)境好，是企業(yè)和工會(huì)組織保護(hù)的重點(diǎn)對(duì)象。而非核心職員則是那些就業(yè)不穩(wěn)定的臨時(shí)勞工，其中包括半日工、合同工、自主就業(yè)者和外派工等等非全日就業(yè)的勞工。

其次，按照美國(guó)的法律規(guī)定，凡每年雇傭勞工工作時(shí)間少于1000小時(shí)的企業(yè)，可免交養(yǎng)老退休金和醫(yī)療保險(xiǎn)金。所以，雇傭臨時(shí)工，可以為企業(yè)節(jié)省勞動(dòng)力交易費(fèi)、管理費(fèi)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老金等福利支出，這些費(fèi)用占到企業(yè)勞動(dòng)雇傭成本中的30%到40%。也是因?yàn)檫@種原因，全美各地增加雇傭臨時(shí)勞工的方式很快流行起來[19]264。按照這種邏輯，雇傭外籍合同勞工，可以為美國(guó)企業(yè)節(jié)省一筆不菲的養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)金和事業(yè)救濟(jì)金等費(fèi)用。

再次，隨著就業(yè)市場(chǎng)上臨時(shí)勞工的增多，一種具有中介性質(zhì)的“臨時(shí)幫助機(jī)構(gòu)”應(yīng)運(yùn)而生。它們根據(jù)市場(chǎng)需要雇傭臨時(shí)工，然后再按照顧客需要派遣勞工履約。它們也向受聘勞工提供一定的技術(shù)培訓(xùn)，發(fā)放工資，代繳收入所得稅。許多勞工在受聘中發(fā)現(xiàn)，他們可以通過“臨時(shí)幫助機(jī)構(gòu)”在工資方面與雇主討價(jià)還價(jià)，又能在一定程度上保證自己的各種福利權(quán)利不受損害。更重要的是，對(duì)于用人企業(yè)而言，這種就業(yè)方式有效地解決了員工不足的企業(yè)用人需求。企業(yè)在無需雇傭并養(yǎng)活一支龐大的勞動(dòng)力隊(duì)伍的條件下，有效地降低了勞動(dòng)成本，同時(shí)，企業(yè)可以在確保勞工技術(shù)質(zhì)量的條件下，根據(jù)自身需求增減雇傭人數(shù)。因此，臨時(shí)勞工被有的美國(guó)學(xué)者稱為“現(xiàn)代勞動(dòng)儲(chǔ)備大軍”[19]347，其存在為H-1B勞工計(jì)劃的生存和發(fā)展提供了肥沃的土壤。

最后，自20世紀(jì)90年代起，一些“臨時(shí)幫助機(jī)構(gòu)”參與了H-1B勞工計(jì)劃的實(shí)施與運(yùn)作。其中最突出的例子是來自印度的H-1B勞工。印度一直是向美國(guó)提供技術(shù)勞工最多的國(guó)家，它在90年代每年向美國(guó)輸送的H-1B勞工占總數(shù)的50%以上。因?yàn)槊绹?guó)較高的工資水平、優(yōu)越的工作環(huán)境以及發(fā)達(dá)的教育條件，對(duì)印度勞工有不可抗拒的誘惑力。對(duì)于美國(guó)企業(yè)而言，印度技術(shù)勞工通曉英語(yǔ)，對(duì)工資和工作條件不甚挑剔。所以，美國(guó)的中介機(jī)構(gòu)委托印度的代理招募勞工。它們以廉價(jià)工資與印度技術(shù)勞工簽約，然后由美國(guó)的委托公司代理申請(qǐng)H-1B簽證。實(shí)際上，在進(jìn)入美國(guó)的印度臨時(shí)技術(shù)勞工中，許多人都有曾在印度的美資公司就業(yè)的經(jīng)歷。還有一些美國(guó)公司通過轉(zhuǎn)包合同的方式，將數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、客服信息、電信營(yíng)銷和網(wǎng)上銀行與金融信貸管理等方面的開發(fā)業(yè)務(wù)，委托給印度的公司。所以，許多印度技術(shù)勞工在赴美上崗前，已掌握了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)和嫻熟的專業(yè)技術(shù)[22]。更重要的是，美國(guó)企業(yè)在雇傭H-1B勞工過程中的經(jīng)驗(yàn)，為美國(guó)政府?dāng)U大H-1B計(jì)劃奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

綜上所述，90年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、移民政策改革的失敗以及美國(guó)就業(yè)市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制等多種因素，推動(dòng)美國(guó)政府?dāng)U大臨時(shí)技術(shù)勞工規(guī)模，有效地緩解了美國(guó)國(guó)內(nèi)技術(shù)人才不足的矛盾。更重要的是，臨時(shí)勞工作為一種人力資源的開發(fā)和利用方式，反映了其作為經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展中的一個(gè)重要層面，具有不可替代性的作用。

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An Analysis of Rapid Increase in Temporary Professional Workers in the U.S. in the 1990s

XU Hong-yan，LIANG Mao-xin

(Institute of American Studies，Northeast Normal University，Changchun 130024，China)

During the 1990s，U.S. government frequently enacted legislations to increase temporary professional workers and their numbers surpassed that of immigrants every year since 2000.These changes were due to rapid development in information technology which resulted in serious shortage of professional workers. Immigration reform，as one of the initiatives，ended up in failure because of differences among each interest group. The limitation of various temporary programs，rise of temporary employment in the U.S. labor market and the practices of H-1B for decades，all worked together to make the H-1B become the only choice for policy reform.

the United States；Information Technology；Immigration；Temporary Professional Workers

2014-12-24

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助課題。

徐紅彥(1980-)，女，吉林長(zhǎng)春人，東北師范大學(xué)美國(guó)研究所博士研究生；梁茂信(1959-)，男，陜西合陽(yáng)人，東北師范大學(xué)美國(guó)研究所教授，歷史學(xué)博士。

K712.6

A

1001-6201(2015)04-0106-06

[責(zé)任編輯：王亞范]

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.04.019