張占錄，趙茜宇，李 蒴

(1.中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872;2.北京市規(guī)劃委員會(huì)海淀分局，北京100190)

0 引言

改革開放以來，中國城市化飛速發(fā)展［1］。城鎮(zhèn)化率1978年為17.92%，到2011年達(dá)到51.27%。為了容納不斷涌入城市的人口，城市邊界不斷向外擴(kuò)張，侵占大量的農(nóng)村土地，尤其是耕地。1986—1995年間，中國非農(nóng)建設(shè)實(shí)際占用耕地500萬hm2，平均每年占用耕地50萬hm2，加上農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、災(zāi)毀等，10年間耕地減少966.67萬hm2［2］。耕地的急劇減少觸發(fā)了糧食安全隱患。為了控制和引導(dǎo)耕地非農(nóng)化進(jìn)程，政府在1998年修訂了《土地管理法》，實(shí)行土地用途管制制度，并在編制土地利用規(guī)劃時(shí)，通過一系列指標(biāo)控制來遏制耕地迅速減少。一系列宏觀措施和指標(biāo)控制結(jié)束了耕地銳減的無序狀態(tài)，但引發(fā)了新問題，即隨著經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，各地對建設(shè)用地需求增大，如何調(diào)節(jié)建設(shè)用地需求增多和后備供給不足的矛盾變得十分棘手。另外，農(nóng)用地在由“農(nóng)村戶籍”變?yōu)椤俺鞘袘艏焙?，用途轉(zhuǎn)換帶來的巨大增值收益該如何分配，以及因規(guī)劃控制不能轉(zhuǎn)換用途的農(nóng)地該如何得到社會(huì)補(bǔ)償成為值得研究的議題。這些議題在本質(zhì)上都是并未正式寫入我國任何法律法規(guī)中的土地發(fā)展權(quán)問題。

為了探討利用土地發(fā)展權(quán)解決中國土地利用難題的途徑，20世紀(jì)90年代以來，國內(nèi)許多學(xué)者借鑒英、美、日等發(fā)達(dá)國家的做法，引入了“土地發(fā)展權(quán)”概念，并進(jìn)行了相關(guān)探討和研究［3-5］。土地發(fā)展權(quán)是指將土地變更不同使用性質(zhì)之權(quán)利，是一種可以獨(dú)立支配的財(cái)產(chǎn)權(quán)［6］。早期研究對土地發(fā)展權(quán)概念進(jìn)行了探討，形成狹義和廣義兩種定義視角［7-10］。部分學(xué)者探討了英、美、法土地發(fā)展權(quán)制度對我國土地管理制度改革的啟示［11-12］，之后也有學(xué)者從定性的視角研究土地發(fā)展權(quán)配置［13-14］，分析土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償機(jī)制［15-16］以及土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格測算方法［6，17］。此外，部分學(xué)者對特定用途的土地發(fā)展權(quán)問題進(jìn)行了探討［18-20］。目前，從土地利用規(guī)劃的視角對土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行分析、對土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行定量配置的研究較少。土地發(fā)展權(quán)來源于規(guī)劃的控制，因此，從政府宏觀規(guī)劃控制的視角對土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行微觀經(jīng)濟(jì)分析具有重要意義。本研究從分析規(guī)劃和土地發(fā)展權(quán)的關(guān)系入手，在對土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析的基礎(chǔ)上，以北京市平谷區(qū)為例，定量配置土地發(fā)展權(quán)，為政府制定土地發(fā)展決策提供依據(jù)。

1 土地發(fā)展權(quán)與規(guī)劃的關(guān)系

土地發(fā)展權(quán)是因限制土地發(fā)展而形成的，若無限制，也就無土地發(fā)展權(quán)一說［15］。1947年，英國發(fā)布《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(Town and Country Planning Act)，實(shí)行“土地發(fā)展權(quán)國有化”，規(guī)定所有私有土地上未來的發(fā)展權(quán)均收歸國家所有。正是由于區(qū)劃(土地用途管制)的存在，土地發(fā)展權(quán)制度才應(yīng)運(yùn)而生。

區(qū)劃是土地規(guī)劃的主要內(nèi)容，這種管制體現(xiàn)了國家公權(quán)對私權(quán)的限制，而公權(quán)往往有國家強(qiáng)制力，如果不能適當(dāng)運(yùn)用，很容易侵害到私人權(quán)利［21］。土地用途管制缺乏將建設(shè)用地占用耕地外部性內(nèi)部化的機(jī)制，壓抑了農(nóng)地的社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，而土地發(fā)展權(quán)制度的建立能夠彌補(bǔ)這一缺陷。同時(shí)，土地發(fā)展權(quán)能夠成為規(guī)劃的補(bǔ)充，規(guī)劃不能夠輕易改動(dòng)，而土地發(fā)展權(quán)制度正好能夠提供未來土地用途改變的新途徑。兩者的結(jié)合使用，將政府的有形之手和市場的無形之手相結(jié)合，相互取長補(bǔ)短(圖1)。

圖1 土地發(fā)展權(quán)與規(guī)劃的關(guān)系Fig.1 The relationship between land development rights and planning

2 土地發(fā)展權(quán)的經(jīng)濟(jì)分析

耕地保護(hù)具有外部性。然而，耕地保護(hù)為保證糧食安全而損失的發(fā)展權(quán)益和作為生態(tài)系統(tǒng)一部分的“綠色價(jià)值”，并未在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格中得到體現(xiàn)，同時(shí)，這些價(jià)值又不能排除社會(huì)中其他人來享用，從而成為薩繆爾森意義上的公共物品［22］。這種公共物品若是提供就具有正的外部性，若是不提供就具有負(fù)向的外部性［23］。因公共物品的提供不能排除社會(huì)中其他人均等分享，會(huì)使得某些人“搭便車”。個(gè)體從自身利益角度出發(fā)是缺乏提供公共物品動(dòng)機(jī)的。就耕地保護(hù)這一行為而言，從個(gè)體視角來講，市場可以為土地資源帶來最佳用途配置，但可能與土地資源配置的最大化社會(huì)收益目標(biāo)相沖突。因此，政府實(shí)施土地用途管制來進(jìn)行宏觀土地資源配置干預(yù)是合理必要的。合理的規(guī)劃干預(yù)能有效降低農(nóng)地非農(nóng)化過程中的外部性，最大可能挽回這一過程中的外部性損失，其中就包含了農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)值［24-26］。農(nóng)地在非農(nóng)化過程中，從市場配置土地資源到政府干預(yù)，土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值體現(xiàn)如下。

設(shè)定土地用途有農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)兩種形式(圖2)，橫軸表示某地區(qū)土地面積，即土地?cái)?shù)量。Da和Dn分別表示農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)業(yè)用地的需求曲線，耕地在不提供時(shí)具有負(fù)向的外部性，MBn表示考慮外部性情況下建設(shè)用地的邊際收益曲線，在市場自由競爭情況下，農(nóng)用地和非農(nóng)用地的數(shù)量配置取決于二者競爭，設(shè)在M處達(dá)到二者均衡，此時(shí)農(nóng)用地的供給面積是Ma，非農(nóng)用地的供給面積是Mn，則可得農(nóng)用地價(jià)值和非農(nóng)地價(jià)值，分別由圖2中淺灰和深灰色部分所示。C1表示自由競爭條件下農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途的社會(huì)福利損失，C2表示外部性成本，則在市場化配置條件下，外部性損失為C1+C2(圖2)。

圖2 市場條件下的土地價(jià)值經(jīng)濟(jì)分析Fig.2 Land value under the condition of market-based allocation

政府實(shí)施規(guī)劃政策干預(yù)土地資源配置的經(jīng)濟(jì)分析(圖3)。設(shè)政府劃定農(nóng)用地和非農(nóng)用的界限為Z1，此種情況相對于市場化配置土地資源的情況，挽回了社會(huì)福利損失，外部性成本減少，但是依然存在資源配置的無效性，即圖3中無效三角形部分，此時(shí)外部性損失為D1+D2。值得注意的是，隨著Z1位置向右移動(dòng)，無效三角形區(qū)域會(huì)增大，到一定情況下，會(huì)抵消挽回的社會(huì)福利，從而使土地資源配置失去效率。說明為了保護(hù)耕地，過分限制農(nóng)地非農(nóng)化，忽視經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對土地資源需求的變化不利于社會(huì)進(jìn)步。圖3可視為現(xiàn)狀條件下的土地資源配置情況。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平提高，城市需要擴(kuò)張來容納轉(zhuǎn)移至城市的人口，從而需要占用大量農(nóng)業(yè)用地，那么農(nóng)業(yè)用途的土地在現(xiàn)狀情況基礎(chǔ)上會(huì)減少，非農(nóng)用地則相應(yīng)擴(kuò)張。設(shè)農(nóng)用地和非農(nóng)用地的臨界點(diǎn)移至Z2處(圖4)。對比圖3和圖4可知，雖然外部性成本增大，但是政府干預(yù)資源配置的無效性降低，整體的外部性損失為 E1+E2+E3，易知E1+E2+E3＜ D1+D2。政府通過有效地干預(yù)土地資源配置，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途后的價(jià)值增值在圖4中表示為E4，從Z1到Z2處，農(nóng)業(yè)用途的土地面積由Za1減少至Za2，非農(nóng)業(yè)用途的土地面積則由Zn1增加至Zn2。從Z1到Z2這部分土地，在農(nóng)業(yè)用途價(jià)值基礎(chǔ)上產(chǎn)生了價(jià)值增值，增值部分用E4表示，該增值完全由土地用途轉(zhuǎn)變引起，就是土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值。

圖3 政府干預(yù)下的現(xiàn)狀土地價(jià)值經(jīng)濟(jì)分析Fig.3 Land value under the condition of government intervention

圖4 政府有效干預(yù)下的土地價(jià)值經(jīng)濟(jì)分析Fig.4 Land value under the condition of effective government intervention

3 土地發(fā)展權(quán)配置設(shè)計(jì)

在明確土地發(fā)展權(quán)價(jià)值的基礎(chǔ)上，需要對土地發(fā)展權(quán)配置作出科學(xué)安排，以合理分配土地增值收益，促進(jìn)社會(huì)公平。本研究根據(jù)中國目前的土地政策實(shí)踐，結(jié)合相關(guān)規(guī)劃，以北京市平谷區(qū)為例，對中國土地發(fā)展權(quán)配置進(jìn)行設(shè)計(jì)。

3.1 理論構(gòu)架

3.1.1 土地發(fā)展權(quán)歸屬。土地發(fā)展權(quán)發(fā)揮其公權(quán)與私權(quán)的制衡作用，很重要的前提是土地發(fā)展權(quán)歸屬設(shè)定。從土地所有制來看，中國土地所有權(quán)是歸公的。目前，土地市場中公權(quán)起重要作用，嚴(yán)重限制了私權(quán)，主要表現(xiàn)為國家壟斷了土地一級(jí)市場的供給?？梢?，目前土地市場存在問題的關(guān)鍵是如何保護(hù)私權(quán)，如何發(fā)揮市場作用。從此角度來看，中國土地發(fā)展權(quán)歸屬于私人(土地所有者)才能充分發(fā)揮土地發(fā)展權(quán)的作用，解決目前中國土地問題，切實(shí)保護(hù)廣大農(nóng)民權(quán)益，激發(fā)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。同時(shí)，為了發(fā)揮土地的宏觀調(diào)控作用，土地發(fā)展權(quán)的配置由國家來管理，必需符合規(guī)劃;中國土地發(fā)展權(quán)主要實(shí)踐在新增建設(shè)用地和增減掛鉤中，其中涉及到城市新區(qū)建設(shè)，在建設(shè)中國家也需要投入大量資金來配置基礎(chǔ)設(shè)施。因此，在土地發(fā)展權(quán)主要?dú)w土地所有者的基礎(chǔ)上，可以配置一定比例土地發(fā)展權(quán)給國家，作為國家管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源。由以上分析得出，在我國土地發(fā)展權(quán)歸屬于土地所有者和國家，其中土地所有者占較大比重，兩者分配比例可以按90 ∶10，85 ∶15 或者80 ∶20［10，13］。從保護(hù)農(nóng)民權(quán)益角度出發(fā)，本研究選用配置比例為90∶10。

3.1.2 權(quán)利配置。在確定土地發(fā)展權(quán)配置時(shí)，主要從土地用途、土地挖潛面積、規(guī)劃和土地質(zhì)量來考慮。

①土地用途——確定配置對象。配置對象為農(nóng)地。將土地發(fā)展權(quán)的配置對象設(shè)置為農(nóng)地對于解決目前城鄉(xiāng)土地矛盾問題具有積極意義。

②規(guī)劃與土地挖潛面積——確定配置土地發(fā)展權(quán)范圍、期限和總量。土地發(fā)展權(quán)建立在土地規(guī)劃基礎(chǔ)上，其配置也應(yīng)該遵循土地規(guī)劃。土地發(fā)展權(quán)的配置范圍取決于土地用途規(guī)劃，土地發(fā)展權(quán)配置期限也應(yīng)與規(guī)劃一致。土地規(guī)劃中的用地控制指標(biāo)是確定土地發(fā)展權(quán)配置總量的重要依據(jù)，某區(qū)域土地發(fā)展權(quán)總量不能大于分配到該區(qū)域的用地控制指標(biāo)，具體包括新增建設(shè)用地指標(biāo)和增減掛鉤指標(biāo)。

土地發(fā)展權(quán)配置總量不僅受規(guī)劃影響，也受當(dāng)?shù)赝恋赝跐撃芰屠脿顩r的客觀條件限制。若土地發(fā)展權(quán)配置總量大于農(nóng)地整理潛力和農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力之和，則多出的部分土地發(fā)展權(quán)將沒有土地實(shí)體作為載體，無法落地，這樣的土地發(fā)展權(quán)也只能成為虛設(shè)?？傊?，土地發(fā)展權(quán)配置總量應(yīng)該根據(jù)土地規(guī)劃、農(nóng)地整理潛力和農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力來綜合確定。

③土地質(zhì)量——確定地塊之間配置比例。對于農(nóng)地來說，土地質(zhì)量關(guān)系到農(nóng)作物的產(chǎn)出水平，質(zhì)量越好越適宜作為農(nóng)地，且作為農(nóng)地時(shí)其價(jià)值最大。因此，從土地價(jià)值最大化和資源有效配置角度出發(fā)，質(zhì)量越好的農(nóng)地其土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該越多。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移過程中，單位土地發(fā)展權(quán)價(jià)格差異不大的情況下，開發(fā)商也會(huì)優(yōu)先選擇利用發(fā)展權(quán)配置較多的土地來轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)。由于質(zhì)量較好農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移出，保證了在土地規(guī)劃期內(nèi)，該土地只能用作農(nóng)業(yè)。從耕地保護(hù)的角度來說，質(zhì)量好的農(nóng)地土地發(fā)展權(quán)較多，也能保證在土地發(fā)展權(quán)購買中，能夠從國家手中獲得較多收益來保護(hù)耕地。

中國耕地被劃分為基本農(nóng)田和一般耕地，基本農(nóng)田一般為高產(chǎn)地，有良好的水利與水土保持設(shè)施，因此，在土地發(fā)展權(quán)配置時(shí)，基本農(nóng)田配置的土地發(fā)展權(quán)應(yīng)多于一般耕地。僅用此因素作為土地發(fā)展權(quán)配置的依據(jù)還不夠充分，可以用農(nóng)用地分等定級(jí)的結(jié)果來進(jìn)一步配置。等別和級(jí)別越高的農(nóng)地其土地發(fā)展權(quán)配置越多。

3.2 北京市平谷區(qū)土地發(fā)展權(quán)配置方案

3.2.1 土地發(fā)展權(quán)總量。包括轉(zhuǎn)移總量和購買總量。

①土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移總量，土地發(fā)展權(quán)總量主要由土地規(guī)劃和土地挖潛能力綜合決定。根據(jù)《北京市平谷區(qū)土地利用總體規(guī)劃(2004—2020年)》專題研究四“平谷區(qū)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)及空間布局研究”，得到平谷區(qū)土地整理潛力(表1)。

表1 平谷區(qū)土地開發(fā)整理可增加耕地面積匯總 hm2Tab.1 The acreage of arable land increased by land consolidation

從土地挖潛的客觀限制條件來看，通過土地開發(fā)整理可以增加1 757.43 hm2耕地。根據(jù)《北京市平谷區(qū)土地利用總體規(guī)劃(2004—2020年)》專題五“平谷區(qū)建設(shè)用地節(jié)約與集約利用研究”，采用人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法測算2020年農(nóng)村居民點(diǎn)整理理論潛力為3 936 hm2。由此，土地發(fā)展權(quán)總量應(yīng)該介于兩者之間，即1 757.43≤土地發(fā)展權(quán)配置總量≤3 936。

根據(jù)《平谷新城規(guī)劃(2005—2020)》，平谷區(qū)轄區(qū)范圍為950 km2，新城規(guī)劃范圍為110 km2，新城集中建設(shè)區(qū)范圍為28.32 km2。按照新城規(guī)劃，到2020年新城集中建設(shè)區(qū)新增建設(shè)用地為11 km2，該區(qū)域內(nèi)幾乎全部農(nóng)用地和部分未利用地都將轉(zhuǎn)為新城建設(shè)用地。28.3～110 km2這一圈層，定位為新城的綠色空間，將該圈層現(xiàn)存耕地和基本農(nóng)田作為城市綠色屏障加以保護(hù)，嚴(yán)禁建設(shè)占用。平谷區(qū)110～950 km2這個(gè)圈層，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃鎮(zhèn)區(qū)將占用耕地共計(jì)815.29 hm2。因此，可以得到平谷區(qū)新增建設(shè)用地面積總計(jì)為1 815.29 hm2。由此，初步確定在土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移中的土地發(fā)展權(quán)總量為1 915.29。

②土地發(fā)展權(quán)購買總量。由于中國禁止變更基本農(nóng)田的用途，相當(dāng)于國家已經(jīng)從這部分農(nóng)民手中將基本農(nóng)田的土地發(fā)展權(quán)購買了，根據(jù)《北京市平谷區(qū)土地利用總體規(guī)劃(2004—2020年)》專題六“平谷區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求規(guī)模與布局研究”，新城規(guī)劃內(nèi)共有基本農(nóng)田2 776.53 hm2，新城以外鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)共有基本農(nóng)田6 hm2，基本農(nóng)田總面積為2 782.53 hm2，由此得出土地發(fā)展權(quán)購買總量為2 782.53。

3.2.2 具體配置方案。在平谷區(qū)新城集中建設(shè)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有農(nóng)用地1 042.44 hm2，新城規(guī)劃范圍以內(nèi)集中建設(shè)區(qū)以外有農(nóng)用地5 764.23 hm2，新城以外有1 406.78 hm2農(nóng)用地，總計(jì)農(nóng)用地面積為8 213.45 hm2。除去基本農(nóng)田面積后剩余的農(nóng)用地面積為5 430.92 hm2。根據(jù)土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵，現(xiàn)有農(nóng)地平均擁有相同發(fā)展機(jī)會(huì)，因此，現(xiàn)有非基本農(nóng)田的農(nóng)用地獲得土地發(fā)展權(quán)數(shù)量為:1 915.29/5 430.92=0.35 個(gè)/hm2，農(nóng)用地的土地發(fā)展權(quán)有10%屬于政府。

以上只是土地發(fā)展權(quán)的初始分配，在實(shí)際轉(zhuǎn)移中，通過土地開發(fā)整理會(huì)增加耕地?cái)?shù)量，從而釋放出新的土地發(fā)展權(quán)。為了激勵(lì)通過土地開發(fā)整理(農(nóng)地整理、農(nóng)村居民點(diǎn)整理)來獲得土地發(fā)展權(quán)，未來通過土地開發(fā)整理新增加耕地的土地發(fā)展權(quán)配置為0.7個(gè)/hm2，其中10%的土地發(fā)展權(quán)屬于區(qū)政府。

對于基本農(nóng)田來說，土地發(fā)展權(quán)配置為1個(gè)/hm2土地發(fā)展權(quán)，其中10%屬于國家，也就是農(nóng)民手中基本農(nóng)田的土地發(fā)展權(quán)是0.9個(gè)/hm2。

4 結(jié)論與展望

建立土地發(fā)展權(quán)制度，對解決目前中國人地矛盾具有積極意義。以土地發(fā)展權(quán)定義為切入點(diǎn)，通過規(guī)劃和發(fā)展權(quán)關(guān)系探討，從土地規(guī)劃管制視角研究土地發(fā)展權(quán)在市場配置、政府干預(yù)下現(xiàn)狀土地資源分配以及有效配置的經(jīng)濟(jì)差異，得出土地發(fā)展權(quán)價(jià)值，并在此基礎(chǔ)上以北京市平谷區(qū)為例，構(gòu)建土地發(fā)展權(quán)定量配置模式，研究結(jié)果發(fā)現(xiàn):(1)政府在土地資源配置中扮演重要角色，其能彌補(bǔ)市場配置不足，但也存在有效干預(yù)問題，在政府有效干預(yù)下，土地用途轉(zhuǎn)換帶來在農(nóng)業(yè)用途基礎(chǔ)上的價(jià)值增值即為土地發(fā)展權(quán)價(jià)值。(2)中國的土地發(fā)展權(quán)歸屬于土地所有者和國家，在土地發(fā)展權(quán)定量配置中以土地用途、土地挖潛面積、規(guī)劃和土地質(zhì)量為參照，將北京市平谷區(qū)土地發(fā)展權(quán)初始配置為非基本農(nóng)田土地發(fā)展權(quán)數(shù)量為0.35個(gè)/hm2，基本農(nóng)田土地發(fā)展權(quán)數(shù)量為1個(gè)/hm2，二者均有10%部分屬于國家所有。

在對土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析、明晰土地發(fā)展權(quán)價(jià)值的基礎(chǔ)上，以北京市平谷區(qū)為例，進(jìn)行了土地發(fā)展權(quán)的定量配置，但只是初始分配，后續(xù)研究可以對土地發(fā)展權(quán)的再次分配作進(jìn)一步細(xì)化研究。另外，本研究只是對土地發(fā)展權(quán)價(jià)值進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)分析及對土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行了定量配置，后續(xù)研究可以分析土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格，這樣就可以構(gòu)成一個(gè)研究體系，指導(dǎo)土地發(fā)展權(quán)實(shí)踐。

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