白 明 史曉麗(教授)

一、競爭中立政策的提出與推動

澳大利亞是最早提出競爭中立概念的國家，它在1992年發(fā)布的“希爾默報告”中正式提出競爭中立概念。澳大利亞認為，競爭中立是指“重要的政府商業(yè)活動在與私營部門進行競爭中，不能因政府所有或控制而享有凈競爭優(yōu)勢”。

在澳大利亞提出“競爭中立”概念后，歐美國家在多邊層面積極推動經濟合作與發(fā)展組織(OECD)和聯合國貿易和發(fā)展會議(UNCTAD)對競爭中立政策進行研究并制定具體標準。為此，OECD和UNCTAD自2011年以來就“競爭中立”政策發(fā)布了多份報告。例如，2012年，UNCTAD發(fā)布了《競爭中立項目報告》，OECD發(fā)布了《競爭中立:建議、指引和最佳實踐綱要》。在區(qū)域層面，歐美在“跨太平洋伙伴關系協定”(TPP)和“跨大西洋貿易和投資伙伴協定”(TTIP)談判中也積極推動制定競爭中立規(guī)則?！案偁幹辛ⅰ闭叩奶岢雠c推行體現了美歐與以中國為代表的新興經濟體經濟發(fā)展模式之爭。根據OECD在2013年3月發(fā)布的《國有企業(yè):貿易影響和政策含義》，在各國前十大企業(yè)中，國有控股企業(yè)占比較高的國家依次是:中國(96%)、阿聯酋 (88%)、俄國(81%)、印度尼西亞(69%)、馬來西亞 (68%)、沙特阿拉伯(67%)、印度 (59%)和巴西(50%)。正如美國首席副助理國務卿黛博拉·麥卡錫于2012年在美國－亞洲商業(yè)峰會的演講中所闡述的:“一些新型經濟體一方面享受國際貿易和投資自由化帶來的益處，另一方面則通過控制和補貼本國企業(yè)特別是國有企業(yè)，使其在國際市場上不斷進行擴張，從而損害了歐美自由經濟體私營企業(yè)的利益。因此，國際社會有必要在多邊和雙邊領域推行競爭中立規(guī)則，維護公平國際貿易與投資環(huán)境?！贝送?，歐美國家推行“競爭中立”政策的另一目的是希望重塑國際經濟規(guī)則，繼續(xù)掌握國際規(guī)則制定的主導權。眾所周知，以歐美為首的發(fā)達國家在第二次世界大戰(zhàn)后極力推行貿易自由化，并在其主導下建立了世界貿易組織(WTO)，歐美通過主導WTO規(guī)則獲益良多。但是，隨著中國、印度、巴西和俄羅斯等新興經濟體加入WTO，歐美國家的主導權在減弱。因此，歐美國家希望通過重塑多邊規(guī)則尤其是通過區(qū)域規(guī)則 (如TTP和TTIP規(guī)則)，在更高的標準上繼續(xù)主導國際經貿規(guī)則的制定。

二、“競爭中立”政策在國際和國內層面的實施

“競爭中立”政策提出后，一些國家和國際組織開始在自己管轄范圍內予以實施和推行。目前主要有澳大利亞、歐盟和OECD三種實施模式。

(一)澳大利亞模式

澳大利亞模式的核心是規(guī)范政府從事的商業(yè)行為，消除其凈競爭優(yōu)勢。澳大利亞的競爭中立政策涵蓋了如下內容:第一，政府應該在商業(yè)競爭中保持中立，即稅收中立、信貸中立、規(guī)則中立、同等水平資產回報率、合理分攤成本等。所謂同等水平資產回報率是指政府商業(yè)行為要與私營企業(yè)一樣，在市場上獲得競爭者平均水平的資產回報率和利潤空間。合理分攤成本是指政府商業(yè)行為的商品和服務價格要充分反映其成本，該成本要與政府其他非商業(yè)行為區(qū)別開來，單獨核算，避免交叉補貼。第二，實現競爭中立政策的方法是消除政府商業(yè)行為的凈競爭優(yōu)勢?！皟舾偁巸?yōu)勢”是指因所有權或政府控制等因素導致的競爭優(yōu)勢與劣勢相抵的結果。“優(yōu)勢”是指在貸款、稅收等方面獲得優(yōu)于私營部門的待遇?！傲觿荨眲t指因政府從事商業(yè)行為所承擔的退休和行政負擔等公共服務成本。為了消除凈競爭優(yōu)勢，澳大利亞確立了賬戶分開和合理成本調整的原則。賬戶分開是指公共服務賬戶和從事商業(yè)行為賬戶應獨立、各自核算成本，避免交叉補貼。成本調整是指對政府商業(yè)行為的凈競爭優(yōu)勢進行調整。例如，當政府提供的擔保使得國有企業(yè)獲得的商業(yè)貸款利率低于私營企業(yè)貸款利率時，該國有企業(yè)應向政府公共賬號補繳利率差額。

澳大利亞專門設立了“競爭中立申訴辦公室”，負責受理相關利害關系方提出的相關申訴和調查工作。截至2014年12月，該辦公室發(fā)布了15個調查報告。澳大利亞實施的競爭中立政策提高了政府商業(yè)活動的透明度，約束了政府不當競爭行為，保證了公共資源的有效配置。

(二)歐盟模式

歐盟模式的核心是約束各成員國對特定企業(yè)或產業(yè)提供資助行為。《歐洲聯盟運行條約》(TFEU) 107條第1款明確規(guī)定: “由某一成員國提供或通過國家資源給予的任何資助，不論方式如何，凡優(yōu)待某類企業(yè)或者某類產品的生產，以致破壞競爭或者對競爭產生威脅，從而對成員國之間的貿易產生不利影響時，應被視為與共同體市場相抵觸?！背艘酝猓瑲W盟還在2006年制定了《關于成員國和國有企業(yè)財務關系透明指令》(2006/111/EC)。概括而言，歐盟約束國家資助的制度涵蓋如下內容:第一，各成員國政府對特定企業(yè)或產業(yè)的資助行為應該受到約束。一項措施具備如下條件，即構成國家資助行為:行為主體為政府或公共機構;行為方式是利用國家資源對特定企業(yè)或產業(yè)實施資助，從而使得這些企業(yè)獲得不當的競爭優(yōu)勢，例如，贈款、優(yōu)惠貸款等;行為的后果是扭曲了競爭和貿易，從而損害歐盟共同利益。第二，對國有企業(yè)的行為給予特殊規(guī)范。國有企業(yè)一方面承擔一些公共服務職能，另一方面又由于和政府的特殊關系而更容易隱性地獲得政府不當支持，從而規(guī)避法律約束。歐盟制定的《關于成員國和國有企業(yè)財務關系透明指令》確立了以下兩個制度安排:一是財務關系公開，即政府與國有企業(yè)之間的資金流動特別是可能對國有企業(yè)進行不當資助的資金動向，應及時向歐委會公開;二是獨立賬戶，即國有企業(yè)應根據商業(yè)行為和非商業(yè)行為設立不同的賬戶，對不同行為的收入和成本進行分類管理。

盡管歐盟沒有明確提出競爭中立的概念，但是，約束國家資助的制度正是競爭中立政策的主要內容。通過實施該制度，歐盟避免了成員國間的“補貼競賽”，維護了統(tǒng)一的自由競爭的內部市場，有利于歐盟整體經濟利益。

(三)OECD模式

OECD主要通過關注國有企業(yè)治理推動競爭中立政策的實施。OECD認為:“競爭中立是指這樣一個規(guī)則框架，即國有企業(yè)應遵循與私營企業(yè)相同規(guī)則，不能因為其與政府之間的關系使其獲得優(yōu)于其他市場參與者的競爭優(yōu)勢?！監(jiān)ECD國有和私有化實踐工作組在2012年發(fā)布的《競爭中立:建議、指引和最佳實踐綱要》中提出了競爭中立的如下七項優(yōu)先領域:政府商業(yè)行為組織化，嚴格區(qū)分政府商業(yè)行為與非商業(yè)行為;保證國有企業(yè)從事商業(yè)行為與非商業(yè)行為成本分攤合理透明;合理確定國有企業(yè)從事商業(yè)行為的回報率;國有企業(yè)從事公共服務行為補償要透明充分;政府規(guī)則中立;融資和信貸中立;政府公共采購透明和公平等。

盡管三種模式側重點和對競爭中立的定義不盡相同，但究其本質，并無實質區(qū)別。商業(yè)角度的“競爭”是指生產和銷售相同商品的主體在市場上為爭奪客戶所進行的對抗或競賽。 “中立”則是指在對立的雙方之間采取的不偏不倚的政策或態(tài)度。 “競爭中立”就是要求政府平等地對待市場上的每一主體，保證其獲得公平的競爭環(huán)境，不能因為政府實施的某些行為使得部分主體獲得不當的競爭優(yōu)勢。包括以下基本要素:第一，政府應中立。即政府在制定規(guī)則和實施政府具體行政行為時 (包括稅收、融資、信貸等行為)，應平等對待市場主體，不能給予特定主體不當的財政支持或補貼。第二，國有企業(yè)的某些制度應公開和透明。由于國有企業(yè)與政府的特殊關系，國有企業(yè)應該嚴格區(qū)分其商業(yè)行為和公共服務職能，并對上述兩個行為分開管理。第三，建立監(jiān)督和救濟制度。澳大利亞和歐盟設置一套較為完善的監(jiān)督和救濟制度，以便有效地糾正扭曲市場競爭的行為。

三、競爭中立政策對我國的影響與應對

我國是國有企業(yè)占比最多的國家，國有企業(yè)對我國經濟的發(fā)展影響巨大。如果這一理念在不久的將來變成具有約束力的國際規(guī)則，將大大增加我國國有企業(yè)“走出去”的成本，影響到我國整體外貿環(huán)境和經濟發(fā)展，甚至對我國現有的發(fā)展模式和制度形成新的挑戰(zhàn)。

其一，在雙邊領域，美歐已經開始貫徹其競爭政策的理念。在多起對華反補貼調查中，不僅將我國的國有企業(yè)視為政府補貼的受益者，而且視其為“公共機構”。根據WTO《補貼與反補貼措施協定》第1條的規(guī)定，構成可訴性補貼的要件之一是成員方境內存在由政府或任何公共機構提供的財政資助。在反補貼調查中將我國的國有企業(yè)視為“公共機構”后，直接導致我國生產企業(yè)只要從國有企業(yè)購買過原材料或設備或者從國有商業(yè)銀行獲得過貸款，都有可能構成財政資助，從而被采取反補貼措施。

其二，在多邊領域，積極推動建立新的規(guī)則。歐美希望通過競爭中立政策在TTP和TTIP建立一套新的“標桿”，使其成為多邊具有約束力的國際規(guī)則。這種為我國國有企業(yè)“量身定做”的規(guī)則，很可能成為一條變相的“非市場經濟地位”條款，極大地增加我國企業(yè)“走出去”的成本。此外，該規(guī)則也會對我國的經濟發(fā)展模式和制度構成直接的挑戰(zhàn)，如果我國遵守這一規(guī)則，就需要交上令其滿意的“學費”，按照其設定的標準和模式進行改革。如果我國滿足不了標準，將會被邊緣化，經濟發(fā)展受到影響。據國外學者估算，TTP和TTIP直接或間接影響中國GDP 2.3個百分點。由此可見，歐美提出競爭中立政策在經濟目的外也有一定的政治目的。

然而，競爭中立一些理念和制度安排，如約束政府直接干預經濟的行為，推行規(guī)則中立，加強公司治理，提高國有企業(yè)透明度等，對我國國有企業(yè)改革和產業(yè)政策調整具有促進意義。我國要利用好外部壓力，繼續(xù)推動國有企業(yè)和產業(yè)補貼政策改革。

針對美歐推出的競爭中立政策和實踐做法，我國應該做好以下工作:

首先，著手與歐美在多雙邊領域就競爭中立政策進行對話。盡管我們與美歐有著不同觀點和立場，但解決問題的關鍵是協商和對話，而不是指責和回避。特別是應該加強對TTP和TTIP的跟蹤，積極主動接觸并進行有效評估。在對話中，我國應緊緊抓牢國際經貿規(guī)則中“非歧視性”這一核心原則，即企業(yè)主體不能因為所有權而受到歧視性待遇。在此基礎上可以就改善國有企業(yè)公司治理、提高透明度等方面進行磋商，力爭取得共識。在對話中，還需要加強與我國有共同利益的其他發(fā)展中國家 (如印度、巴西、俄羅斯等)的協調和配合，充分依靠“同盟軍”的力量。

其次，加強對競爭中立理論和國有企業(yè)參與國際貿易和投資方面的研究。與20世紀80年代國際上對跨國公司的批評類似，競爭中立理論也是伴隨新興經濟體的崛起，國有企業(yè)在國際市場開始占據重要角色而產生的。歐美和OECD推出的這一理論和指控表面上符合邏輯，但實際上并沒有得到實證支持，即國有企業(yè)在多大程度上獲得了政府的支持，這種支持在多大程度擾亂了國際市場秩序，又有多大必要制定新的國際規(guī)則。要回答上述問題，就需要加強在這一領域的研究，為我國今后參與磋商和對話提供支持。

再次，積極運用WTO規(guī)則，限制和壓縮美歐在雙邊領域濫用現有規(guī)則的空間。WTO在企業(yè)所有權問題上采取中立的立場，其規(guī)則的約束力也被廣泛認可和遵守。2008年和2012年，我國分別將美國對華發(fā)起的16起反補貼案件訴至WTO爭端解決機構(DS379和DS437)。最終，WTO對“公共機構”進行了限定解釋，在一定程度上支持了我方的立場，認為“國家控制和多數股權”不是判斷國有企業(yè)是否為“公共機構”的唯一標準。今后，我國需要繼續(xù)提高運用規(guī)則的能力，約束美歐在雙邊領域濫用規(guī)則的行為。

最后，利用外部壓力，繼續(xù)推動國有企業(yè)和產業(yè)補貼政策改革。借鑒規(guī)則“中立”的理念，加快推進政企分開、政資分開、減少政府對微觀經濟運行的干預。在稅收、融資、信貸、政府采購等政策和制度上，保證國有企業(yè)和私營企業(yè)在市場上公平競爭;參考OECD《國有企業(yè)治理指南》制度設置，繼續(xù)提高國有企業(yè)公司化水平，特別是增強企業(yè)運行和財務的透明度;合理設置產業(yè)補貼政策。目前的產業(yè)補貼和地方的一些招商引資政策較為混亂，補貼政策設置原則不統(tǒng)一、不透明、專向性明顯，容易授人以柄，也會扭曲市場競爭和資源的有效配置。我國應合理借鑒澳大利亞和歐盟約束地方政府或成員國參與商業(yè)行為的制度設置，科學規(guī)范產業(yè)補貼政策。