李金龍

備受世人關(guān)注的新預(yù)算法于2015年1月1日起正式生效施行了。相比1995年版預(yù)算法，新法內(nèi)容更豐富、條款更具體。如何準(zhǔn)確理解、科學(xué)解讀，全面貫徹新法精神，依法加強(qiáng)和改進(jìn)縣級人大預(yù)決算審查監(jiān)督，需要把握以下幾個方面的重點內(nèi)容：

一、緊盯國有資本經(jīng)營預(yù)算，審查監(jiān)督預(yù)決算內(nèi)容的完整性

黨的十八大報告中首次提出要“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算的審查監(jiān)督”，并將其作為支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力的一項重要內(nèi)容。但這種規(guī)定相對比較原則，新法首次從法律層面科學(xué)界定了全口徑預(yù)算體系框架。其第五條明確規(guī)定了，預(yù)算分為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。同時規(guī)定：“一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨立。政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接。”新法第四條更是明確規(guī)定，“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”。新法為各級人大及其常委會實現(xiàn)4本賬的全口徑預(yù)決算審查提供了明確的法律依據(jù)。目前，我國很多地方預(yù)算編制的內(nèi)容不完整、方法不科學(xué)，大量財政收支還沒有納入預(yù)算編制之中。特別是在縣級，由于國有資本經(jīng)營規(guī)模小、比重輕，基本都沒納入全口徑預(yù)算編制內(nèi)，還游離于人大監(jiān)督之外，人大對預(yù)算監(jiān)督的信息是片面的、不完整的?？h級人大及其常委會必須緊盯國有資本經(jīng)營預(yù)算，堅持審查監(jiān)督預(yù)決算編制的完整性，這是全面貫徹新法精神的一個基本要求。

二、規(guī)范對編制細(xì)目的審查監(jiān)督，確保預(yù)決算編制的科學(xué)性

由于時間緊、任務(wù)重，一般情況下，每年人代會上審議的預(yù)算都過于粗放，人代會常常授權(quán)常委會在下一年對預(yù)算以及部門預(yù)算編制細(xì)目再做進(jìn)一步的審查，審議通過后，再由政府批復(fù)執(zhí)行，以此強(qiáng)化對預(yù)算編制細(xì)目的精細(xì)化審查監(jiān)督，這種做法在縣市級尤為常見。新法第四十六條明確規(guī)定：“報送各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。本級一般公共預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項;按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。本級政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項?！毙路ㄒ褜︻A(yù)算編制細(xì)目作出了具體的細(xì)化要求，人代會要規(guī)范和強(qiáng)化對預(yù)算編制細(xì)目審查，不宜再授權(quán)常委會對編制細(xì)目進(jìn)行審查。

三、重視預(yù)決算初步審查監(jiān)督，確保預(yù)決算編制的規(guī)范性

新法明確要求人大要加強(qiáng)對預(yù)決算的初步審查監(jiān)督。其第二十二條明確規(guī)定，“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會對本級預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行初步審查，提出初步審查意見?？h、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)對本級預(yù)算調(diào)整初步方案和本級決算草案研究提出意見”。如何貫徹新法精神，對縣級人大及其常委會來說，加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)決算初步審查監(jiān)督，重點需要把握三點：

一是嚴(yán)格初步審查監(jiān)督的時間。新法第四十四條明確規(guī)定，“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會會議舉行的三十日前，將本級預(yù)算草案的初步方案提交本級人民代表大會常務(wù)委員會進(jìn)行初步審查”。新法第六十九條也明確規(guī)定，“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府財政部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會常務(wù)委員會舉行會議審查和批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整方案的三十日前，將預(yù)算調(diào)整初步方案送交本級人民代表大會常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見”?？h級人大及其常委會進(jìn)行預(yù)決算初步審查監(jiān)督時，必須不折不扣嚴(yán)格執(zhí)行30日的時間規(guī)定。

二是加強(qiáng)常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)的力量建設(shè)?？h級人大常委會財經(jīng)工委和預(yù)算工委機(jī)構(gòu)建設(shè)普遍都比較薄弱，日常工作基本都是二人一室，甚至一人一室在維持運(yùn)轉(zhuǎn)，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實際工作的需要?？煽紤]采取經(jīng)人大常委會主任會議同意，單位推薦的方式，由人大常委會財經(jīng)工委審核并聘請包括人大常委會財經(jīng)工委（預(yù)算工委）、財政、審計、發(fā)改、部分精通財經(jīng)工作的人大代表和會計師事務(wù)所、審計師事務(wù)所等相關(guān)專業(yè)人員，組建縣級預(yù)算審查監(jiān)督咨詢專家?guī)?。充分借助咨詢專家?guī)斓膶I(yè)智力，為人大對預(yù)決算草案進(jìn)行審查提供信息參考。

三要注重發(fā)揮人大代表的作用。新法并沒有規(guī)定縣級人大常委會進(jìn)行預(yù)算初審時可以邀請人大代表參加，但這并不意味著不能邀請人大代表參加。相反，由于縣級人大常委會預(yù)算審查監(jiān)督初審力量比較薄弱，更應(yīng)借助代表力量，規(guī)范化、常態(tài)化邀請懂預(yù)算的代表參與到初審中來，補(bǔ)強(qiáng)力量，提升初審質(zhì)量，確保預(yù)算編制的規(guī)范性。

四、推進(jìn)預(yù)決算審查的公開透明，確保預(yù)算活動的公開性

新法第十四條明確規(guī)定，“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明。”“經(jīng)本級政府財政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會公開，并對部門預(yù)算、決算中機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明?！薄案骷壵⒏鞑块T、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購的情況及時向社會公開”。從以上規(guī)定可以明顯看出，新法對預(yù)算公開的內(nèi)容、時間、主體等都作了比較全面具體的要求，縣級人大在推進(jìn)預(yù)決算公開中大有可為。一方面在常委會對預(yù)算草案進(jìn)行初審時，要充分發(fā)揮專家咨詢庫的作用，并廣泛邀請本級人大代表參與初審，預(yù)決算草案要在本級人大代表這一層面進(jìn)行公開，擴(kuò)大代表參政權(quán)、知情權(quán)和表達(dá)權(quán)。另一方面常委會要監(jiān)督“20日”后財政部門是否真正公開人大批準(zhǔn)的預(yù)決算報告及報表，并重點監(jiān)督公開的方式、內(nèi)容和范圍。同時，要大力推進(jìn)審計查出情況向社會公開，主動接受監(jiān)督。

預(yù)決算公開的實質(zhì)是財政的公開透明，財政資金的使用要回應(yīng)社會關(guān)切，接受群眾監(jiān)督，根本就是要求財政資金使用必須按照人大批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。當(dāng)然，對縣級來說，推進(jìn)預(yù)決算公開，特別是全過程公開不可能一蹴而就，要遵循循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，促進(jìn)預(yù)決算信息公開的規(guī)范化、常態(tài)化。

五、增強(qiáng)績效性審查監(jiān)督，確保預(yù)算執(zhí)行的合理性

新法第四十九條規(guī)定，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會，向本級人民代表大會主席團(tuán)提出關(guān)于總預(yù)算草案及上一年總預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報告。審查結(jié)果報告應(yīng)當(dāng)包括對改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算績效、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督等提出的意見和建議。這些規(guī)定對各級人大推進(jìn)績效審查監(jiān)督提出了新的更高要求，人大不僅要審查監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行和決算的合法、合規(guī)，更要審查監(jiān)督其合理、效率、效益和效果。人大要牢固樹立“要錢受監(jiān)督、用錢即問效”的監(jiān)督原則，全面加強(qiáng)績效預(yù)算審查監(jiān)督，使績效觀念融入人大預(yù)算審查監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)從預(yù)算編制、執(zhí)行到?jīng)Q算審查監(jiān)督的全程控制鏈條，切實提高公共財政資金的使用效益。

一要推動政府內(nèi)控和績效管理制度的建設(shè)。重點是推動政府健全內(nèi)部財政監(jiān)督，編制中長期計劃，構(gòu)建滾動預(yù)算制度，設(shè)置科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)體系及方法等，這些制度的構(gòu)建將為人大績效審查監(jiān)督提供堅強(qiáng)的基石。

二要強(qiáng)化對政府重大投資項目的績效審查。人大應(yīng)重點對政府重大投資項目的必要性、可行性、項目建設(shè)規(guī)模、資金來源、建設(shè)周期、年度投資額、建設(shè)內(nèi)容以及資金的使用效益進(jìn)行審查監(jiān)督，對重點項目的計劃、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行到?jīng)Q算全過程進(jìn)行監(jiān)督。

三要推動政府建立資金使用效益評價體系。政府向人代會提交的財政預(yù)算報告必須附加對資金分配、資金使用的效益情況有一個理性的分析報告，以供代表審查。政府性重大投資項目以及預(yù)算如有調(diào)整，政府必須向人大常委會說明項目投資以及預(yù)算調(diào)整的原因、資金來源、用途、使用方向以及使用效益，推動財政資金的優(yōu)化配置。著力改變目前人大只重視對預(yù)算資金安排程序合法性審查，忽視對資金安排合理性和使用效益的評價，防止用正確的方法辦錯事。

六、強(qiáng)化責(zé)任追究，確保預(yù)決算審查監(jiān)督的嚴(yán)肅性

一直以來，法律對預(yù)算行為的責(zé)任追究方面是缺乏具體規(guī)定的。人大預(yù)算審查監(jiān)督必須建立在政府可問責(zé)的基礎(chǔ)之上，沒有政府可問責(zé)壓力體制的約束，人大預(yù)算審查監(jiān)督，既監(jiān)督不了政府財政資金的支出，也關(guān)注不了資金的使用方向，只能是流于形式。值得注意的是新法第九十二條至第九十五條對法律責(zé)任作出了具體明確的規(guī)定，加大了對違法行為的問責(zé)和責(zé)任追究，這為人大預(yù)決算問責(zé)監(jiān)督提供了明確的法律依據(jù)。對此，縣級人大要在兩個方面有所作為：

一應(yīng)發(fā)揮審計監(jiān)督力量，強(qiáng)化問責(zé)。審計部門依靠強(qiáng)大的專業(yè)審計力量，通過財政審計和延伸審計能夠徹底摸清各項財政資金分配、使用的合法性、真實性和效益性，查出具體問題。人大應(yīng)督促審計部門加大審計監(jiān)督力度，擴(kuò)大審計覆蓋面，提高審計質(zhì)量。同時，支持審計部門開展專項審計、專項審計調(diào)查及績效審計，并要求將審計結(jié)果提請人大常委會審議。充分利用審計監(jiān)督力量強(qiáng)化人大預(yù)算審查監(jiān)督的能力。

二應(yīng)督促查出違法行為。每年人大常委會都應(yīng)緊盯著在上年審計查出問題整改不力的個別單位作為復(fù)查對象，借助審計力量進(jìn)行“二審”重點監(jiān)督，對連續(xù)兩年以上“入選”整改不力的“累犯”單位，要按新法相關(guān)規(guī)定，啟動問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任追究，確保人大預(yù)算審查監(jiān)督的嚴(yán)肅性。

（作者單位：湖北省老河口市人大常委會）