余　英

?

城市融資、財政壓力與制度變遷——基于文獻研究的視角

余英

（暨南大學經(jīng)濟學院財稅系，廣州 510632）

城市是一個國家經(jīng)濟發(fā)展的引擎與動力。具有空間外溢性的服務(wù)和收入再分配職能應(yīng)該由更高層次的政府融資。受益對象限于現(xiàn)階段的公共服務(wù)應(yīng)由現(xiàn)階段的稅收和使用費融資，受益對象擴展到未來一段時間的服務(wù)資金來源與將來的納稅人相關(guān)，可通過發(fā)行公共債券來融資。從政府間財政關(guān)系來看，美國模式和歐洲模式是兩種典型的城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)融資模式。城市財政壓力是一種結(jié)構(gòu)性的壓力，也是推動城市改革的直接動因，決定了城市財政制度演進的方向。中國學術(shù)界需要重視城市財政問題的研究，以為城市定位和城市改革提供更全面的理論指導。中國現(xiàn)有的財政制度并沒有給城市提供足夠的資源以滿足它們履行公共服務(wù)職責的需要，城市財政壓力的緩解有賴于正式財政制度的建立與完善。

城市財政；財政壓力；制度變遷

一、引言

城市是人類文明與進步的源頭，也是經(jīng)濟發(fā)展的引擎與動力。正是由于其獨特的地理優(yōu)勢以及由此帶來的集聚經(jīng)濟，城市對整個國家的經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要。城市發(fā)展的總體能力最終取決于運作良好的行政和財政政策，一個有效率的財政體系對提供城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、促進城市經(jīng)濟發(fā)展、提高城市競爭力不可缺少。

城市政府和中央政府之間存在的沖突是，前者更多地關(guān)注地方利益，而后者則更多地專注于全國性目標。這導致中央或上一級政府在稅收方面對城市有更大的依賴，遠遠超過城市從中央或上一級政府提供的產(chǎn)品和服務(wù)中得到的回報。1913年，當美國首次開征個人所得稅時，全國稅收收入中有三分之一來自紐約州，其中絕大部分來自紐約市。在現(xiàn)代，印度的所得稅有三分之一來自孟買，而米蘭的個人所得稅貢獻則占意大利的四分之一。通過哥本哈根地區(qū)所繳稅收對住房補助和其他福利的融資，不僅使哥本哈根地區(qū)受益，還惠及丹麥其他地區(qū)（雅各布斯）。[1]

美國有1/5的人口生活在最大的100個城市，這些城市的增長和繁榮是經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵（Chernick et al）。[2]但自2008年經(jīng)濟蕭條發(fā)生以來，許多城市的稅收收入出現(xiàn)不同程度的下降，州政府對城市的轉(zhuǎn)移支付也在減少，各城市紛紛削減公共服務(wù)。2008-2013年，美國有13%的城市被媒體報道出現(xiàn)財政困境（Munnell et al），[3]巨大的財政壓力挑戰(zhàn)著政府提供滿足城市需求與發(fā)展的公共基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的能力。底特律（Detroit）的破產(chǎn)更是使城市財政前景備受關(guān)注。

在中國，隨著城市化進程的加快，城市的相關(guān)研究也在逐漸升溫。但目前的城市研究主要由城市規(guī)劃學者來完成，財政學者較少涉及，這不僅制約了中國城市研究的縱深拓展，更制約了我們對城市定位和城市改革方案的設(shè)計。伴隨著戶籍制度的改革，很多城市政府擔心其財力難以承受因大量新增人口而增加的巨額城市建設(shè)資金和公共服務(wù)開支，財政壓力是擺在城市政府面前的嚴峻問題。財政壓力帶來的城市公共服務(wù)稀缺已開始并將繼續(xù)形成各種社會沖突和風險，甚至可以說，中國政府未來面臨的問題大部分將是城市問題。城市財政是解決城市問題的重要政策工具之一，而城市財政在國內(nèi)學術(shù)界看起來似乎處于不太重要的地位，大部分研究是從地方財政的視角進行探討的，但城市財政畢竟不同于更一般化的地方財政。

本文從文獻研究視角出發(fā)，試圖梳理城市公共服務(wù)供給責任和融資來源，探討財政壓力下城市財政制度的變遷，希望為尚未引起中國學術(shù)界足夠關(guān)注的城市財政問題研究與城市財政制度改革提供啟示。

二、城市公共服務(wù)責任與融資來源

（一）城市基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)提供在政府間的分配

有效率的城市政府應(yīng)提供什么樣的公共服務(wù)？從財權(quán)與事權(quán)相匹配的視角來看，有以下幾個界定城市服務(wù)融資責任的基本原則：

一是具有空間外溢性的服務(wù)應(yīng)該由更高層次的政府融資。在一些大都市區(qū)，考慮到有效提供某類服務(wù)的社區(qū)的地理環(huán)境或人口規(guī)模，以及是否出現(xiàn)擁擠等，服務(wù)邊界還會有所調(diào)整（Ghosh et al）。[4]

二是收入再分配職能不應(yīng)該由城市政府融資，例如為貧困人群提供的服務(wù)，理想狀態(tài)是由州政府甚至中央或聯(lián)邦政府融資。在美國，為低收入城市居民提供的服務(wù)包括公共住房、公共醫(yī)療、兒童養(yǎng)育照顧等支出，若由城市政府通過稅收融資，會產(chǎn)生再分配效應(yīng)，即城市財政收入主要來自于居住在中等價值住房的中產(chǎn)階級家庭，而預(yù)算支出進入低收入家庭，增加了城市中產(chǎn)階級家庭和座落在城市的公司的稅收負擔。據(jù)估算，這類具有再分配效應(yīng)的城市支出平均使每個家庭納稅人負擔400美元（費城）到600美元（紐約市）不等，或者占中等家庭收入的1%（Jenny）。[5]所以，這類支出會對城市集聚經(jīng)濟產(chǎn)生逆向效應(yīng)，且通常伴隨著其他城市公共服務(wù)的減少——K-12教育（從幼兒園到12年級的教育，國際上通常用作對基礎(chǔ)教育階段的通稱）和警察服務(wù)是最有可能受影響的項目。最終，中產(chǎn)階級家庭和城市企業(yè)會隨著稅負的增加而離開城市，導致城市生產(chǎn)效率下降，城市的吸引力和土地價值也隨之下降。

三是當城市提供的公共服務(wù)是國家或州法律保護的有益品而要求所有居民平等獲得時，該類服務(wù)通常會獲得上一級政府的補助，如一些社會救助、公共教育與公共衛(wèi)生、環(huán)境保護等項目。

（二）城市融資來源

城市政府提供服務(wù)的能力，最終依賴于可獲得的收入的多少。像所有地方政府一樣，城市政府的收入來自于稅收、收費、政府間轉(zhuǎn)移支付和公債等。從理論上說，受益對象限于現(xiàn)階段的公共服務(wù)應(yīng)由現(xiàn)階段的稅收和使用費融資，受益對象擴展到未來一段時間的服務(wù)資金來源應(yīng)與將來的納稅人相關(guān)，如通過發(fā)行公共債券來融資。

城市的稅收一般包括兩類：基于來源的稅收（source-based taxation，由在城市有收入來源的人負擔）和基于居民的稅收（resident-based taxation，由居住在城市的人負擔）（Krane）。[6]

基于來源的城市稅收包括：1）對所有城市雇員（無論其居住在何處）的工資所征的稅（如通勤稅，a commuter tax①）；2）對城市企業(yè)的資本或利潤所征的稅，前者主要指對工商企業(yè)所征的財產(chǎn)稅（commercial-industrial property taxes），后者指企業(yè)所得稅；3）對城市零售業(yè)所征的銷售稅；4）對城市企業(yè)的整體銷售收入所征的稅（如總收入稅或營業(yè)稅，a gross receipts tax or turnover tax）。

由于對座落在城市的企業(yè)征稅易于管理，且在企業(yè)成立的初期，這類稅收的大部分都落在非城市居民身上，這些納稅人居住在城市外，不是城市的投票人，征稅的阻力較小。但這類稅收會對城市經(jīng)濟產(chǎn)生負面影響。對企業(yè)征收財產(chǎn)稅，對居住在城外的本城市雇員征收通勤稅，都會減少企業(yè)的盈利能力，除非由此引起的企業(yè)利潤或銷售的下降能被額外的城市服務(wù)全部補償，否則，基于來源的稅收就缺乏經(jīng)濟效率。

不少實證研究認為，某一城市對企業(yè)征收的土地使用稅或使用者收費高于其他城市或一般水平，會迫使企業(yè)離開城市（Chernick & Reschovsky）。[7]

城市政府可考慮以對企業(yè)銷售、資本和勞動的直接稅替代企業(yè)土地稅和使用者收費。1979年匹茲堡城市政府對新企業(yè)提供稅收減免，并對企業(yè)所有雇員征收直接城市工資稅。Oates比較了1960-1989年15個中西部城市的土地價值，發(fā)現(xiàn)1979年稅制改革后，相比其他城市，匹茲堡新建建筑的價值上升了，且價值上升的總量足以彌補以前近二十年的下降。[8]當然，研究者也注意到，僅僅只實施城市企業(yè)稅改革并不能挽救衰退的匹茲堡，另一個主要原因是1980年代，經(jīng)濟環(huán)境、城市公共服務(wù)等使匹茲堡成了居民和企業(yè)愿意生活和工作的地方。

城市基于居民的稅收主要包括：1）對居民的工資或更一般的所有收入所征的所得稅；2）對居民自有財產(chǎn)所征的稅。在這類稅收中，財產(chǎn)稅尤其重要。

有效的城市財政應(yīng)該是以上兩類稅收的混合，以最大化城市公司的利潤和城市居民的福利。

城市的大型基礎(chǔ)設(shè)施，如公共交通、自來水管、機場、通信網(wǎng)絡(luò)、城市主干道等，可通過發(fā)行公共債券來融資。城市債券是一種重要而有效的城市財政工具，但必須公開透明且對它進行監(jiān)控管制。

城市基礎(chǔ)設(shè)施也可通過土地與房產(chǎn)稅來融資，如目前美國普遍使用的稅收增量融資（tax increment financing，TIF）。TIF是20世紀50年代美國為了解決地方政府的負債壓力產(chǎn)生的一種融資制度設(shè)計。TIF指地方政府以特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)未來開發(fā)建設(shè)所產(chǎn)生的土地財產(chǎn)價值增長所帶來的稅收，用其作為證券化后的還款來源。TIF制度在本質(zhì)上是將土地和房屋增值的價值貢獻一部分給所在地區(qū)（Squires & Lord）。[9]TIF產(chǎn)生的資金可用于基礎(chǔ)設(shè)施安裝、維護或升級，如街道和街道照明、人行道改良、橋梁和道路、總水管和供水、污水處理、排洪、公園、停車場、受污染場地的環(huán)境修復、土地征購和清理、規(guī)劃和可行性研究，以及債券融資的交易成本等等。

城市稅收不管是基于財產(chǎn)、收入還是銷售，都不但不能減緩現(xiàn)存城市間的差異，而且還會加劇城市差異，因為財政收入的差異，必定帶來城市間公共基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的差異，但學術(shù)界對此關(guān)注較少。①

（三）城市融資模式

從政府間財政關(guān)系來看，有兩種典型的城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)融資模式：美國模式②和歐洲模式。

美國聯(lián)邦政府對城市的撥款只占城市預(yù)算的2%到7%。在歐洲城市，許多公共服務(wù)完全由中央政府融資，如社會福利、大型交通運輸和教育。歐洲城市的預(yù)算嚴重依賴于中央政府，中央政府轉(zhuǎn)移支付占城市財政支出的比例從法國的40%、英國的50%到意大利與荷蘭的90%不等（漢克·薩維奇和保羅·康特）。[10]

在美國，城市需要承擔除了高速公路、國防及其他少量巨型基礎(chǔ)設(shè)施項目之外的所有支出責任。由于美國城市財政較少依賴于上一級政府，而征稅與發(fā)債①又受各種約束，城市往往寄希望于房地產(chǎn)開發(fā)商等私人投資者能顧及城市利益。因此，從政府與私人投資者的關(guān)系來看，美國政府更傾向于將私人投資者看作合作者而不是談判對手。

在歐洲，例如法國，全國被分為不同的地區(qū)委員會，負責統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施的投資以及其他方面的支出，中央政府支付了超過40%的地方預(yù)算。意大利城市甚至比它們所參照的法國城市獲得了更多中央財政資助，城市政府嚴格控制土地使用權(quán)，并在提供公共服務(wù)時尋求區(qū)域之間的合作。英國在撒切爾夫人任期內(nèi)，雖然將中央政府向城市提供的資助削減了100億英鎊，但相對美國政府，中央政府在城市政策上依然保持堅定的態(tài)度，并且繼續(xù)采取積極措施緩解城市財政壓力?？傊瑲W洲城市的大部分資本開支由中央政府支付，資金來源是社會或者半社會籌資。在這種情況下，為滿足基本服務(wù)的財政所需，城市間競爭資本投資的壓力減小了，因為城市財政壓力向中央政府轉(zhuǎn)移了，而中央政府并不像城市或其他地方政府那樣依賴于私人資本，它完全可以通過政府管制、財政政策等在與商界的談判中處于主導地位。②

三、城市財政壓力與財政制度的變遷

城市財政壓力被視為一種結(jié)構(gòu)性的壓力（structural distress），是政府責任、服務(wù)需求、資本投資與獲得財政收入的能力之間的長期不平衡導致的（Bradbury）。[11]當一定水平的公共服務(wù)供應(yīng)成本的增長速度超過為其提供經(jīng)費的稅收和其他收入時，會產(chǎn)生財政壓力，也就是說，城市財政壓力是由于稅收和支出的增長速度不平衡而導致的財政缺口引起的。造成城市財政壓力的主要因素是城市沒有足夠的權(quán)力來籌集財政資源以適應(yīng)其服務(wù)職責（埃德溫·米爾斯）。[12]

經(jīng)濟史的演進說明，財政壓力是國家推動改革的直接動因（道格拉斯·諾斯，羅伯斯·托馬斯）。[13]例如，16世紀初期，為緩解財政壓力，英格蘭建立了代議制政府和穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)制度，西班牙雖建立了代議制政府但伴隨著稅賦的增加和對某些階層財產(chǎn)的沒收，導致了國家的衰落。歐洲在長達300年（1519-1815年）的戰(zhàn)爭中，財政日益變成了影響戰(zhàn)爭結(jié)果的重要因素。對城市來說，財政制度決定了城市在發(fā)展與競爭中的成敗。當16世紀的西班牙向領(lǐng)地內(nèi)的城市橫征暴斂時，其治下的尼德蘭諸商業(yè)城市忍無可忍，一起反叛，與這個大帝國展開了曠日持久的戰(zhàn)爭，小小的尼德蘭城市聯(lián)盟竟把龐大的西班牙帝國給拖垮，③最終獲得了獨立，奠定了現(xiàn)代荷蘭的基礎(chǔ)，這被稱為“財政革命”（薛涌）。[14]

如果將歷史再往前追溯，我們會發(fā)現(xiàn)，財政壓力也是推動城市改革的直接動因，當城市財政收入難以顯著增長時，城市在財政壓力下的財政支出行為最終主導了城市財政制度演進的方向。

公元前123年，保民官蓋烏斯·格拉古（Gaius Gracchus）提出，每個羅馬公民享有以低于市場價格的固定價格每月定量配給谷物的基本權(quán)力。公元前62年，古羅馬通過了擴大谷物配給受益人的法律，在克洛迪烏斯（Clodius）成為保民官4年之后，完全廢止了谷物配給付錢的做法。從此以后，向每一個有資格的公民每月完全免費定量供應(yīng)谷物，就成了羅馬管理機構(gòu)的職責（私家商人只向那些不符合條件的居民以及羅馬城中的奴隸人口供應(yīng)糧食）。在免費的谷物誘惑下，大量外地人涌進羅馬，甚至整個家庭遷往城市以獲得免費谷物配給，人口顯著增長。羅馬城里許多有錢的大戶開始解放他們自家的奴隸，以將養(yǎng)活奴隸的費用轉(zhuǎn)嫁給國家。西賽羅聲稱，當時的免費谷物配給制度，花掉了羅馬全部收入的五分之一強。④有學者認為這一數(shù)字過于夸張，但毋庸置疑，城市極大的精力和財力都投入到保證足夠的谷物供應(yīng)和向合格公民分配這件事情上。直至今天，世界各國城市對“免費供給”制度都極為謹慎。

瘟疫流行期間的直接費用，也是壓在城市財政上的一座大山。據(jù)西波拉（Carlo M. Cipolla，意大利歷史學家）的研究，在1576年流行病期間，一項對1 563棟房屋（其中有4 066個家庭擠在8 953間房間內(nèi)）的消毒措施，用掉的醋、硫黃和石灰就花去米蘭健康理事會相當于50公斤的金子——今天價值50萬美元還要多。①僅是供應(yīng)被隔離的人的飲食，就在四天之內(nèi)耗盡了可用的公共基金，城市不得不在借貸上抽取高額利息和強征額外稅款，為后續(xù)支出籌措資金。博洛尼亞在1630年也面臨同樣的問題，當時其健康理事會花費了價值5公斤的金子，用于對1 260棟房屋進行消毒。城市財政收入不足，只得強行提高稅賦，以保證對付瘟疫的各項政策的執(zhí)行。本地商人和手工業(yè)者，遭受到顧客和售賣貨品同時減少的不幸，而商業(yè)企業(yè)賴以生存的外部市場，也在禁止和城市以外的地區(qū)貿(mào)易交流的衛(wèi)生條例下毀滅了。當很多人被疾病奪去生命以及這些疾病對經(jīng)濟產(chǎn)生重大影響時，就會促使城市政府采取行動，在公共衛(wèi)生上預(yù)先投入。

除瘟疫外，城市的其他意外，也讓城市財政不堪重負，如日本廣島原子彈爆炸后的恢復重建，美國芝加哥大火后的城市美化運動，以及2005年新奧爾良市遭遇的卡特里娜颶風，等等，這些事件促使城市政府紛紛建立財政儲備基金以應(yīng)對意外財政支出（Pollock & Suyderhoud）。[15]

在城市，一個嚴酷的悖論——如此貧困，卻產(chǎn)生了這般的財富——日益受到政府的關(guān)注，工人階級的貧困給資本主義的勃勃野心造成了直接的打擊和阻礙，用于公共住宅的城市財政支出成了一項重要的社會公正政策。英國第二大工業(yè)城市伯明翰在19世紀70年代，就為至少幾千個無力自己負擔住房的人提供了房屋。

從城市化進程來看，各國的城市發(fā)展多處于大都市化階段。大都市區(qū)是指擁有大量人口的核心區(qū)以及與其在經(jīng)濟上結(jié)為一體的鄰近社區(qū)（阿瑟·奧沙利文）。[16]大都市區(qū)在吸引大量投資的同時也吸引了大量移民的涌入，從而對城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公共服務(wù)提供提出了更高的要求。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，城市的巨型項目開始出現(xiàn)。在墨西哥，20世紀70年代，政府決定利用盆地以外的水來供應(yīng)墨西哥城。到1990年代末，墨西哥城差不多三分之一的供水是從萊爾馬和庫察馬拉（Cutzamala）的分水區(qū)域引入的。但是由于一些取水點距離墨西哥城一百公里以上，因此將水從水源地送至城市，就需要建造八座水庫，一條127公里長的引水渠，21公里的隧道，7.5公里長的運河，以及6個提水泵站。這項計劃的建設(shè)費用超過了13億美元，每天的花費高達90萬美元——一年累計下來，比市政當局從消費者身上收取的水費多了8倍。在美國波士頓，中央大道隧道改造工程（Boston’s Central Artery/Tunnel，CA/T），以每7公里耗資146億美元的項目成本來計算，再加上70億美元的預(yù)算外資金用于這項工程所附加的減輕傷害協(xié)議，使它成為美國歷史上最昂貴的公共工程。巨型項目的成本只增不減，這在世界上是個普遍現(xiàn)象（艾倫·阿特舒勒和大衛(wèi)·呂貝羅福）。[17]原因在于，技術(shù)專家在預(yù)算時被要求不斷修改成本數(shù)據(jù)，以獲得選民的認可；在施工期間，施工技術(shù)變化導致價格上漲，某些政治家愿意為了利益而提高施工成本，注入財政資金。更何況，該隧道改造工程的倡議者是城市和州政府，而大部分的財政支持卻來自聯(lián)邦政府。巨型項目的后續(xù)維護給城市財政帶來了始料不及的持續(xù)壓力，使城市規(guī)劃學者開始反思巨型項目給城市帶來的長期財政成本。

一旦一個城市承擔起公共職能，它就不能輕易放棄。例如，紐約一直在嘗試將一些為學院和大學、福利體制以及大型醫(yī)院所承擔的財政責任轉(zhuǎn)移給州和聯(lián)邦機構(gòu)，但是，財政預(yù)算也不樂觀的上一級政府并不愿意接手這一責任，大量的財政負擔仍然壓在城市政府的肩上。而城市居民對這些服務(wù)的要求一直在穩(wěn)步增長，支持這些服務(wù)所必需的資金和高水平稅收，讓城市政府和留在城市的工商企業(yè)及居民感到越來越痛苦。

隨冷戰(zhàn)結(jié)束而到來的世界新秩序，使許多城市財政陷入困境。世界銀行和IMF為了讓發(fā)展中國家擺脫受資助和附庸地位而獨立自主，要求政府平衡財政預(yù)算，許多城市大幅削減教育、健康等方面的支出而達到預(yù)算平衡，這使得許多城市居民的生活更加艱難。隨著反對的聲音不斷提高，預(yù)算平衡被打破，城市只好增加負債。

四、中國城市財政研究回顧與政策展望

（一）中國城市財政研究回顧

城市化是過去30多年來中國最重要的變化之一，2014年中國城市化率達到54.77%。從1980年至今已有5億人進入城市，在2000年至2010年的10年間，中國城市人口增加了2.1億，而同期全國總?cè)丝趦H增加7 300萬（黃佩華）。[18]城市的財政收入能力與自主決策空間相當有限，但城市卻是過去30多年來中國急劇的社會變遷激發(fā)的各種社會矛盾與社會問題的多發(fā)地。為了滿足如此大規(guī)模和高速度的城市化對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求，妥善解決各類社會問題，每一個城市都面臨著巨大的財政壓力。

我國學者早在1980至1990年代初就曾探討過城市財政理論（麥履康）[19]、城市財政體制與管理（郭元晞、[20]楊之剛[21]）以及城市財政困境（王雍君和吳強）[22]等問題。分稅制改革后，學者們從城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、城市財政支出規(guī)范與體制改革、城市財政收支與主體財源建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化等角度對城市財政問題進行了探討，關(guān)于土地財政的研究更是汗牛充棟。但整體上看，進入2000年后，我國學術(shù)界對財政問題的研究以農(nóng)村財政與范圍更廣的地方財政為重點，聚焦城市財政的研究較少。

張宇燕和何帆認為，財政壓力是不斷增加的財政支出和相對不足的財政收入之間持續(xù)存在的緊張狀態(tài)。[23]在財政壓力下，政府一般有“甩包袱”和“向新興財富征稅”兩種選擇（車維漢），[24]而且一般是“甩包袱”在前，“向新興財富征稅”在后。

中國學術(shù)界雖然對城市財政問題進行了一些有益的探討，但從研究主流來看，相比發(fā)達國家，中國的城市財政問題并沒有成為焦點。

（二）中國城市財政政策展望

在實踐中，中國的財政收入和支出政策并沒有區(qū)分城市政府和其他地方政府，而是嚴格根據(jù)地方行政層級劃分而定，城市規(guī)模導致的唯一區(qū)別是大城市比其他較小城市在某些稅種上享有更高的特定稅率（如城市維持建設(shè)稅），這一區(qū)別難以使城市政府有足夠的財力支持城市發(fā)展。根據(jù)“瓦格納定律”，財政支出總是呈現(xiàn)擴大的趨勢，財政支出的擴大在城市表現(xiàn)得尤為明顯。中國城市的公共服務(wù)需求隨著城市發(fā)展而快速增長，且必須由城市政府來滿足。另一方面，城市稅源與其他收入來源相對缺乏彈性，來自于上一級政府的轉(zhuǎn)移支付又相對滯后而不穩(wěn)定。即使是那些由城市政府決定的稅收來源（如土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅），上一級政府也經(jīng)常限制其對于稅基、稅率、征稅對象和評估值以及免稅范圍的確定。而當城市收入能力較弱時，上一級政府在轉(zhuǎn)移支付、稅收管理、技術(shù)培訓等方面又缺乏必要的支持。所以，中國的財政體制改革并沒有充分考慮到城市化進程加快后的城市財政需求，也沒有為城市提供足夠的資源，讓城市履行提供市政基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會福利等公共服務(wù)的艱巨責任。過去10多年來，城市政府通過增加政府性基金、債務(wù)融資等收入策略，或者通過直接削減某類支出、進行財政支出績效管理、PPP融資和政府購買公共服務(wù)等支出策略達到預(yù)算平衡。

分稅制改革20多年的實踐經(jīng)驗表明，現(xiàn)有的財政制度并沒有給城市提供足夠的資源以滿足它們履行公共服務(wù)職責的需要，城市財政已逐漸形成對政府基金收入和其他收費甚至借貸資金的嚴重依賴。城市之所以仍然能夠持續(xù)驚人地增長和快速發(fā)展，是由于政治領(lǐng)導者對城市政府的一些非正式的、隱秘的解決方式持默認態(tài)度。隨著新《預(yù)算法》的頒布實施，財政信息日益透明，地方政府負債等財政制度日益規(guī)范，城市財政壓力的緩解有賴于正式財政制度的建立與完善。

從城市財政制度的變遷來看，無論責任大小，城市政府都應(yīng)有籌集與其支出責任相稱的資金的余地。在中國，這不僅有助于避免過去損害農(nóng)村補貼城市的歧途，也能促進城市自身的責任、效率和公平。與其他發(fā)展中國家一樣，中國政府在財政收入上對城市有更大的依賴，遠遠超過城市企業(yè)和居民從各級政府提供的公共服務(wù)中得到的回報。戶籍制度改革后，中國城市政府解決財政困境的傳統(tǒng)方式——“甩包袱”，將面臨挑戰(zhàn)。然而，將超過2億人口納入城市公共服務(wù)體系的成本非常高昂，需要中央政府的支持，這將沖擊目前的政府間財政關(guān)系。經(jīng)歷了30年的快速增長和城市化，中國已成為一個地區(qū)間聯(lián)系更加緊密、流動性更大的社會。許多以前帶有“地方”性質(zhì)的公共服務(wù)（如教育與住房、養(yǎng)老和醫(yī)療等社會保障），都有較大的溢出效益，并具備了“國家”的特征。目前，城市財政的復雜性和不透明性也與政府提升公共部門透明度和鼓勵公眾廣泛參與的方針背道而馳。若選擇“向新興財富征稅”，將財產(chǎn)稅等直接稅作為城市主體稅源所導致的地方財政自治將對中國未來的城市財政改革與城市發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

因此，在聚焦城市財政研究時，學術(shù)界必須回答的最基本問題是：城市在更宏觀的經(jīng)濟、政治與財政框架中，到底處于怎樣的地位？在快速的城市化進程中，作為單一制國家，中國學術(shù)界還需要對城市財政的融資來源和模式、城市財政壓力下財政收支制度的調(diào)整方向進行更多的分析與研究，以為中國未來的城市規(guī)劃與城市財政改革方向提供依據(jù)與參考。

參考文獻：

[1] 簡·雅各布斯. 城市與國家財富: 經(jīng)濟生活的基本原則[M]. 北京: 中信出版社, 2008: 86-88.

[2] Chernick, H. et al, . The impact of the Great Recession and the housing crisis on the financing of America’s largest cities[J]. Regional Science and Urban Economics, 41, 2011: 372-381.

[3] Munnell, A. H. et al, . Are city fiscal woes widespread? Are pensions the cause?[J]. State and Local Pension Plans, 36, 2013: 1-7.

[4] Ghosh, A. et al, . Fiscal space and sovereign risk pricing in a currency union[J]. Journal of International Money and Finance, 34, 2013: 131-163.

[5] Jenny, N. W.. The Fiscal Crisis in the States: How the State Went from Boom to Bust[J]. Business Economics, 2003 (3): 52-57.

[6] Krane, D. . The State of American Federalism, 2003-2004: Polarized Politics and Federalist Principles[]. Publius 2004 (3): 1-53.

[7] Chernick, H. & Reschovsky, A. . Lost in the balance: how state policies affect the fiscal health of cities, The Brookings Institution Center on Urban and Metropolitan Policy[EB/OL]. http://www.brookings.edu/urban, 2001.

[8] Oates, W. E. . An Essay on Fiscal Federalism[J]. Journal of Economic Literature, 1999 (9): 1120-1149.

[9] Squires, G. & Lord, A. D. . The transfer of Tax Increment Financing (TIF) as an urban policy for spatially targeted economic development[J]. Land Use Policy, 2012 (4): 817-826.

[10] 漢克·薩維奇, 保羅·康特. 國際市場中的城市：北美和西歐城市發(fā)展的政治經(jīng)濟學[M]. 上海: 格致出版社, 上海人民出版社, 2013: 82-90.

[11] Bradbury, K. L. . Structural fiscal distress in cities: Causes and consequences[J]. New England Economic Review, 1983, (January/February): 33-44.

[12] 埃德溫·米爾斯. 城市經(jīng)濟學[M]//區(qū)域和城市經(jīng)濟學手冊:第2卷. 北京: 經(jīng)濟科學出版社, 2003: 480-486.

[13] 道格拉斯·諾斯,班羅伯斯·托馬斯. 西方世界的興起[M]. 北京: 華夏出版社, 1989: 55-58。

[14] 薛涌. 城市的迷惘[M]. 北京: 中國社會科學出版社, 2014: 78.

[15] Pollock, R. & Suyderhoud, J. P. . The role of rainy day funds in achieving fiscal stability[J]. National Tax Journal, 1986 (4): 485-497.

[16] 阿瑟·奧沙利文. 城市經(jīng)濟學[M]. 北京: 北京大學出版社, 2008: 151-154.

[17] 艾倫·阿特舒勒, 大衛(wèi)·呂貝羅福. 巨型項目: 城市公共投資變遷政治學[M]. 上海: 格致出版社, 上海人民出版社, 2013: 91-93.

[18] 黃佩華. 改善中國城市財政[J]. 全球化, 2014(1): 118-122.

[19] 麥履康. 城市財政的若干理論問題[J]. 中央財政金融學院學報, 1982 (1): 20-24.

[20] 郭元晞. 中心城市財政體制改革初探[J]. 財貿(mào)經(jīng)濟, 1987 (12): 48-51.

[21] 楊之剛. 城市財政管理體制比較研究[J]. 財經(jīng)問題研究, 1990 (5): 5-10.

[22] 王雍君, 吳強. 走向公共財政: 擺脫財政困境的根本出路[J].當代經(jīng)濟科學, 1990 (4): 69-73.

[23] 張宇燕, 何帆. 由財政壓力引起的制度變遷[M]// 盛洪, 張宇燕. 天則論叢（1998）從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟. 北京: 中國財政經(jīng)濟出版社, 1998: 1-25.

[24] 車維漢. 由財政壓力引起的制度變遷——明治維新的另一種詮釋[J]. 中國社會科學院研究生院學報, 2008 (3): 72-79

①學術(shù)界對不平等的研究主要關(guān)注收入不平等，如用基尼系數(shù)評估各國各地收入不平等的程度，較少考慮人們在生活條件和享受社會服務(wù)方面的不平等，也始終沒有開發(fā)出任何系數(shù)來評估人們在住房條件、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)獲取方面的不平等。但是對不平等的衡量不能僅限于收入的不平等，因為政府和國際組織（以及第三部門）更有能力減少的是其他層面的不平等，例如，住房和供水的質(zhì)量、衛(wèi)生設(shè)施、排水、醫(yī)療保健、學校、應(yīng)急服務(wù)和各種能源（如逐步淘汰那些會對健康產(chǎn)生不利影響的污染嚴重的燃料）。這并不意味著收入的不平等可以忽略不計。但是，在通過影響勞動力市場來改善低收入群體的薪酬方面，政府（尤其是地方政府）的行動余地十分有限。勞動者本身也很少有機會對雇主施加影響。地方政府只能在其管轄的范圍內(nèi)與不平等現(xiàn)象進行斗爭。從多種角度看，城市的不平等往往會在健康、教育、生活水平、生活質(zhì)量和經(jīng)濟機會等方面造成嚴重的后果。與不平等的斗爭必須超越收入不平等這一范疇，且應(yīng)當包括減少以下多方面的差異：安全可靠并擁有基礎(chǔ)設(shè)施和各項配套服務(wù)的住房的獲取機會，上學的機會，維護治安、公民權(quán)以及發(fā)揮政治影響（對政治施加影響，以使其變得更加負責、更加透明）的機會等。參見：雷米·熱內(nèi)維. 減少不平等：可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)[M]. 北京: 社會科學文獻出版社, 2014: 122-130.

②美國模式可以總結(jié)為以下幾點：聯(lián)邦政府在地方事務(wù)各方面的作用被極度弱化；城市看起來更像能為它們自己的發(fā)展和行為負責的聯(lián)邦單位；地區(qū)間適者生存的競爭愈演愈烈；私人財富是拉動城市繁榮的馬車（漢克·薩維奇和保羅·康特，2013）。相比美國，加拿大更傾向于依賴省政府而不是中央政府，因此可獨立為一種模式。但加拿大與美國也有很多類似的地方，如加拿大聯(lián)邦政府盡可能弱化政府間的縱向凝聚力，對城市的財政支持極少，故本文將加拿大模式劃歸美國模式。自1970年代以來，加拿大許多人口眾多的大城市，財政能力一直跟不上服務(wù)需求。1980年代中期，聯(lián)邦政府降低了公司所得稅率，財政收入隨之下降，逐漸減少了對各地的公共服務(wù)均等化轉(zhuǎn)移支付。而隨著城市貧困和失業(yè)人口的增加、改善公共住房的需求增加以及空氣質(zhì)量惡化，一再發(fā)生財政危機。以多倫多（Toronto）為例，“二戰(zhàn)”后，多倫多城市的制造業(yè)發(fā)展很快，但1970年代逐漸衰落。多倫多逐漸轉(zhuǎn)型成為加拿大金融中心，這使多倫多嚴重依賴于國際資本，城市競爭力對吸引人才與資本相當重要。1998年1月多倫多周圍的6個城市合并為巨型城市，由于城市公共服務(wù)需求增加，而上一級政府的轉(zhuǎn)移支付并沒有隨之增加，導致公共服務(wù)質(zhì)量下降。而且，多倫多的許多城市設(shè)施、公共服務(wù)以及稅收優(yōu)惠更多地是為了吸引專業(yè)人才和國際資本，并不是有利于城市窮人和為市民提供高質(zhì)量的基本公共服務(wù)。2007年，為緩解財政壓力，多倫多政府通過減少街道清潔、除雪之類的社會服務(wù)，減少娛樂項目和設(shè)施，減少社區(qū)游泳池、運動場地和休閑中心及圖書館開放時間、提高公共交通價格等將城市支出減少了5%。2009年，官方估計多倫多市的預(yù)算短缺達5.5億，多倫多城市政府繼續(xù)嘗試通過減少公共服務(wù)、將城市資產(chǎn)私有化、政府購買公共服務(wù)、促進公私合作、降低商業(yè)財產(chǎn)稅提高消費稅等方式緩解財政壓力。加拿大聯(lián)邦政府通過加拿大經(jīng)濟行動計劃（Canada’s Economic Action Plan）、商品和服務(wù)稅退稅（the GST Rebate）、建設(shè)加拿大基金和天然氣稅基金（the Building Canada Fund and the Gas Tax Fund）等向城市提供越來越多的公共服務(wù)融資支持，從2005-2006年的每年6億加元增加到2009-2010年的每年20億。同時，省政府也通過各種轉(zhuǎn)移支付項目支持城市政府的公共服務(wù)融資。由于加拿大城市也是移民人口的主要安身之地（97%的移民居住在城市），需要提供住房、公共交通和其他基礎(chǔ)設(shè)施，以及移民安置與幫助，聯(lián)邦、省和城市政府的財政體制仍不足以支持加拿大城市提供足夠的公共服務(wù)，因而阻礙了城市作為經(jīng)濟增長引擎的能力。參見：Coyne, W. . The Fiscal Cost of Sprawl: How Sprawl Contributes to Local Governments’ Budget Woes[R]. Land Use Advocate, Environment Colorado Research and Policy Center, 2003, December.

2010年11月，加拿大商業(yè)和貿(mào)易委員會（Canada Commerce and Boards of Trade）主要成員發(fā)表聯(lián)合聲明，呼吁加拿大政府對大城市制定長遠的財政戰(zhàn)略，認為加拿大城市，尤其是大城市需要更穩(wěn)定和更自由的收入來源（如提高財產(chǎn)稅），確保城市的稅收收入足夠維持城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營。由此可見，加拿大的城市融資模式跟美國極其類似。

①在美國，如果一個城市不顧財政能力去執(zhí)行社會公益項目，它在標準普爾和穆迪的債券評級就會降低。更低的債券評級將導致更高的借款利率，對任何一個美國城市來說，對債務(wù)違約的恐懼足以約束它的政治領(lǐng)導人。

②當然，歐洲的某些城市規(guī)劃仍然受開發(fā)商的掌控，例如，1990年10月，在談到城市規(guī)劃時，英國建筑師理查德·羅杰斯（Richard Rogers）指出倫敦的情景就“幾乎完全被開發(fā)商掌握”，“委員會的主要精力都放在增加他們的財政稅收上”，建筑的重點是最大限度的投資回報，他認為英國城市需要一個公共機構(gòu)來保護公共空間。參見：保羅·彼得森. 城市極限[M]. 上海: 格致出版社, 上海人民出版社, 2002: 50-52.

③本來，這幾個城市在軍事和經(jīng)濟實力上根本不是西班牙帝國的對手。但是，西班牙王室迷信絕對權(quán)力，金融信譽很差，常常借錢不還，或單方面降低利率。銀行家貸款時，因為風險太大，利率甚高，最后王室由于屢屢失信，竟難以借來錢打仗。相反，在城市聯(lián)盟文化中成長起來的尼德蘭城市，視信譽為生命，商人們也愿意對之低息貸款，這些城市在危難中可以在開放的金融市場中貸到足夠的錢。

④本部分的數(shù)據(jù)與歷史資料除特別注明外，均來自于：約翰·里德（John Reader）. 城市[M]. 北京: 清華大學出版社, 2010: 66-77; 220-285.

①通勤稅是對在中心城市工作的非居民的收入所征的稅。對通勤者征稅的一個理由是所謂的剝削假說（exploitation hypothesis），即中心城市的財政負擔過重是因為郊區(qū)居民對中心城市的服務(wù)需求沒有被郊區(qū)居民所補償。但實證研究并沒有提供存在這種剝削的足夠證據(jù)，再加上中心城市在城郊競爭中地位相對脆弱，在乎選票的地方政治家不可能在這種稅收上走得太遠。迫于壓力，紐約就于1999年取消了城市通勤稅，該稅的廢除使紐約市每年損失5億美元（Chernick & Reschovsky，2001）。

①一名在1576年瘟疫期間供職于西西里的醫(yī)生，挑選了如下的座右銘：烈火、絞架、金子。用烈火摧毀感染的物品，用絞架懲罰違反衛(wèi)生條例的人，用金子支付運行的費用。

（責任編校：賀常穎）

Financing in Cities, Fiscal Stress and Institutional Evolution:Based on A Literature Review

YU Ying

（College of Economics, Jinan University, Guangzhou, Guangdong Province; 510632, China）

Cities are the drivers of economic wealth and competitiveness. This paper reviews the arguments for the efficient financing city public services. Services with significant spatial spillovers should be financed by higher levels of government. What city governments should not do, at least from their own tax resources, it is redistributed incomes. Current period services should be financed by current period taxes and user fees; future period services should be financed by future period taxes and user fees facilitated through the issuance of public debt. There are two models of financing city, the American model and European model. Fiscal stress is a structural distress, which is the direct motivation of urban reform and fiscal system evolution. In China we should pay more attention to city finance theory. In practice, there is a long-term imbalance between our city government’s functional responsibilities, service demands, capital investment needs and revenue raising capacity. So we need establish formal financial system to cope city fiscal stress.

city finance; fiscal stress; institutional evolution

F 810.7

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.05.002

2096-059X (2015)05–0012–07

2015-08-25

暨南大學寧靜致遠工程遠航計劃（項目編號12JNYH004）。

余英（1973-），女，湖南益陽人，副教授，博士，主要從事財政理論與政策研究。