岳 軍 王杰茹

（山東財(cái)經(jīng)大學(xué)，濟(jì)南 250014）

一、高等教育公共品屬性及其供給制度

王雍君（2007）對(duì)公共品的定義是具有非競爭性和非排他性的商品。非競爭性是指追加消費(fèi)（不是指增加產(chǎn)量）的邊際成本為零，非排他性是指將某個(gè)人排除在受益范圍內(nèi)是不可行或者不合理需要的[1]。從性質(zhì)分析，高等教育是一種具有非競爭性和相對(duì)排他性的公共服務(wù)，前者是自然屬性，后者是社會(huì)屬性。一定范圍內(nèi)，其供給的生產(chǎn)成本不變，公有制的供給方式將更有利于降低交易成本。特殊之處在于高等教育的有效供給會(huì)給全社會(huì)帶來科技進(jìn)步等顯著的正外部效應(yīng)，因而人們總是希望擴(kuò)大其規(guī)模以獲得更多的效應(yīng)外溢。但它只是一種適度規(guī)模的俱樂部產(chǎn)品，一旦發(fā)生擁擠，必將引發(fā)失業(yè)等一系列社會(huì)問題。

在我國，高等教育屬于非義務(wù)教育的范疇，理論上應(yīng)由國家和社會(huì)（私人）力量共同提供。郭德俠、楊綺雯（2012）將高等教育經(jīng)費(fèi)分為財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)和非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，認(rèn)為非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)=學(xué)雜費(fèi)+社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)+社會(huì)捐資和集資辦學(xué)經(jīng)費(fèi)+其他教育經(jīng)費(fèi)[2]。筆者采用國家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)口徑，單列事業(yè)收入（去除學(xué)雜費(fèi)后）①事業(yè)收入指高等學(xué)校開展教學(xué)、科研及輔助活動(dòng)取得的收入，包括教學(xué)收入和科研收入。其中學(xué)費(fèi)填列學(xué)校核準(zhǔn)留用的財(cái)政專戶已核撥數(shù)，不包括上繳財(cái)政專戶但尚未返還的部分。。從2003年—2011年，國家財(cái)政性教育撥款占普通高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)比重已經(jīng)從47.91%上升到58.48%，而社會(huì)資本（包含社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)）所占的比重始終沒有超過10%（見表1、表2）。2003年高校并軌招生工作完成后，學(xué)費(fèi)一直維持在2000年左右的水平①2001年-2006年,教育部、財(cái)政部和國家發(fā)改委每年都要專門下發(fā)通知，強(qiáng)調(diào)“高校的學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)要穩(wěn)定在2000年的水平上,不得提高”。2007年5月，國務(wù)院頒布《關(guān)于建立健全普通本科高校高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系的意見》要求“今后五年各級(jí)各類學(xué)校的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不得高于2006年秋季相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”。這讓高校收費(fèi)一直維持在2001年的水平。。直到2013年4月，福建省首先下發(fā)通知“提高部分福建本科高校學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，最高上浮30%”，此后多個(gè)省份陸續(xù)跟進(jìn)。學(xué)雜費(fèi)、事業(yè)收入和其他教育經(jīng)費(fèi)的比重較小且都在逐年下降（表2）。近十年隨著高校的連續(xù)大幅擴(kuò)招，中國的高等教育已由精英教育走向大眾化教育階段。2012年高等教育毛入學(xué)率達(dá)到30%，全國各類高等教育總規(guī)模達(dá)到3325萬人，高等教育大眾化特征逐漸顯現(xiàn)。為支持高校擴(kuò)招，高等學(xué)校國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)從2007年的1648.12億元增加到2011年的4096.33億元（表3），增長近兩倍，明顯快于同期GDP的增速。政府承擔(dān)了高校教育經(jīng)費(fèi)的大多數(shù)，高等學(xué)校財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)的比重從2007年的43.81%上升到58.35%。政府主導(dǎo)的供給模式推動(dòng)了我國高等教育規(guī)模迅速擴(kuò)大，但高等教育的生長結(jié)構(gòu)卻表現(xiàn)的極不平衡。2013年，全國有普通高等學(xué)校2491所，在校學(xué)生2468萬余名；同期民辦高校數(shù)僅718所（含獨(dú)立學(xué)院292所），在校生557萬余名。我國民辦高校已經(jīng)有三十多年的歷史，但其發(fā)展仍不完善，2012年全國共5所民辦高校首次取得研究生招生資格，經(jīng)費(fèi)不足、生源質(zhì)量下降、師資隊(duì)伍建設(shè)落后等問題普遍存在。我國高等教育的生長機(jī)制幾乎脫離了社會(huì)團(tuán)體和私人投資的力量，政府投資扶持的大學(xué)規(guī)模不斷壯大，民辦高校發(fā)展卻愈加滯后，高等教育的供給主體和組織形式都出現(xiàn)了“一頭大一頭小”的不對(duì)稱式發(fā)展。

表1 2003年-2011年普通高等學(xué)校資金來源表 單位：億元

表2 2003年-2011年普通高等學(xué)校資金構(gòu)成比例 %

表3 高等教育經(jīng)費(fèi)狀況

二、高等教育資金管理的困境

困境一：政府財(cái)政性經(jīng)費(fèi)不斷增加，卻仍難以滿足需求

岳昌君（2011）建立回歸模型測算，預(yù)測2015年我國財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重應(yīng)達(dá)到0.85%，2020年應(yīng)達(dá)到0.90%才符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的“國際平均值”[3]。筆者計(jì)算2007年—2011年的實(shí)際數(shù)據(jù)（表3），2011年我國財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)的投資比例已占GDP的0.86%，說明目前我國政府的高等教育投資比例已然超過預(yù)期的潛在供給能力。同時(shí)，財(cái)政性高等教育生均經(jīng)費(fèi)的比重已從2007年的44%上升到2011年的58%（圖1），與同期發(fā)達(dá)國家的差距并不大：2010年—2012年間美國政府撥款占公立高等學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的比重分別為54.23%、61.76%和64.04%；英國高等教育基金委員會(huì)的撥款比重基本維持在70%左右；日本對(duì)國立大學(xué)的撥款基本在50%—60%的水平[4]。筆者繼續(xù)引用岳國君（2011）提到的生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)來衡量高等教育的經(jīng)費(fèi)需求①生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)即某級(jí)教育生均經(jīng)費(fèi)占人均GDP的比例，指標(biāo)含義是一個(gè)國家用一個(gè)人均GDP支撐多少個(gè)學(xué)生完成一年的學(xué)習(xí)。（圖1），發(fā)現(xiàn)一個(gè)人均GDP僅能支撐約0.7個(gè)學(xué)生完成一年的學(xué)習(xí)，說明我國高等教育的經(jīng)費(fèi)投入遠(yuǎn)沒有達(dá)到發(fā)展的經(jīng)費(fèi)需求。

圖1 高等教育生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)

綜合上述分析，財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)的總體規(guī)模和生均經(jīng)費(fèi)比重都接近理想數(shù)據(jù)，但仍難以滿足經(jīng)費(fèi)總需求，說明不是政府財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入的努力程度不夠，而是在政府主導(dǎo)的供給模式下，其他經(jīng)費(fèi)籌集形式匱乏導(dǎo)致的供給結(jié)構(gòu)失衡和供給數(shù)量不足。從表1、表2的數(shù)據(jù)可以看出，財(cái)政性經(jīng)費(fèi)是高校的第一大收入來源，其次是學(xué)雜費(fèi)，占30%左右。事業(yè)收入的比重在10%左右，社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)兩者之和不足10%。而在美國，校辦企業(yè)、產(chǎn)學(xué)研合作、專利收入等多種事業(yè)收入形式籌措資金比例達(dá)22%。只有努力提高事業(yè)收入、社會(huì)資本和私人投資的比重，促使資金來源社會(huì)化，才能滿足高等教育大眾化、多樣化發(fā)展的需求。

困境二：數(shù)量增加并不意味著質(zhì)量提高

任何經(jīng)濟(jì)資源的數(shù)量、種類相對(duì)于人們無窮盡的欲望來說都是稀缺的。我國人口基數(shù)大，高等教育相對(duì)人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需求來說更是如此。面對(duì)旺盛的需求，政府不斷增加招生計(jì)劃指標(biāo)。教育部2009年提出，毛入學(xué)率2015年要達(dá)到36%,2020年要達(dá)到40%。按照2010年—2013年毛入學(xué)率的實(shí)際增長速度（圖2），距離目標(biāo)并不遙遠(yuǎn)。但與國外相比仍有不小的差距，加拿大、芬蘭、韓國的毛入學(xué)率均超過50%,美國的毛入學(xué)率超過80%。規(guī)模的擴(kuò)大并不意味著教育質(zhì)量的提升，相反，高等教育資源配置的效率明顯降低，越來越難以滿足人們多樣化的、個(gè)性化的需求。一方面，多數(shù)學(xué)生在入學(xué)之前并不了解專業(yè)情況，只是盲從父母長輩之言，傳統(tǒng)就業(yè)觀念根深蒂固，考生紛紛競爭熱門院校、熱門專業(yè)、熱門城市，忽略了自身的真正喜好與現(xiàn)實(shí)的就業(yè)形勢。信息的不對(duì)稱歪曲了人們對(duì)高等教育真實(shí)需求的表達(dá)。很多學(xué)生入學(xué)后發(fā)現(xiàn)專業(yè)現(xiàn)狀與預(yù)期不符，而且就業(yè)出路完全市場化，很多名牌大學(xué)就業(yè)率甚至不如普通高校。另一方面，政府按學(xué)生人頭數(shù)而非專業(yè)設(shè)置撥款，學(xué)校將師資和其他資源全部集中用來發(fā)展熱門專業(yè)，既可以提高聲譽(yù)，又可以籌集經(jīng)費(fèi)。伴隨的是文學(xué)、歷史、哲學(xué)等人文學(xué)科可能發(fā)展緩慢，學(xué)科差距被拉大，專業(yè)設(shè)置和學(xué)科布局非科學(xué)化，“熱門專業(yè)就業(yè)難，冷門專業(yè)難就業(yè)”。這種人才培養(yǎng)模式顯然脫離了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)力市場的需求，重視了量的積累而輕視了質(zhì)的提高，弱化了教學(xué)質(zhì)量，造成了供需失衡。

圖2 我國高等教育的發(fā)展現(xiàn)狀

事實(shí)上，在大眾化的進(jìn)程中，公眾并不滿足于數(shù)量的擴(kuò)張，更是對(duì)逐漸出現(xiàn)的辦學(xué)定位趨同化、運(yùn)行管理行政化、大學(xué)精神庸俗化等現(xiàn)象提出了質(zhì)疑。目前中國的高等教育還尚未建立起多樣化的體系，僅僅是精英階段高等教育的“擴(kuò)充版”（李立國，2014）[5]?？陀^來說，許多民辦高校的學(xué)科設(shè)置更加靈活和貼近社會(huì)，能夠及時(shí)根據(jù)社會(huì)需求改進(jìn)教學(xué)方式，供給效率更高。加快民營高校的發(fā)展步伐，多樣化的形式將對(duì)提升整體教育質(zhì)量起到事半功倍的作用。

困境三：公平與效率難以兼顧

圖3 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院學(xué)生情況統(tǒng)計(jì)

高等教育作為一種俱樂部產(chǎn)品，其特點(diǎn)決定了在供給過程中應(yīng)當(dāng)注重“規(guī)模上”的公平和“部門內(nèi)”的效率。按照人力資本理論的觀點(diǎn)，隨著受教育機(jī)會(huì)的增加和水平的提高，將有助于改善社會(huì)的不公平狀況。事實(shí)是高校規(guī)模的擴(kuò)大并未徹底改善高等教育的公平程度。原因是不同經(jīng)濟(jì)背景的學(xué)生獲得高等教育的機(jī)會(huì)在質(zhì)和量上都存在差異。家庭經(jīng)濟(jì)狀況較好的學(xué)生多就讀于質(zhì)量較好的名牌院校，而來自社會(huì)底層的學(xué)生則只能選擇收費(fèi)較低的普通院校。筆者通過對(duì)山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院在校本科生1953人進(jìn)行調(diào)查（圖3），農(nóng)村戶口學(xué)生占36%，但真正務(wù)農(nóng)家庭學(xué)生只占10.75%。以此類推，山東大學(xué)等名牌大學(xué)的比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀谶@個(gè)數(shù)字。從這個(gè)角度來著，政府撥款的實(shí)質(zhì)更多的是補(bǔ)貼給了“富人”而非“窮人”，間接拉大了貧富差距。政府通過整合和擴(kuò)招來實(shí)現(xiàn)教育的大眾化和均等化，同時(shí)給予政策傾斜和經(jīng)濟(jì)援助來鼓勵(lì)211、985等重點(diǎn)院校的發(fā)展，將優(yōu)質(zhì)的高教資源、雄厚的財(cái)政力量大幅向一些高水平大學(xué)、學(xué)科和專業(yè)集中，希望在公平之中兼顧效率。孫早、劉坤（2014）利用2001年—2010年省級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行估計(jì)，發(fā)現(xiàn)相對(duì)于科研資金，一般教育經(jīng)費(fèi)配置給收入水平較低地區(qū)的高校對(duì)科研產(chǎn)出效率的貢獻(xiàn)更加顯著[6]。由此我們發(fā)現(xiàn)，過多投向211、985等重點(diǎn)院校的補(bǔ)貼既不符合公平的要求，也不利于效率的提高。撥款制確實(shí)促進(jìn)了不同層級(jí)大學(xué)之間的競爭，但這種競爭更多地是以政府調(diào)控為導(dǎo)向，并非真正市場配置的結(jié)果。事實(shí)上，政府首要責(zé)任是保證公共服務(wù)供給的均等化，效率問題應(yīng)留給市場依靠價(jià)格和競爭機(jī)制來解決。在國外，私立大學(xué)主要以效率為主，公立大學(xué)是保底線、管公平。因此，繼續(xù)維持政府撥款的機(jī)制將不利于高等教育的公平，必須樹立市場化改革的理念。

除此之外，高校的行政等級(jí)制度也是影響資源配置的一個(gè)重要因素。行政制度是國家對(duì)高校財(cái)政撥款制度的產(chǎn)物，各個(gè)高校都有相應(yīng)的行政級(jí)別和行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，財(cái)政撥款的一大部分供給了事業(yè)單位的人員工資和辦公經(jīng)費(fèi)。行政權(quán)力凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上，機(jī)構(gòu)冗余，人員繁多。加上管理相對(duì)松散，沒有嚴(yán)格的考勤制度和監(jiān)督制度，等級(jí)管理制度不僅過度耗費(fèi)了財(cái)政資源，也無益于辦事效率的提高?，F(xiàn)行的激勵(lì)制度下，高校負(fù)責(zé)人為彌補(bǔ)高校資金不足和追求政績，盲目舉債擴(kuò)建新校區(qū)，使高校欠下巨額債務(wù)，最終交由財(cái)政償還。許多高校通過土地置換獲得了償債資金，填補(bǔ)高額的銀行貸款和利息支出。然而隨著目前財(cái)政零余額賬戶管理和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的約束，可調(diào)劑的沉淀資金越來越少，高校將會(huì)面臨新的債務(wù)危機(jī)[7]。歸根結(jié)底，政府與高校負(fù)責(zé)人之間是一種委托—代理關(guān)系，校長既是“官員”，又是學(xué)者，但絕非高校的產(chǎn)權(quán)所有人，容易存在目標(biāo)沖突和信息不對(duì)稱。另外，“政府——高等學(xué)校”的單線撥款模式缺乏透明度和必要的監(jiān)督，容易造成政府供給資金使用的低效率。

三、PPP模式在中國財(cái)政領(lǐng)域的應(yīng)用

PPP模式來自英文Public-Private-Partnership，中文譯為公私合作制。強(qiáng)調(diào)的是公共部門通過與私人資本建立合作伙伴關(guān)系，將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)的方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小，共同向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式。

2010年5月7日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》。2012年，財(cái)政部設(shè)立中國財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作（PPP）專業(yè)委員會(huì)，提出采用PPP模式破解地方融資平臺(tái)的債務(wù)問題。2013年10月30日，第12屆全國人大常委會(huì)公布已明確的68件立法項(xiàng)目中，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》正式被列入立法規(guī)劃。2013年11月12日，以《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為標(biāo)志，PPP模式上升到體制機(jī)制改革層面。為創(chuàng)新地方政府融資機(jī)制，貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”精神，財(cái)政部大力推廣運(yùn)用PPP模式，彌補(bǔ)地方財(cái)力的不足。2014年9月23日，財(cái)政部首先出臺(tái)了《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）文件，推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作的PPP模式。緊接著又出臺(tái)了《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》（財(cái)金 [2014]112號(hào)）和《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[2014]113號(hào)）兩個(gè)文件，對(duì)PPP模式的實(shí)施和操作細(xì)節(jié)給出了明確規(guī)定。2015年3月6日，財(cái)政部部長樓繼偉在答記者問中，提倡對(duì)那些有一定收益但收費(fèi)不足的地方政府債務(wù)融資項(xiàng)目給予適度的財(cái)政補(bǔ)貼，“轉(zhuǎn)為所謂的PPP模式”，運(yùn)用政府與社會(huì)資本的合作模式解決地方政府債務(wù)危機(jī)。

筆者認(rèn)為，PPP模式的本質(zhì)是一種貨幣投票，與美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂伯特提出的“用腳投票”理論殊途同歸。無論何種投票方式，都是轄區(qū)居民表達(dá)意愿的一種方式，展示了其需求偏好和選擇什么樣政府的決定。PPP模式的初衷是彌補(bǔ)政府在某些公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的財(cái)力不足，然而它更是服務(wù)型政府與轄區(qū)民眾的一種溝通、合作方式。PPP模式更適用于公益性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品供給中，不僅可以為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，還可以應(yīng)用于教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域，用私人提供的優(yōu)勢緩解公共提供資金不足，對(duì)提升公共服務(wù)效率、滿足公共利益需求、促進(jìn)公共服務(wù)均等化有補(bǔ)缺和引導(dǎo)效應(yīng)。

四、高等教育資金供給社會(huì)化優(yōu)勢分析

當(dāng)前高等教育政府供給的最大優(yōu)勢在于相對(duì)充足的資金支持和縮小地區(qū)間差距的宏觀調(diào)控。弊端是委托代理關(guān)系復(fù)雜而難以對(duì)代理人行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。于暢、高樹仁（2014）認(rèn)為目前我國高等教育的市場化改革尚不充分，市場化改革始終是發(fā)達(dá)國家高等教育改革的核心，我國必須樹立市場化的理念[8]。美國高等教育水準(zhǔn)位居世界第一，私立大學(xué)占美國大學(xué)總數(shù)的59.4%，哈佛大學(xué)、耶魯大學(xué)、斯坦福大學(xué)等私立大學(xué)都是世界一流大學(xué)[9]。筆者認(rèn)為，完全的市場化供給雖然可以限制代理人從委托代理關(guān)系中攫取私利，效率相對(duì)較高，但不適合中國的國情，高校產(chǎn)權(quán)化后可能會(huì)產(chǎn)生壟斷等惡性競爭，加劇學(xué)科間、地區(qū)間的發(fā)展差距。吳明華、劉嗣明（2007）指出，高等教育的供給主體不能簡單孤立開來，高等教育的改革需要更多社會(huì)（私人）力量的參與，多元化的供給形式能夠滿足我國日益提高的高等教育產(chǎn)品和服務(wù)的需求[10]。李立國（2014）將世界高等教育大眾化分為兩種模式，認(rèn)為在發(fā)展中國家的大眾化是在人均GDP較低的水平上快速發(fā)展起來的，必須確保政府財(cái)政性投入和社會(huì)投入（包括學(xué)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)兩個(gè)部分）對(duì)高等教育的物質(zhì)支撐[5]。我國財(cái)政性投入充足，缺乏的是社會(huì)資本和私人投資的力量。綜上，筆者認(rèn)為必須打破現(xiàn)有的供給模式，充分發(fā)揮社會(huì)資本和私人力量。唯有社會(huì)化、多元化的資金供給方式才是中國高等教育管理改革的方向。

將PPP模式引入高等教育的管理中，并非要轉(zhuǎn)變政府的主導(dǎo)地位，而是要降低財(cái)政性支出在高等教育資源供給中的比重，壓縮委托代理鏈條，積極引導(dǎo)社會(huì)（私人）力量在資源供給中發(fā)揮比較優(yōu)勢，促進(jìn)資金來源的社會(huì)化、多元化，彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的不足，政府保公平，市場管效率，共同提供優(yōu)質(zhì)的高等教育服務(wù)。未來政府應(yīng)當(dāng)主要解決上大學(xué)而不是上名牌大學(xué)的問題，將政府支出更多用于提高毛入學(xué)率的領(lǐng)域，轉(zhuǎn)變政府身份從基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)者和提供者變成政策的制定者和監(jiān)督者，促進(jìn)私人資本在提高效率、降低風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮積極作用?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》中提出，高等教育的長期目標(biāo)不僅是擴(kuò)大規(guī)模，更重要的是提高辦學(xué)質(zhì)量。鄧峰、孫百才（2014）建立多層線性交互分類模型分析，高等教育質(zhì)量的提升對(duì)改善擴(kuò)招后的大學(xué)生就業(yè)狀況有正效應(yīng)，他提出通過調(diào)整高等教育結(jié)構(gòu)來改善目前的畢業(yè)生就業(yè)狀況[11]。結(jié)構(gòu)的調(diào)整勢在必行，PPP模式可以吸引社會(huì)資金流向私人投資傾向較高的領(lǐng)域，例如民辦高校，可以按照企業(yè)要求的專業(yè)素質(zhì)招生，定向培養(yǎng)適合企業(yè)、迎合社會(huì)的專項(xiàng)學(xué)生，既提高了教育培養(yǎng)的效率，又緩解了就業(yè)的壓力。李立國（2014）提出中國高等教育已經(jīng)由外延式擴(kuò)張開始走向了質(zhì)量提升的內(nèi)涵式發(fā)展道路[5]。潘懋元等（2015）指出2014年中國高等教育領(lǐng)域的研究重點(diǎn)在于建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，推動(dòng)高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化[12]。筆者認(rèn)為，只有建立起政府管公平、保底線，市場管效率的高校發(fā)展新機(jī)制，分工合作，才能真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的大學(xué)治理。

五、高等教育資金管理中引入PPP模式的政策建議

引入PPP模式，一方面應(yīng)當(dāng)調(diào)整政府在高等教育中的支出結(jié)構(gòu)，減輕財(cái)政支出壓力。政府應(yīng)逐步削減對(duì)類似211、985等名牌院校的專項(xiàng)補(bǔ)貼，將節(jié)省下來的費(fèi)用更多投向大眾化教育貢獻(xiàn)率大的學(xué)校，改善偏遠(yuǎn)落后地區(qū)高等教育的現(xiàn)狀，或加大對(duì)民辦高校的扶持力度，著力促進(jìn)教育公平?？梢苑砰_重點(diǎn)高校、名牌大學(xué)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，改撥款制為收費(fèi)制，收費(fèi)制可以很好地解決高校的去行政化問題，促進(jìn)公平競爭，提升教學(xué)質(zhì)量。今后不應(yīng)由政府投資再建設(shè)新的一般高校，可以嘗試將一部分高校進(jìn)行出售國有產(chǎn)權(quán)的改革，以高校凈資產(chǎn)為底價(jià)向全社會(huì)公開出售，引導(dǎo)高校適應(yīng)就業(yè)和社會(huì)的需求，及時(shí)準(zhǔn)確反映社會(huì)有效需求的變化，鼓勵(lì)形成自己的辦學(xué)理念和風(fēng)格。未來應(yīng)當(dāng)健全財(cái)政撥款體制，嚴(yán)格控制招生人數(shù)，避免通過簡單的擴(kuò)招籌措資金獲得國家撥款。通過對(duì)不同類別、層次學(xué)校的撥款數(shù)量、撥款方式和撥款績效的考評(píng)綜合調(diào)節(jié)其發(fā)展方向和速度，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展和質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)務(wù)之急是高校的去行政化改革，調(diào)整知識(shí)結(jié)構(gòu)和教育模式，明確中國特色大學(xué)制度特別是現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)涵，規(guī)范高校內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)與自我約束機(jī)制。PPP模式可以在政府失靈和“缺位”的領(lǐng)域發(fā)揮拾遺補(bǔ)缺的作用，依靠社會(huì)力量和價(jià)格機(jī)制，倒逼高校整頓行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系，共同促進(jìn)高校治理的規(guī)范化、現(xiàn)代化，提升教育質(zhì)量。

另一方面，應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，完善高等教育經(jīng)費(fèi)籌措途徑?！案F人上不起名牌大學(xué)”已經(jīng)不能成為困擾高校收費(fèi)制度改革的一大因素。高校收費(fèi)后要通過獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金、助學(xué)貸款等多種形式對(duì)學(xué)生進(jìn)行資助，鼓勵(lì)學(xué)生之間的良性競爭，降低學(xué)生接受教育的成本，實(shí)際是對(duì)教育供給價(jià)格的一種良性調(diào)整。將節(jié)省下來的政府補(bǔ)貼用于優(yōu)化教育環(huán)境、改善教育設(shè)施和縮小地區(qū)差距，著力促進(jìn)公平。未來要提高對(duì)科研項(xiàng)目成果的重視程度，健全績效評(píng)價(jià)體系。高校的科研本質(zhì)上是一種創(chuàng)造知識(shí)的生產(chǎn)活動(dòng)，提倡政府購買科研成果的方式，將部分科研經(jīng)費(fèi)，特別是人文類科研經(jīng)費(fèi)支出轉(zhuǎn)化為直接從科研人員手中購買成果的方式，平衡政府科研資金配置與中國高校科研產(chǎn)出效率之間的關(guān)系。為了提高科研創(chuàng)新，我國應(yīng)鼓勵(lì)高校以申請(qǐng)專利的形式將科研成果轉(zhuǎn)化為新產(chǎn)品或新服務(wù)，引入價(jià)格機(jī)制，吸引政府購買和社會(huì)投資。校企合作可以成為專利轉(zhuǎn)讓的一種重要形式，建立以高校為依托的科學(xué)園，促使高校與企業(yè)合作籌措經(jīng)費(fèi)，也能利用企業(yè)的環(huán)境為學(xué)生提供實(shí)踐機(jī)會(huì)，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合。另外，政府應(yīng)積極爭取私人、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)的捐贈(zèng)，逐步推出鼓勵(lì)教育捐贈(zèng)行為的諸如免稅等優(yōu)惠政策，以捐贈(zèng)貨幣、有價(jià)證券、教學(xué)設(shè)備、不動(dòng)產(chǎn)等各種社會(huì)投資形式支持高等教育的發(fā)展。

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