張智一，譚春蘭

（上海海洋大學 經濟管理學院，上海 201306）

1 引言

人類對于自然的開發(fā)和利用一直伴隨著人類歷史的發(fā)展而進行著，然而近年來人類對自然資源的索取愈加無度，土地資源的有限性使得人們將目光投向水體，漁業(yè)這一古老的產業(yè)在利益面前，被人類過度索求，漁業(yè)產業(yè)的發(fā)展逐漸走上了竭澤而漁的、非可持續(xù)的發(fā)展道路，過度捕撈造成的生態(tài)問題形勢嚴峻.漁業(yè)管理作為漁業(yè)產業(yè)健康發(fā)展的重要保障，其體制設計可以規(guī)范漁業(yè)者捕撈行為，從而使得產業(yè)健康發(fā)展，因此我國的漁業(yè)管理體制升級尤為重要.本文主要就國際上現(xiàn)階段漁業(yè)管理制度的體制設計進行分析，結合我國漁業(yè)管理體制設計現(xiàn)狀，對我國實施捕撈限額制度的體制設計進行研究，旨在得出初步結論用以促進我國捕撈限額制度的引入和實施.

在本領域內，國內學者對國際上捕撈限額制度的本身及其實施的必要性、優(yōu)缺點分析較為充分，慕永通、賈明秀等均對捕撈限額制度進行了透徹的任曦，將其作用機理、制度優(yōu)勢等作了介紹；楊正勇則從制度實施的交易成本角度進行研究；牟海珍、蘇永華、劉新山、白洋等對國際上的先進經驗進行分析總結，并提出要盡快引入此制度.但是，國內學者對于捕撈限額制度的體制設計分析較少，對于結合我國實際對引入此制度的體制設計研究更是接近空白，因此本文將從此角度出發(fā)，以期得出初步結論.

2 概述

總可捕撈量制度（TAC制度）作為在國際上已實施近百年的漁業(yè)管理制度，被證實其不僅能為漁業(yè)管理提升效率，更能使?jié)O業(yè)產業(yè)良性運轉.TAC制度主要是在科學測定不破壞漁業(yè)種群繁衍的前提下可捕撈量的最大額度來就個體來進行捕撈配額的分配，以配額為限度來進行捕撈的漁業(yè)管理制度.其中，分配個體可分為漁船與漁民（包括漁民組織）.TAC制度主要實施國家有美國、加拿大、韓國、日本等國.TAC制度發(fā)展至今，已經發(fā)展成總量配額制（olympic system），個別配額制（individual quota system，即IQ），可轉讓個別配額制（individual transferable quota system，即ITQ）等多種形式.[1]

ITQ制度作為由TAC制度發(fā)展出來的分支制度，其應用更適合現(xiàn)代漁業(yè)生產需要，它將捕撈配額作為一種可轉讓的財產進行管理，其讓渡和流轉使得漁業(yè)資源能夠得到更加優(yōu)化的配置.ITQ制度的運行是在確定最大可捕量的基礎上，將最大可捕量合理分配給參與漁業(yè)生產的個體，并允許個別個體之間將捕撈配額流轉，從而達到靈活調配捕撈配額，促進捕撈生產的效果.ITQ制度的主要實施國家有新西蘭、冰島、智利、秘魯等國，其實施為當地經濟的發(fā)展以及生態(tài)平衡做出了相當大的貢獻.

3 典型案例研究

TAC制度與ITQ制度在國際上被廣泛實施，其實施的形式與制度的實施方法引起國情不同而各有不同，作為世界上此制度實施較好的冰島、新西蘭其ITQ制度因設置或改革較為完善而使得其近些年改動較小，身處亞洲的日本則采取沿用TAC制度且因地制宜的按照中央、地方分層管理的方法進行漁業(yè)管理.

3.1 冰島

冰島ITQ制度主要基于科學計算的最大可捕量來進行管理，此制度運行的重要基礎由獨立的科研院所進行科學的捕撈基礎數據的分析和計算，對結果進行合理估算后，給出不影響種群繁育的年最大可捕量，并提供給政府部門進行捕撈配額的最終確定，從而進一步進行分配等步驟.

漁業(yè)機構設置在政府層面上由漁業(yè)部及司法部、港務局共同協(xié)作進行統(tǒng)籌管理.司法部的主要職責是配合漁業(yè)局及其下屬單位、獨立科研院所、配額交易所、海岸警備隊、港務署等部門制定相關法律法規(guī)，以規(guī)范捕撈行為、保障制度的實施和推進.漁業(yè)部會針對獨立科研院所所提供的當年最大可捕量，經過各方面的權衡和統(tǒng)籌，決定當年最終分配給漁民的最大可捕撈量.漁業(yè)部下屬的漁業(yè)署負責將總配額下分給漁民，對于冰島來說，這個部分是按照6噸以下小船、外國船只、其余船只來進行分配的.6噸以下小船共同擁有一定比例的配額，這些小船有各自的最高捕撈天數與最高捕撈量的限制，其所擁有配額，可在6噸以下小船間進行轉讓，不能對外轉讓.外國船只遵守外國漁船協(xié)定進行管理.其余漁船之間可進行配額的交換，其交換的場所則是配額交易所.

配額交易所的主要作用是按照各個漁業(yè)生產個體當年的配額為基準，提供配額交易平臺和交易場所，并將交易信息匯總反饋給漁業(yè)署，提供交易信息記錄.漁民按照配額進行捕撈，其行為必須符合司法部制定的各項法律法規(guī).漁業(yè)部下屬配備漁業(yè)觀察員，其主要職責是對海上捕撈進行監(jiān)管，而海岸警備隊則是協(xié)助進行執(zhí)法.港務署主要負責漁獲到岸的統(tǒng)計和上報，港務署的信息登記系統(tǒng)與漁業(yè)署連通，每日將數據上報給漁業(yè)署進行數據收集和匯總上報.漁船則需填寫漁獲日志，并按期提交給獨立科研院所，為科學的數據計算和處理提供基礎數據，此制度如此循環(huán)，周而復始，漁業(yè)捕撈形成了有機的整體.

3.2 新西蘭

新西蘭ITQ制度的管理和運行主要由漁業(yè)部來操作完成.漁業(yè)部下設漁業(yè)局、申訴機構、認證許可機構及漁業(yè)評估小組，這四個部門會分別對制度運行做出貢獻.認證許可機構會根據申請認證或許可證的個體信息，通過信息審核，辦法許可證，只有擁有許可證的捕撈個體才能從事捕撈作業(yè)，也只有有許可證的承銷商才可以購買到岸漁獲.漁業(yè)評估小組收集捕撈個體和承銷商的各類記錄，從而完成漁業(yè)資源的評估，并作出報告提交漁業(yè)部作為制定最大可持續(xù)產量（MSY）的依據.漁業(yè)部根據漁業(yè)評估小組給出的數據再結合當年的經濟形勢等信息制定MSY，將此數據提供給漁業(yè)委員會，漁業(yè)委員會則通過討論提供建議給漁業(yè)部長，從而最終由漁業(yè)部長確定當年的TAC.配額的分配則由漁業(yè)局來負責完成，申訴機構則負責接收來自漁民提出的對配額更改的申訴.捕撈個體按照漁業(yè)局分配的配額進行捕撈，其捕撈日志及銷售記錄需每月提交給漁業(yè)局和漁業(yè)資源評估小組，而承銷商的購買記錄也需提供給這兩個部門.漁業(yè)局會按照每月的捕撈量等信息進行監(jiān)管，漁業(yè)資源評估小組則會通過這些基礎信息來對漁業(yè)資源的評估進行修正，從而完成制度的循環(huán).

4 中國試點機構設置

4.1 中國漁業(yè)管理機構設置現(xiàn)狀

我國漁業(yè)管理歷史悠久，自古以來人們就遵守時令進行漁業(yè)活動，對于漁業(yè)種群平衡也一直篤信與自然和諧相處的理念，我國現(xiàn)階段實施的漁業(yè)管理制度為禁漁期制度..但近些年來，從事漁業(yè)生產的漁業(yè)者逐漸由生計漁業(yè)向商業(yè)漁業(yè)轉化，原本的時令法則漸漸不能滿足他們的需求，從而衍生出了一些列問題.

我國農業(yè)部內設機構由辦公廳、政法司、市場司、財務司、科教司、種子局、畜牧業(yè)局、農墾局、漁業(yè)局等二十個下設機構構成，這些部門的通力合作由計劃司進行統(tǒng)籌協(xié)調，各機構各司其職，對我國農業(yè)產業(yè)的各個領域進行管理.我國現(xiàn)今的漁業(yè)管理由農業(yè)部下屬的漁業(yè)漁政管理局（簡稱漁業(yè)局）進行管理，漁業(yè)局下設綜合處、漁業(yè)政策法規(guī)處、計劃財務處、漁情監(jiān)測與市場加工處、科技與質量監(jiān)管處、養(yǎng)殖處、漁船漁具管理處、遠洋漁業(yè)處、資源環(huán)保處（水生野生動植物保護處）、國際合作與周邊處、漁政處、安全監(jiān)管與應急處（漁港監(jiān)督處）等十二個處室，分別從漁業(yè)生產環(huán)節(jié)到市場銷售環(huán)節(jié)進行管理.目前，我國遠洋捕撈及近海、內陸水域捕撈管理只設置了遠洋漁業(yè)處一個處室進行管理，并不能全面對遠洋、近海及內陸水域的相關捕撈進行管理，存在一定的管理漏洞.

4.2 中國試點機構設置

基于目前中國漁業(yè)管理制度實施現(xiàn)狀，本文建議，首先應將漁業(yè)產業(yè)的管理體制設計做好，通過建立符合我國基本國情的捕撈配額制度來將漁業(yè)管理水平升級.在進行漁業(yè)管理相關工作時，依照農業(yè)部統(tǒng)籌要求，制定相關管理條例.農業(yè)部下屬計劃司主要負責研究提出農業(yè)經濟發(fā)展戰(zhàn)略并擬定具體實施方案；組織編制農業(yè)經濟發(fā)展、農業(yè)可持續(xù)發(fā)展中長期規(guī)劃及農業(yè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃；指導農業(yè)各產業(yè)間的協(xié)調發(fā)展與結構調整工作；組織編制農業(yè)和農村經濟發(fā)展年度計劃；研究分析國內外農業(yè)、農村經濟形勢和發(fā)展情況，提出政策措施和建議等工作.漁業(yè)局在實施計劃司相關規(guī)劃的同時，對漁業(yè)管理中所存在的各類需要與其他產業(yè)協(xié)調的問題向計劃司進行反饋，由計劃司統(tǒng)籌協(xié)調，進行處理和解決，促進農業(yè)各產業(yè)間共同進步.

設置專門的、獨立于政府部門的海洋研究院，對漁業(yè)資源及生態(tài)環(huán)境進行定期評估和監(jiān)測.每年11月1日，海洋研究院將所收集的數據分析匯總給漁業(yè)部，并提供政策建議，如海況、種群數量等信息.漁業(yè)局將根據國家經濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與經濟發(fā)展情況對海洋研究院提供的數據和建議進行進一步考量，最終得出年總可捕量，并將總可捕量配額分配意見書下發(fā)給漁業(yè)署.

漁業(yè)署主要負責配額的分配工作，漁業(yè)署根據漁業(yè)局頒布的各類通知及規(guī)定將漁業(yè)局確定的當年總可捕量按照分配建議書將配額分配給漁業(yè)者，其配額分配具體情況將于每年1月1日頒布.漁業(yè)署下設綜合科，主要負責漁業(yè)管理的最新制度以及相關政策法規(guī)的公示、受理制度實施中漁業(yè)者的投訴建議及與配額交易所的信息溝通與交流.

配額交易所為獨立于政府的市場交易機構，主要職責是為配額交易提供平臺和場所，并將交易信息反饋給漁業(yè)署及海洋研究院，作為跟蹤配額變動、實施監(jiān)管以及第二年制度實施的參考.配額交易所設置配額交易平臺，此平臺以漁業(yè)署頒布的配額分配情況為基準，提供漁業(yè)者配額交易平臺，漁業(yè)者需每周將其捕撈日志與銷售記錄上傳至此平臺，數據將與漁業(yè)局及海洋研究院共享.另外，此平臺還將實時發(fā)布最新漁業(yè)政策法規(guī)相關信息及漁業(yè)資源使用情況的月度匯總，供漁業(yè)者進行決策參考.因在各類調研與實踐中體現(xiàn)出的漁業(yè)者更為傾向于對專家指導以及同行交流學習的偏好，建議平臺提供定期的專家前沿指導課程及提問交流平臺、漁業(yè)者交流平臺，供漁業(yè)者學習和交流配額交易信息與養(yǎng)殖、捕撈的經驗.配額交易平臺將完成所有的數據統(tǒng)計及信息發(fā)布工作，使?jié)O業(yè)者可以享受“一站式”網絡服務.

港務署主要負責捕撈活動過程的監(jiān)管，下設警備隊與監(jiān)督統(tǒng)計科.警備隊主要負責日常的巡邏與執(zhí)法即捕撈監(jiān)管.監(jiān)督統(tǒng)計科則負責船舶的管理與承銷商的登記，包括船舶捕撈許可證的審核和頒發(fā)、承銷商的審核和登記，另外還負責漁獲物上岸的統(tǒng)計和監(jiān)督與出海時間的統(tǒng)計.其主要工作依據是漁業(yè)署分配的當年配額的審核，具體執(zhí)法工作由警備隊協(xié)助執(zhí)行.此處引入的承銷商審核登記制度旨在在制度實施中實現(xiàn)從生產到流通環(huán)節(jié)的雙重監(jiān)管.

漁民協(xié)會是漁民的自治機構，現(xiàn)已有很多小型協(xié)會，但如實施捕撈限額制度，小型協(xié)會必須遵守國家制定的相關法律法規(guī)，在漁業(yè)部的監(jiān)管下進行自治.漁民協(xié)會對參會漁民的影響作用目前還不夠強，這主要是因為其并不為廣大漁民所熟知.事實上，如果將漁民協(xié)會好好利用起來，其對產業(yè)的促進作用在捕撈限額制度的宣傳、漁業(yè)資源的保護、銷售數據的回收等方面都將有極大作用.因此，在我國實施捕撈限額制度時，應將漁民協(xié)會納入管理系統(tǒng)中，政府協(xié)同漁民協(xié)會進行雙重管理，進一步促進捕撈限額制度的有效實施.可效仿日本模式中的分層管理模式，在統(tǒng)籌管理的層面上由漁業(yè)署來分配配額，在實施細節(jié)的層面上，地方漁業(yè)署的綜合部及地方港務署警備隊及監(jiān)督統(tǒng)計科進行地方的具體管理管理，當地漁民協(xié)會在全國漁民協(xié)會的總體規(guī)劃下，依據當地實際情況協(xié)助漁業(yè)署與港務署做好漁業(yè)活動的監(jiān)督工作，并代表當地漁民及時向漁業(yè)署綜合部反饋漁業(yè)活動情況及生產面臨的各項問題，將漁民自治融入到漁業(yè)管理中.

5 結論

通過上述對冰島、新西蘭實施TAC制度（ITQ制度）的機構設置分析，可以發(fā)現(xiàn)其漁業(yè)管理制度中都存在專門的漁業(yè)資源評估單位對資源進行定期評估，且政府部門所下設的機構會與評估單位共同做好配額的確定工作.我國的漁業(yè)管理部門處于農業(yè)部管轄之下，漁業(yè)產業(yè)管理應廣泛借鑒其他農業(yè)產業(yè)經驗，做好制度設計的基礎化工作，如漁業(yè)生產及市場準入制度的完善等.另外，我國漁業(yè)監(jiān)管存在許多漏洞，對資源的評估也并不科學準確.這些問題的產生與我國漁業(yè)管理機構設置較為復雜、部門權利重疊或分散等有很大關系，想要解決這些問題，就要從機構設置上化繁為簡，明確職權.

冰島在管理中用海岸警備隊配合執(zhí)法需求，且有獨立的科研院所對其資源進行定期分析，以科學指導實踐.新西蘭設立申訴機構使?jié)O業(yè)者可對其配額進行申訴調整，且對承銷商進行嚴格規(guī)范，并按其收取承銷商的購買記錄，在生產環(huán)節(jié)與銷售環(huán)節(jié)同時監(jiān)督，保障配額制度更好地實施.

因此，在學習了以上兩國的典型經驗基礎上，可以初步總結形成上述機構設置建議.對于配額交易所與政府的關系，本文鑒于捕撈限額制度實施需徐徐漸進，而未進行深刻分析，但就現(xiàn)階段而言，兩者關系可初步定位為合作關系，即政府提供交易所所需的各項資源，交易所提供交易數據和制度推行的宣傳導向.在將來的實施過程中，可演化為交易所提供各項數據和推動宣傳服務，政府進行購買.

〔1〕蘇永華，楊松.我國漁業(yè)管理引進TAC、ITQ制度的思考[J].中國漁業(yè)經濟,2004（6）.

〔2〕劉新山.冰島的捕撈漁業(yè)權制度——可以轉讓的配額制[J].中國水產,2001(8).

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〔4〕賈明秀.新西蘭配額管理制度研究[D].山東：中國海洋大學,2007.6.

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〔6〕許耀亮.我國的漁業(yè)法律法規(guī)體系概述[J].海洋政策和法規(guī),2007（6）.

〔7〕劉克嵐，黃碩琳.我國漁業(yè)政策與漁業(yè)管理問題探討[J].海水產大學學報,2000,9(2):169-171.

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