于　鴻，白　鄖，趙煊曜（1.中共江蘇省委黨校 a.哲學(xué)教研部；b.公共管理教研部，江蘇 南京 10009；.江蘇省南京市棲霞區(qū)行政執(zhí)法大隊(duì)，江蘇 南京 10000）

試析行政管理的價(jià)值中立

于鴻1a，白鄖1b，趙煊曜2
（1.中共江蘇省委黨校 a.哲學(xué)教研部；b.公共管理教研部，江蘇 南京 210009；2.江蘇省南京市棲霞區(qū)行政執(zhí)法大隊(duì)，江蘇 南京 210000）

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，政府行政方式也發(fā)生著巨大的轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府的建設(shè)成為普遍的共識(shí)，但實(shí)踐中行政對(duì)效率的追求往往同民眾意志相沖突，這一點(diǎn)正源于行政中遵循的價(jià)值中立。文章主要探討了行政中價(jià)值中立的來(lái)源及其反思，認(rèn)為效率原則下的價(jià)值中立在實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。同時(shí)在對(duì)行政中價(jià)值中立問(wèn)題的解決方面，希望可以對(duì)部分學(xué)者的方法進(jìn)行完善。文章同時(shí)探討了中國(guó)背景下如何看待價(jià)值中立和及其重要運(yùn)用方面官僚制，認(rèn)為在其作用遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)的情況下，就照搬西方的做法，將價(jià)值中立與官僚制擯棄，不利于中國(guó)當(dāng)前的行政發(fā)展。

行政效率；價(jià)值中立；官僚制；政府?dāng)U張

從十九世紀(jì)末開(kāi)始，各個(gè)民族國(guó)家經(jīng)歷了建立、發(fā)展和成熟的階段，紛紛進(jìn)入現(xiàn)代化時(shí)期。其中，在公共事務(wù)領(lǐng)域最大的變化莫過(guò)于隨著制憲時(shí)期的結(jié)束政府重心開(kāi)始轉(zhuǎn)向公共管理。近代的平等、自由等思想在學(xué)術(shù)界漸漸被忽視。對(duì)民主政治思想的探討逐漸式微的同時(shí)以威爾遜、韋伯為代表的關(guān)于管理的科學(xué)與技術(shù)討論漸漸興盛起來(lái)。

同一時(shí)期，行政管理遵循的原則也從理想原則轉(zhuǎn)向了科學(xué)原則，標(biāo)榜專業(yè)化和科學(xué)化。由效率導(dǎo)向提出的無(wú)涉價(jià)值也即價(jià)值中立成為這一階段行政管理不可忽視的一個(gè)方面。所謂價(jià)值中立，即行政官員在行政事務(wù)中摒棄自身的價(jià)值判斷，以效率和技術(shù)化要求為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行事務(wù)處理。本文將從價(jià)值中立的來(lái)由、現(xiàn)實(shí)影響和反思等各個(gè)方面對(duì)價(jià)值中立進(jìn)行考察，以期能對(duì)一概念在當(dāng)今中國(guó)的運(yùn)用提供參考。

一、行政中價(jià)值中立的由來(lái)

本文討論的行政價(jià)值倫理是指行政中堅(jiān)持的正義、公平、民主等。行政管理實(shí)踐中遭遇到的許多問(wèn)題都是同價(jià)值相關(guān)的，正如庫(kù)珀在《行政倫理學(xué)》［1］中所認(rèn)為的，行政中遭遇到的大部分問(wèn)題除了部分技術(shù)性的問(wèn)題外，更多的則是價(jià)值問(wèn)題，是行政人員因社會(huì)異化造成的角色沖突和社會(huì)轉(zhuǎn)變?cè)斐傻钠谕麤_突。這些問(wèn)題的解決都需要倫理價(jià)值的引導(dǎo)。后制憲時(shí)代的行政管理以效率為引導(dǎo)，在純粹技術(shù)性要求下，往往忽略了對(duì)正義與非正義、善與惡等基本價(jià)值問(wèn)題的回答，埋頭于解決行政中的諸多技術(shù)細(xì)節(jié)問(wèn)題。這一以效率為導(dǎo)向的行政管理，往往宣稱是與價(jià)值無(wú)涉即價(jià)值中立，要求行政管理中以非人格化的秩序?yàn)樵瓌t，以純粹技術(shù)性的角度去處理行政事務(wù)。這種盡力避免價(jià)值影響的行政管理在事實(shí)上更多時(shí)候是同政治倫理價(jià)值相沖突的。那么行政管理中的價(jià)值中立從何而來(lái)，這種效率導(dǎo)向下的價(jià)值中立又如何被人們接受呢？

（一）政治與行政二分法之于價(jià)值中立

行政中效率導(dǎo)向及價(jià)值中立首先來(lái)自于行政學(xué)產(chǎn)生之時(shí)提出的政治與行政二分法。

在20世紀(jì)90年代，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，民主政治等價(jià)值理念的政治探討開(kāi)始沒(méi)落，不再是政治生活和學(xué)術(shù)研究的重心。面對(duì)日漸復(fù)雜的國(guó)家事務(wù)，政府更多考慮的是如何使得自身的運(yùn)作更加高效，以應(yīng)對(duì)出現(xiàn)的困境。正是在這種背景下，威爾遜在1887年發(fā)表了《行政學(xué)研究》一文，提出建立獨(dú)立于政治的專門的行政管理學(xué)科，并提出了政治與行政二分法的思想。

威爾遜認(rèn)為“政治是‘在一些重大但是帶普遍性的事項(xiàng)’方面的國(guó)家活動(dòng)，而行政管理則是‘國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)’，因此政治是政治家的特有領(lǐng)域，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情?！薄罢闻c行政的區(qū)別在于一般決策與特殊手段之間的區(qū)別”［2］。這樣行政學(xué)在其產(chǎn)生之初就將行政管理定義為技術(shù)性的活動(dòng)，而被排除在需要倫理價(jià)值指導(dǎo)的決策之外，而僅僅以效率為導(dǎo)向去處理問(wèn)題。

其后，古德諾在1900年出版的《政治與行政》［3］中，則進(jìn)一步對(duì)政治與行政的作用加以區(qū)分，提出了政治是國(guó)家意志的表達(dá)，而行政則是這種意志的執(zhí)行的觀點(diǎn)。這種行政價(jià)值中立的訴求契合了當(dāng)時(shí)國(guó)家運(yùn)作的要求，因而受到了廣泛的歡迎。

但隨著政治與行政的二分法提出以及古德諾對(duì)其的深化，行政管理開(kāi)始被認(rèn)為處于無(wú)涉價(jià)值的位置，倫理因素在行政中變的無(wú)足輕重。公共行政的出發(fā)點(diǎn)從公平正義意義上對(duì)公共利益的促進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)效率的追求和純粹技術(shù)要求的崇拜，行政的作用也轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)政治作出的政策高效率的執(zhí)行。對(duì)于行政的評(píng)價(jià)由關(guān)注正義道德等價(jià)值因素變?yōu)樾姓^(guò)程成本收益的技術(shù)性效率分析。

這使得行政學(xué)從產(chǎn)生之初就與價(jià)值倫理的研究出現(xiàn)了分野，這種學(xué)術(shù)上的觀點(diǎn)深刻影響了之后的行政學(xué)研究和行政實(shí)踐。

（二）官僚制之于價(jià)值中立

行政中效率導(dǎo)向以及倫理價(jià)值中立同樣來(lái)自于韋伯官僚制體制的論述以及實(shí)踐。韋伯以權(quán)威和控制為標(biāo)準(zhǔn)，將過(guò)去的組織分為三類：神秘化組織、傳統(tǒng)的組織和合理化—合法化組織。三種組織最根本的不同在于其權(quán)威的基礎(chǔ)不同。通過(guò)比較和分析，韋伯認(rèn)為合理化—合法化的組織也即官僚制最適合行政。因?yàn)楣倭胖频幕A(chǔ)在于組織內(nèi)部的各項(xiàng)規(guī)則，對(duì)權(quán)威的服從有了依法建立的等級(jí)制度［4］75。這種組織驅(qū)逐了組織中的非理性因素，一切以制度和規(guī)章為依據(jù)，追求技術(shù)上的效率。

可以說(shuō)韋伯對(duì)于官僚制的論述，使得官僚制的發(fā)展由自發(fā)轉(zhuǎn)向了自覺(jué)。但同時(shí)也應(yīng)該注意到一點(diǎn)。如果說(shuō)之前的官僚制發(fā)展的過(guò)程中，倫理價(jià)值還能在其中擔(dān)當(dāng)一部分的角色的話，那么在韋伯對(duì)官僚制的闡述之后，倫理價(jià)值則完全被驅(qū)逐。

張康之認(rèn)為韋伯官僚制強(qiáng)調(diào)形式理性而忽略了價(jià)值理性，“圍繞著效率目標(biāo)，服務(wù)于科學(xué)化和技術(shù)化的形式合理性，被突出到了一個(gè)極端的地步，一切個(gè)人的主觀判斷和價(jià)值因素都被當(dāng)做一種‘巫魅’而加以祛除?！薄白非蠊残姓w系的科學(xué)化、技術(shù)化。否定倫理的、政治的一切價(jià)值因素在公共行政運(yùn)行中的作用”［5］。但這種對(duì)于行政管理中的“價(jià)值中立”或倫理價(jià)值的缺失，卻是其在效率導(dǎo)向，純技術(shù)考慮的要求下，必須達(dá)到的。

政治與行政二分法的提出以及韋伯官僚制的建構(gòu)，使得倫理價(jià)值在行政管理中完全被否定，這也對(duì)之后的行政學(xué)研究產(chǎn)生了重要的影響，包括之后西蒙提出的政策問(wèn)題和行政問(wèn)題的原則，即一個(gè)決策是歸屬于政治還是行政，取決于決策中事實(shí)問(wèn)題與價(jià)值問(wèn)題的相對(duì)重要性，都沒(méi)有越過(guò)政治與行政的二分。韋伯的官僚制理論建立后，在要求價(jià)值中立的官僚制中，倫理價(jià)值被徹底拋棄。

二、對(duì)于傳統(tǒng)行政中價(jià)值中立的反思

傳統(tǒng)的行政學(xué)極力激勵(lì)追求效率的同時(shí)也極力避免在行政中價(jià)值承諾、道德判斷等因素，盡力保持行政的價(jià)值中立，以求行政的客觀性和科學(xué)性。然而隨著時(shí)間的推進(jìn)，人們漸漸意識(shí)到傳統(tǒng)行政中的效率導(dǎo)向和對(duì)價(jià)值的否定在現(xiàn)實(shí)中遭遇了諸多的困境。盡管現(xiàn)代思維強(qiáng)調(diào)了科學(xué)主義理性在政府中的應(yīng)用，但是現(xiàn)代社會(huì)的多樣化使得行政人員的工作環(huán)境日趨混亂和動(dòng)蕩。20世紀(jì)70年代初的西方國(guó)家出現(xiàn)了一系列的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治危機(jī)，許多的行政學(xué)家開(kāi)始反思傳統(tǒng)的行政學(xué)說(shuō)的價(jià)值中立，并開(kāi)始用新的視角和方法研究這一問(wèn)題。

（一）效率追求的純技術(shù)性

在對(duì)價(jià)值中立問(wèn)題的反思中，首先被推向前臺(tái)的是對(duì)純技術(shù)性的效率追求的反思。不同學(xué)者對(duì)于行政管理中的效率觀提出了不同于以往的觀點(diǎn)。

沃爾多首先開(kāi)始反對(duì)行政對(duì)于效率過(guò)分的追求，認(rèn)為對(duì)效率的追求這種做法最初是為了擺脫說(shuō)教式的行政研究，效率概念并非是對(duì)于價(jià)值的否定，相反效率本身就是一種價(jià)值追求，只是傳統(tǒng)行政學(xué)家選擇了效率這一價(jià)值觀而拋棄了平等、正義等價(jià)值觀。但效率只有在價(jià)值觀的背景下才是有用的概念，也就是效率本身就需要對(duì)其對(duì)象做出好壞的判斷。沃爾多試圖以重新解釋效率追求的方式，來(lái)彌合效率追求與倫理價(jià)值之間的鴻溝。

而新公共行政學(xué)者同樣是希望重新詮釋公共行政的效率，以實(shí)現(xiàn)效率與價(jià)值之間的融合。即效率應(yīng)該是以社會(huì)價(jià)值觀念為目標(biāo)，規(guī)范的予以衡量的，傳統(tǒng)的效率可能是在損害一部分人們利益的基礎(chǔ)上得到的，與政治所確立的目標(biāo)是相背離的。而新公共行政學(xué)的效率觀中行政管理不再僅僅考慮到技術(shù)細(xì)節(jié)上的問(wèn)題，同時(shí)要承擔(dān)民主政治的責(zé)任和義務(wù)，“新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)建立規(guī)范價(jià)值，關(guān)注人民需要，提高社會(huì)性效率，以改善人民的生活，實(shí)現(xiàn)行政管理的最終目標(biāo)”［4］307。

新公共服務(wù)理論則認(rèn)為公共組織更應(yīng)該重視人而不只是重視生產(chǎn)效率，應(yīng)將效率放置在更加次要的位置。行政官員從一開(kāi)始就應(yīng)該認(rèn)識(shí)到積極參與以及開(kāi)明的公民權(quán)對(duì)于行政管理的重要性。人民參與在新公共服務(wù)看來(lái)不是提高效率的手段，而應(yīng)是行政管理本質(zhì)目的之一。實(shí)際上在新公共服務(wù)服務(wù)看來(lái)，效率是次于公共利益的考慮，即要將公共行政的倫理價(jià)值考量納入到行政管理中。這一系列的反思使得行政管理的重視部分又轉(zhuǎn)到了倫理價(jià)值方面。

（二）政治倫理價(jià)值的失落

在對(duì)傳統(tǒng)效率觀的反思中，人們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到，效率的追求是要建立在合理的價(jià)值的基礎(chǔ)之上的。傳統(tǒng)效率觀折射出的是傳統(tǒng)行政中價(jià)值規(guī)范的缺失，是政治倫理價(jià)值的理念在行政中的失落。

達(dá)爾首先在《公共行政學(xué)的三個(gè)問(wèn)題》一文中指出了這種失落。他認(rèn)為傳統(tǒng)的行政學(xué)研究將價(jià)值排除在外，其追求的政治與行政二分法以及效率標(biāo)準(zhǔn)中不考慮價(jià)值因素的要求在現(xiàn)實(shí)中是做不到的。行政學(xué)其基本的任務(wù)是滿足社會(huì)的需要和價(jià)值，所以不可避免地要將自己置于倫理考慮的背景中［6］。這種價(jià)值中立的觀點(diǎn)原本就是自相矛盾的，實(shí)際上使得行政管理在價(jià)值中立的面紗背后隱藏了自身逃避政治責(zé)任的現(xiàn)實(shí)。“一些關(guān)鍵的社會(huì)科學(xué)概念，都是具有價(jià)值承載的概念，不僅有其理論精髓，同時(shí)也表達(dá)一定的價(jià)值”［7］。這個(gè)意義上說(shuō)，價(jià)值中立顯然忽視了行政效率背后所隱含的政治倫理價(jià)值的意義。

新公共行政學(xué)派認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政學(xué)試圖回答如下的兩個(gè)問(wèn)題之一：①我們?nèi)绾卧诳晒├觅Y源的條件下提供更多更好的服務(wù)（效率）？②我們?nèi)绾紊倩ㄥX而保持特定的服務(wù)水平（經(jīng)濟(jì)）？這也是在傳統(tǒng)行政學(xué)的研究中較少提及公平正義內(nèi)容的原因。

登哈特夫婦否定了價(jià)值中立的觀點(diǎn)，倡導(dǎo)在公共行政領(lǐng)域復(fù)興以民主、公平、公共利益等核心的基本價(jià)值框架，強(qiáng)調(diào)責(zé)任行政、服務(wù)行政和民主行政的理念。其認(rèn)為在公共行政中不僅有著價(jià)值倫理因素的作用，同時(shí)反對(duì)行政人員只是“理性人”和“經(jīng)濟(jì)人”的看法，行政人員同樣是有公益精神的。這從側(cè)面論證了傳統(tǒng)行政中價(jià)值中立導(dǎo)致的政治價(jià)值的失落。

新公共行政學(xué)派認(rèn)為應(yīng)在行政管理的研究中增加了這樣一個(gè)問(wèn)題 ，即這種服務(wù)是否增進(jìn)了社會(huì)公平［4］305？即要求行政人員擺脫價(jià)值中立，行政管理不僅僅是在追求效率，并且要考慮到社會(huì)的公平和正義，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，將維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)正義作為行政管理的使命之一。這顯然相較于價(jià)值中立更具有實(shí)踐意義。

（三）無(wú)涉價(jià)值導(dǎo)致政府自我膨脹

韋伯在對(duì)官僚制的論述中，一方面他感到官僚制以非人格化的秩序?yàn)榛A(chǔ)，是管理的一種最合理的形式，這使得官僚制的廣泛適用成為一種勢(shì)不可擋的潮流。而另一方面韋伯同樣意識(shí)到了官僚制對(duì)于人格的禁錮，這種價(jià)值中立導(dǎo)致的結(jié)果就是技術(shù)合理性的要求造成人的機(jī)械化，是對(duì)人性的奴役。一方面看到了價(jià)值中立的缺陷，另一方面又預(yù)感到這種官僚制的推行已經(jīng)是一種必然。這使得韋伯陷入了一種深深的悲哀之中。

就理論而言，價(jià)值中立固然會(huì)造成技術(shù)合理性對(duì)于人性的奴役，但在實(shí)踐中價(jià)值中立并非真的可以得以實(shí)現(xiàn)，價(jià)值中立的行政官員自認(rèn)為“政治中立”，能夠擺脫政黨偏見(jiàn)，從而可以以仲裁者的身份絕對(duì)合理地處理公共事務(wù)。然而事實(shí)上這種中立更多是一種制度設(shè)想，而非現(xiàn)實(shí)。韋伯的擔(dān)憂更多是對(duì)價(jià)值中立的表象思考，而事實(shí)上價(jià)值中立在現(xiàn)實(shí)中并未造成對(duì)人性的奴役，而其危害卻是以另外一種面貌出現(xiàn)。

價(jià)值中立在實(shí)踐中運(yùn)作的基本理念可以理解為兩層控制：人民可以通過(guò)選票控制政治家，政治家利用自己的權(quán)力來(lái)控制行政人員。行政人員在政治家的指揮下，以技術(shù)性的效率追求為原則，實(shí)行價(jià)值中立，以最科學(xué)和理性的方式完成其任務(wù)。

然而，這種美好的設(shè)計(jì)在實(shí)踐環(huán)節(jié)無(wú)法很好地實(shí)現(xiàn)。這是由于政治家的決策往往具有抽象性，是一種指導(dǎo)性的意見(jiàn)，而具體細(xì)微的工作中，則需要行政人員自行決定，這給了行政人員巨大的自由裁量的空間。這種裁量權(quán)的使用，往往被行政人員按照自身的利益需求進(jìn)行曲解。

于是價(jià)值中立的背后實(shí)際上是政府打著價(jià)值中立、技術(shù)合理性的幌子，用自身利益取代公共利益，對(duì)公共領(lǐng)域甚至于私人領(lǐng)域的不斷僭越。行政的價(jià)值中立使得行政人員日益脫離了政治家的控制，為此有學(xué)者才發(fā)出了“行政國(guó)家”業(yè)已來(lái)臨的感嘆。

三、行政管理中效率與價(jià)值的矛盾之所在及解決方案

行政主體從行政學(xué)研究之初就被界定為以專業(yè)的行政人員為主體，民眾則只是其中的輔助作用而已。但是民眾的作用遠(yuǎn)不止如此，行政是對(duì)政治決策的效率性執(zhí)行，而政治的最終權(quán)力是源于民眾的。所以在行政中，即使要求行政人員價(jià)值中立的情況下，行政也必須有一個(gè)基本的價(jià)值承諾，即其最終的目的是為了人民的福祉。所以行政的最終評(píng)判者也是民眾。

學(xué)者們對(duì)于傳統(tǒng)的行政管理提出了諸多的批評(píng)和反思。大部分學(xué)者都意識(shí)到了政治與行政二分法、官僚制中價(jià)值因素的缺失以及單純效率追求的缺陷，認(rèn)為公共行政不可能真正地做到價(jià)值中立，一味追求機(jī)械效率。而官僚制的層級(jí)制以及非人格化的管理和運(yùn)行也會(huì)造成官本位、腐敗和低效率等諸多問(wèn)題。

（一）矛盾之所在

在效率追求下，價(jià)值往往被忽略；而對(duì)價(jià)值的追求又往往影響到了效率的實(shí)現(xiàn)。效率與價(jià)值之所以成為矛盾，關(guān)鍵在于實(shí)踐中行政主體同真正的價(jià)值評(píng)判者民眾是不重合的，這就造成了二者的價(jià)值追求可能的偏差。

這里矛盾便出現(xiàn)了。行政主體的價(jià)值取向同民眾的價(jià)值取向可能是有區(qū)別的，且這種差異出現(xiàn)的可能性極大。因?yàn)樾姓黧w往往追求的是效率，而人民主體的價(jià)值卻是難以界定的。因而在效率追求下，價(jià)值往往被忽略。而為了使得行政主體的價(jià)值同民眾的意向相符合，則需要采取聽(tīng)證會(huì)、民眾參與等方式，這又會(huì)在一定程度上影響了效率的實(shí)現(xiàn)。

（二）價(jià)值中立問(wèn)題的技術(shù)解及其缺陷

對(duì)于如何解決這一問(wèn)題，各個(gè)學(xué)派也提出了不同的解決方案。新公共行政提出了社會(huì)性效率，以替代傳統(tǒng)的機(jī)械效率，目的就在于在其中引進(jìn)價(jià)值因素。而張康之教授也提出了公共行政的道德化，提出將道德引進(jìn)官僚制中，從而使得價(jià)值規(guī)范成為約束行政人員的內(nèi)在控制。他認(rèn)為官僚制的根本缺陷在于其過(guò)分的工具理性，缺失價(jià)值理性。為了實(shí)現(xiàn)官僚制對(duì)人的重視，官僚制的“制度建設(shè)的內(nèi)部考量就必須是以提高行政人員的道德目標(biāo)”，“行政人員需要在尊重他人的個(gè)人權(quán)利，維護(hù)他人的尊嚴(yán)和為他人的個(gè)性發(fā)展提供保障的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)完善的道德修養(yǎng)”［8］73。這實(shí)際上是要求行政人員在公共領(lǐng)域拒絕個(gè)人權(quán)利，從而減少公共行政中自私自利情況的發(fā)生。通過(guò)個(gè)人道德修養(yǎng)的提高，減少因政治對(duì)于行政控制不足造成的公共利益的損害?！爸挥屑耐杏谛姓赖?，才有可能對(duì)公共領(lǐng)域中的個(gè)人利益的要求加以遏制”［8］224。

但以上的這些反思只是解決了“公共行政中價(jià)值因素是否應(yīng)該發(fā)揮作用”的問(wèn)題，而在具體談到行政中如何引進(jìn)價(jià)值因素時(shí)，大多一概而過(guò)，沒(méi)有回答公共行政中引進(jìn)價(jià)值因素后“如何解決公共行政中價(jià)值與效率的沖突？”的問(wèn)題。即如何在官僚制中如何體現(xiàn)民主制才得以體現(xiàn)的價(jià)值而又不過(guò)多犧牲其效率？

新公共行政學(xué)在堅(jiān)持公共行政要維護(hù)社會(huì)公平這一原則下，提出分權(quán)、參與、民主行政以及對(duì)于民眾要求做出回應(yīng)，面對(duì)面溝通與協(xié)調(diào)等觀念。這實(shí)際上是在公民參與的基礎(chǔ)上，一定程度上在官僚制中引進(jìn)民主制，以保證公共的價(jià)值和利益、社會(huì)公平在行政管理中得到了真正的貫徹和實(shí)現(xiàn)。但是這種參與下的公共行政很可能是以降低其行政的效率來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

上述總結(jié)無(wú)非是兩種思路，一種是讓民眾參與到自己所不熟知的行政中，以民主的方式，使行政價(jià)值同民眾價(jià)值達(dá)成契合。第二種是引入道德價(jià)值因素，提高官員修養(yǎng)，讓行政價(jià)值符合民眾價(jià)值。但是實(shí)踐中公共利益往往難以界定，因而對(duì)于行政的評(píng)估一般還是以機(jī)械性效率為主。那么在行政中依舊以機(jī)械性效率為主要評(píng)估手段，如何保證公共行政中官員的道德不受影響；另一方面在為了保證社會(huì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)必須保證其充分的公民參與，但這又往往損害其機(jī)械性效率甚至于是社會(huì)性效率的實(shí)現(xiàn)，兩者如何平衡？在以往的論述中沒(méi)能給出較好的回答。

（三）價(jià)值中立問(wèn)題的契約解

解決效率與價(jià)值之間矛盾的問(wèn)題，是服務(wù)性政府建設(shè)的一個(gè)重要的方面。然而可以看到，這個(gè)問(wèn)題僅僅局限于政府自身內(nèi)部是沒(méi)有辦法很好解決的。政府的效率很有可能是不了解甚至于違背了公眾價(jià)值的效率，而行政中的價(jià)值一方面需要自身的堅(jiān)持，同時(shí)還需要聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，特別是在重大決策的時(shí)候，這又難免會(huì)造成效率的下降。已有的解決辦法都是在行政體系內(nèi)部，使得問(wèn)題難以解決。許多時(shí)候社會(huì)管理被理解為就是政府管理社會(huì)，問(wèn)題的解決也往往局限在行政體系之內(nèi)，事實(shí)上，政府管理社會(huì)只是社會(huì)管理的一部分內(nèi)容，社會(huì)管理最主要的是社會(huì)的自我管理。在政府無(wú)法很好發(fā)揮作用的時(shí)候，政府完全可以逐步向社會(huì)放權(quán)。因而一種可能的解決辦法是讓社會(huì)去管理，即社會(huì)組織的建設(shè)①。

社會(huì)組織可以發(fā)揮兩種作用：第一，社會(huì)組織可以作為政府的“減肥劑”，即承擔(dān)政府的部分公共職能；第二，社會(huì)組織可以作為政府與社會(huì)的“潤(rùn)滑劑”，即作為政府和市場(chǎng)的中介，在保證政府權(quán)威性的同時(shí)增加政府回應(yīng)性［9］的可見(jiàn)度，社會(huì)組織可以在政治體系之外擔(dān)負(fù)起行政的作用。相較于政府的行政而言，其在解決價(jià)值與效率的矛盾方面有更多的優(yōu)勢(shì)。就價(jià)值而言，由于社會(huì)組織同社會(huì)自身有較大重疊，使得社會(huì)組織既是價(jià)值的評(píng)判者，又是價(jià)值的實(shí)現(xiàn)者，社會(huì)組織在社會(huì)治理中不會(huì)實(shí)施違背自己的價(jià)值行為。而就效率而言，社會(huì)組織會(huì)以自己認(rèn)為合理的效率進(jìn)行社會(huì)的治理。當(dāng)社會(huì)組織作為社會(huì)治理的主體時(shí)，相較于在政府內(nèi)部的解決辦法，價(jià)值和效率的矛盾則不會(huì)那么顯著甚至于消失。這就解決了上文中所提到的效率與價(jià)值的矛盾，使得行政的主體同行政價(jià)值的評(píng)判者相統(tǒng)一，則價(jià)值中立的問(wèn)題得到解決同時(shí)，也不影響行政效率。但是在實(shí)踐中，社會(huì)組織并不能完全替代政府的作用，在需要政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域，效率與價(jià)值的矛盾依舊是存在的，這時(shí)候如何選擇效率與價(jià)值，則是政府需要考慮和權(quán)衡的。同時(shí)，社會(huì)組織的建設(shè)又受到包括政府支持以及傳統(tǒng)價(jià)值等多方影響，能否真正解決行政中價(jià)值中立問(wèn)題還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。

四、簡(jiǎn)議中國(guó)背景下的行政價(jià)值中立

行政價(jià)值中立在西方已經(jīng)出現(xiàn)了諸多的問(wèn)題被廣為詬病，然而我國(guó)行政管理實(shí)行的是黨領(lǐng)導(dǎo)下的治理，其中非但沒(méi)有價(jià)值中立的要求，而且著重強(qiáng)調(diào)行政管理接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。這個(gè)意義上是不是可以說(shuō)，在中國(guó)背景下探討價(jià)值中立并沒(méi)有現(xiàn)實(shí)意義呢？

（一）價(jià)值中立問(wèn)題中國(guó)背景下的可探討性

首先就時(shí)代背景而言，價(jià)值中立提出和推行正是各個(gè)民族國(guó)家進(jìn)入管理時(shí)代后，順應(yīng)潮流而進(jìn)行的選擇。就當(dāng)時(shí)美國(guó)為例，政黨分肥、行政官員同政治官員同進(jìn)退，行政被視為是政治的一個(gè)分支。這就造成美國(guó)的政局隨著國(guó)家選舉和政治官員的更換而出現(xiàn)周期性的動(dòng)蕩。行政事務(wù)處理難以有連續(xù)性，且缺乏合理性，更多時(shí)候行政是基于政治利益的考量而實(shí)行的。這使得政府的行政效率受到了極大的損害。而當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展又要求政府可以在行政事務(wù)上做出及時(shí)有效的處理。正是在這一背景下，威爾遜提出了政治與行政的兩分法，力圖改變這一現(xiàn)象，使得行政機(jī)關(guān)可以更加專注于技術(shù)性事務(wù)的處理，從而提高政府行政效率?？梢哉f(shuō)，這一時(shí)代背景對(duì)當(dāng)前的中國(guó)同樣存在著借鑒的意義。黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)然可以對(duì)政府行政處理的方向有較好的指導(dǎo)作用。同時(shí)，在具體的行政事務(wù)上，行政一定程度上的價(jià)值中立，以效率導(dǎo)向和技術(shù)理性為原則，同樣有其可適用的范圍。

其次，就實(shí)際的行政實(shí)踐而言，價(jià)值中立同樣在中國(guó)有可探討的必要。雖然就我國(guó)政府行政的理論而言，并沒(méi)有提出價(jià)值中立的要求。但由于價(jià)值中立所代表的技術(shù)理性在實(shí)踐中有較多的運(yùn)用，這也是尚處于管理時(shí)代的中國(guó)政府治理改革的一個(gè)方面。

行政中的價(jià)值中立問(wèn)題在西方，其弊端也日漸凸顯，但是官僚制和行政中的價(jià)值中立問(wèn)題作為另一層面上的效率追求方式，其在中國(guó)還發(fā)揮著不同于西方的作用。

（二）中國(guó)背景下價(jià)值中立的利與弊

首先，傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)是一個(gè)以人情關(guān)系為紐帶的社會(huì)，人情大于法治是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的一貫特點(diǎn)?，F(xiàn)代中國(guó)是由傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)演變而來(lái)的傳統(tǒng)社會(huì)的制度習(xí)俗及其心理積淀不能不對(duì)現(xiàn)代中國(guó)發(fā)生影響。一個(gè)重要方面就是，人情在現(xiàn)代中國(guó)的行政之中依舊扮演著重要的角色。因而，在當(dāng)今西方把目光集中在增加行政的靈活性，努力引進(jìn)民主和競(jìng)爭(zhēng)，以達(dá)到促進(jìn)社會(huì)效率的目的時(shí)，我們依舊要把目光更多地放在行政的價(jià)值中立的建設(shè)上。

其次，對(duì)規(guī)則和理性的忽視，造成了中國(guó)有法不依的現(xiàn)狀。在行政實(shí)踐中，往往行政中個(gè)人的緣故，使行政規(guī)則制度流于形式。這與中國(guó)的人情社會(huì)不無(wú)相關(guān)，可以說(shuō)行政中對(duì)規(guī)則和理性的忽視正是源于中國(guó)的人情社會(huì)。中國(guó)現(xiàn)有的人格化的行政模式，官員個(gè)人大于規(guī)則，下級(jí)是遵守上級(jí)的命令，而不是組織規(guī)則。而官僚制要求組織的非人格化，其組織的合法性在于，下級(jí)對(duì)上級(jí)的服從，源于對(duì)組織規(guī)則的服從。可以說(shuō)我國(guó)行政管理中許多問(wèn)題，如理性精神的缺乏、效率低下、法制觀念淡薄、人情化社會(huì)、腐敗等等，這些都是可以在官僚制的價(jià)值中立原則貫徹下得到遏制。

但與此同時(shí)，官僚制在中國(guó)同樣存在著一些缺陷。一方面官僚制中要求價(jià)值中立和非人格化，行政人員被當(dāng)做是實(shí)現(xiàn)效率的工具，而沒(méi)有自己的思考，一切都是依照規(guī)章制度。這是同人類歷史發(fā)展中對(duì)人的日益重視，社會(huì)以人為本位的觀點(diǎn)是相違背的。另外一方面官僚制設(shè)計(jì)之初目的在于對(duì)效率的追求。但是官僚制卻發(fā)展為機(jī)構(gòu)膨脹，人浮于事，缺乏活力且效率低下的組織，這同它最初的目的相去甚遠(yuǎn)，這些在中國(guó)也都有所體現(xiàn)。

（三）中國(guó)背景下價(jià)值中立的問(wèn)題解

價(jià)值中立的官僚制有利有弊，那么該如何取舍呢？簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是在政府必須發(fā)揮作用的領(lǐng)域，完善官僚制，使其價(jià)值中立的原則很好地遏制中國(guó)的人情社會(huì)造成的弊端，解決當(dāng)代中國(guó)行政的部分實(shí)際問(wèn)題；而在社會(huì)可以發(fā)揮作用的情況下，政府賦權(quán)于社會(huì)，建設(shè)社會(huì)組織。所以，官僚制未來(lái)在我國(guó)的發(fā)展，需要思考兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是如何完善官僚制，使得官僚制的理性和效率充分發(fā)揮，消除中國(guó)人情化社會(huì)造成的諸多不良影響；二是借鑒西方行政改革，重塑或者說(shuō)超越官僚制。

注釋

①黨的十七大提出了“重視社會(huì)組織建設(shè)和管理”，黨的十七屆二中全會(huì)提出“更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品”。

［1］特里·L·庫(kù)珀.行政倫理學(xué)——實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑［M］.張秀琴，譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.

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［責(zé)任編輯：姜玲玲］

Value Neutrality in Adm inistrative Management

YU Hong1a，BAIYun1b，ZHAO Xuan-yao2
（1.CPC Jiangsu Provincial Party School，a.Department of Philosophy Teaching and Research；b. Department of Public Administration Teaching and Research，Nanjing 210009，China；2.Qixia District Administrative Law Enforcement Unit of Nanjing City of Jiangsu Province，Nanjing 210000，China）

The way tomanage for our government changes with the development of the economy and society.Service-orient?ed government is the goal of China's administrative reform.But pursuit for efficiency still interrupts the will of common peo?ple.This ismainly because of value neutrality that the administrative management follows.Under the principle of efficiency，many problems occur.At the same time，the means are improved.It is not the right time to get rid of value neutrality in our administration.

administrative efficiency；value neutrality；bureaucracy；expansion of government

10.13454/j.issn.1674-8638.2015.03.012

D63

A

1674-8638（2015）03-0064-06

2015-01-30

于鴻（1987-），女，江蘇南京人。碩士研究生，研究方向：文化轉(zhuǎn)型；白鄖（1989-），男，湖北襄陽(yáng)人。碩士研究生，研究方向：網(wǎng)絡(luò)治理；趙煊曜（1983-），男，江蘇高郵人。碩士研究生，研究方向：公共政策。