段發(fā)達

十八屆三中全會將財稅改革放在了非常重要的位置，首次將財政定位為“國家治理的基礎和重要支柱”，提出了建立現(xiàn)代財政制度的目標框架，從預算管理、稅收制度和支出責任方面制定了未來10年財稅改革的路線圖。那如何來理解現(xiàn)代財政制度，如何建立現(xiàn)代財政制度呢？三中全會指出 “必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度”，也指出了“加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”?？梢钥闯觯敹愺w制改革和人大預算審查監(jiān)督是一對相互協(xié)調(diào)、相互促進的改革，換句話說，建立現(xiàn)代財政制度，人大有責任，政府也有責任，其總目標都是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。建立現(xiàn)代財政制度是一個復雜的系統(tǒng)工程，本文中，筆者從人大的視角，談談建立現(xiàn)代財政制度應當解決好的幾個基本問題。

（一）為了誰的問題。財政是國家為了實現(xiàn)其職能，滿足社會公共需要而產(chǎn)生的政府收支行為。建立現(xiàn)代財政制度，首先就要弄清其最主要的目標是什么？筆者認為，這就是社會公眾利益的最大化，在具體改革過程中，無論設計什么制度，都應把這個因素作為最基本的原則。之所以這樣說，主要有三方面的考慮：一是我國憲法規(guī)定，“人民行使國家權(quán)力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，”“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督，”“人大及其常委會審查和批準國家預算和預算執(zhí)行情況的報告”。從這些規(guī)定可以清晰地看出，國家預算要為了人民利益、對人民負責、受人民監(jiān)督。二是取之于民、用之于民，這是財政收支的一個指導思想，但從每年審計工作報告反映出的情況看，在預算執(zhí)行過程中，總會出現(xiàn)這樣、那樣的不少問題，對此，群眾意見很大，黨中央、國務院也高度重視，必須認真研究解決這類違法違規(guī)使用財政資金的行為，把更多的財政資金投向人民群眾迫切需要的領域。三是隨著財政收支規(guī)模擴大，人民群眾、人大代表對財政收入從哪里來，用到哪里去，花得怎么樣，越來越關心，越來越關注。因此，建立現(xiàn)代財政制度，就應從制度層面回應社會關切，在預算編制、執(zhí)行和監(jiān)管過程中，創(chuàng)造更多的條件，讓人民群眾參與預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督。目前，最應該做到的就是，為人大代表更好地審查批準預算、履行監(jiān)督職責做一些實實在在的事情。

（二）是什么的問題。這些年，社會各界從不同角度闡述了對財政的認識，提出了國家財政、公共財政、法治財政、民生財政、民主財政、透明財政等一系列概念，這些提法都有一定道理，但是，筆者認為，建立現(xiàn)代財政制度關鍵要實現(xiàn)以下兩個目標。

一是法治財政。法治是現(xiàn)代財政制度的基礎，法治財政是法治中國建設的一項重要內(nèi)容，為此，首先要做到有法可依。在稅收法律方面，要逐步實現(xiàn)稅收法定的目標，將現(xiàn)有國務院條例制定的15個稅種逐步上升為法律，提高稅種立法層次，特別是今后新增加的稅種應用立法的方式來明確;考慮制定稅法，解決為什么收稅、稅收用在什么地方的問題，把一些基本問題規(guī)定清楚;修改稅收征管法，適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。在預算法律方面，首先要實施好新修改的預算法，這可以說是當前依法理財，深化財稅體制改革最緊要的工作之一，新修改的預算法是一部高質(zhì)量的法律，一方面解決了今后一段時間財稅體制改革有法可依的問題，另一方面也總結(jié)了這些年來在財稅體制改革方面取得的成績，通過立法的方式將一些好的做法固定下來。同時，也解決了社會廣泛關注的轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模較大、預算透明度不高等一些熱點、難點問題。其次要做到有法必依，各級人民政府要做到依法理財，做到法無授權(quán)不可為，尤其是各級政府領導干部要牢固樹立預算的意識，強化預算約束，盡早謀劃工作、編制下一年度預算，預算一經(jīng)人代會批準后就應嚴格執(zhí)行，增強年初預算剛性。再次各級人大及其常委會要依法履行好對“一府兩院”的監(jiān)督職權(quán)，確保法律在本行政區(qū)域內(nèi)得到有效實施。最后有關部門要依法查處違反預算法等相關法律、法規(guī)的行為，樹立法律權(quán)威，促進有關部門依法進行預算安排、資金使用和監(jiān)督檢查，提高財政資金使用效益。

二是民主財政。財政是財中有政、政中有財，在任何國家，財政都是政治活動的基礎，在我國，簡單地說，就是財政要服從于完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，服從于堅持和完善人民代表大會制度。建設民主財政首先應從三方面作出努力，第一，要構(gòu)建優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的財政制度保障;第二，各級人民政府要實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，發(fā)揮好地方的積極性，落實好地方用錢的主動性，堅持先有預算后有支出的基本原則，把預算編實、編細，從程序和內(nèi)容上解決人大代表看不清、看不懂，難以審查的問題，尊重人大代表審查和批準預算的主體地位，依法執(zhí)行人大決議和要求;第三，各級人大及其常委會要按照黨中央的要求，加強和改進人大預算審查監(jiān)督，同時也應逐步改善人大代表結(jié)構(gòu)，明確人大代表責、權(quán)，發(fā)揮人大代表審查批準預算的積極性和主動性，實現(xiàn)人大代表依法監(jiān)督、為民監(jiān)督，說得有理、說了管用的目標。

（三）誰監(jiān)督的問題。我們從審計工作報告和一些新聞媒體的報道中，經(jīng)?？吹竭@樣的一些現(xiàn)象，比如財政管理效率不高，資金使用效益不好，轉(zhuǎn)移支付不公開、不透明，審計查處的問題屢審屢犯的情況。那為什么會出現(xiàn)這些問題呢？筆者認為，一個最主要的原因就是監(jiān)督還存在一些有待完善的地方，筆者從三個層面來分析。

從人大監(jiān)督來看，人大監(jiān)督是權(quán)力機關的監(jiān)督，是黨領導下的監(jiān)督，是憲法授權(quán)的預算制衡機制，涉及預算行為事前、事中、事后的全程監(jiān)督，是世界各國約束政府預算行為的一種有效方式。我國經(jīng)過多年的實踐和探索，雖然取得了一些成效，但人大監(jiān)督更多地注重程序性監(jiān)督，實質(zhì)性監(jiān)督不夠，這也是目前一個不爭的現(xiàn)實。

從政府內(nèi)部監(jiān)督來看，目前政府內(nèi)部的監(jiān)督主要有財政、審計和監(jiān)察監(jiān)督，這三種監(jiān)督是一個相關

聯(lián)的整體，在這三種形式的監(jiān)督中，審計監(jiān)督有能力、有人員，應該是最受社會公眾認可的一種形式，但也受局限，它主要解決了財政資金按照預算安排怎么用、用得怎么樣的一些問題，但是沒有很好地解決預算應該怎么安排、用到哪里才好的問題，對審計查出的問題，在責任追究方面解決得也不太好，財政、監(jiān)察部門對審計成果的運用也還遠遠不夠，監(jiān)督的威懾力也還沒有被資金使用部門所認同，這是屢審屢犯產(chǎn)生的一個原因，也給社會形成了對違規(guī)行為處理不嚴格、整改不徹底的印象。

從社會監(jiān)督來看，社會公眾對預算收支情況是非常關注的，想監(jiān)督，應該說也有能力，但是目前的條件還不完全具備，主要原因是公開透明的預算制度沒有完全建立，雖然公開了，但看不懂、看不透的情況在一些地方仍然較為普遍。有時候也存在媒體說了、公眾講了，但是沒有引起有關部門的重視，沒有作出整改，回應社會關切，這樣就既導致了公眾監(jiān)督的失效，在一定程度上挫傷了積極性，也導致了政府一些預算行為的失范，助長了一些不正確做法的延續(xù)。

從上述分析可以看出，人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督都采取了許多措施、進行了積極探索，但是都沒有很好地解決對政府預算行為的監(jiān)督問題，監(jiān)督效果仍然不夠好。這樣，一方面很容易形成一個高效的預算決策機制，推動預算得到實施;另一方面也容易在預算和資金使用效果方面出現(xiàn)一些問題，造成損失、浪費。因此，建立現(xiàn)代財政制度，必須把監(jiān)督作為重要的保障措施，從制度層面加強規(guī)范，構(gòu)建黨領導下的人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督為一體的監(jiān)督體系，并確保其有效實施，支持和約束政府的預算行為，落實好黨的重大決策和部署。

上述三方面的問題，是建立現(xiàn)代財政制度過程中應該高度關注的一些基本問題，按照習近平總書記在全面深化改革的說明中指出的，“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化”的精神，堅持問題導向，將其作為建立現(xiàn)代財政制度最重要的一些問題，在解決問題過程中，深化財政改革的方向、程序和制度，實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。

（作者單位：云南省人大常委會預算工委）