劉婧湜 王守清 馮 珂 伍 迪

（清華大學(xué)建設(shè)管理系，北京 100084）

棚戶區(qū)是指城市建成區(qū)范圍內(nèi)，平房密度大、使用年限久、房屋質(zhì)量差、人均建筑面積小、基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差的區(qū)域。2009年，棚戶區(qū)改造正式在全國范圍內(nèi)拉開帷幕，并被視為“穩(wěn)增長”的重要舉措[1]。根據(jù)2014年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》（國辦發(fā)〔2014〕36號(hào)），2013年，全國改造各類棚戶區(qū)320萬戶以上，2014年計(jì)劃改造470萬戶以上，為加快新一輪棚戶區(qū)改造開了好局[2]。然而470萬套棚改的投資規(guī)模上萬億元，僅靠財(cái)政支持，缺口較大[3]。

近期國家和地方各級(jí)政府連續(xù)出文，鼓勵(lì)推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）。棚戶區(qū)改造是一項(xiàng)準(zhǔn)公共物品，帶有社會(huì)保障性質(zhì)，且一般規(guī)模較大，較為適用PPP模式進(jìn)行多渠道籌措資金。目前，已有省份嘗試采用廣義PPP模式，包括BOT（建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)移）、BOOT（建設(shè)—運(yùn)營—擁有—轉(zhuǎn)移）、打包協(xié)議（即工程整體運(yùn)營和轉(zhuǎn)移）在內(nèi)的多種開發(fā)方式，對(duì)不同特點(diǎn)的棚戶區(qū)分類開發(fā)。

然而，棚戶區(qū)改造不只資金需求大，更有項(xiàng)目周期長、難度大等特點(diǎn)。目前絕大多數(shù)棚改項(xiàng)目的實(shí)施主體還是由政府指定的國有企業(yè)，其它企業(yè)不敢也很難進(jìn)入棚改項(xiàng)目。相對(duì)廣義PPP，狹義PPP模式更強(qiáng)調(diào)政府的參與及在項(xiàng)目公司中占有股份。政府與企業(yè)以狹義PPP模式有機(jī)結(jié)合有利于突破棚戶區(qū)改造現(xiàn)有困境，推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度。

一、棚戶區(qū)改造的主要模式

我國棚戶區(qū)改造分為林區(qū)、礦區(qū)、墾區(qū)以及舊城改造。有些棚戶區(qū)商業(yè)價(jià)值較高，有些具有特殊歷史文化價(jià)值，而有些則完全“無利可圖”。不同背景的棚戶區(qū)要求不同的融資、運(yùn)作、管理模式。

從融資渠道來看，主要有政府財(cái)政補(bǔ)助，政策性銀行貸款，商業(yè)銀行信貸，債券信托、資產(chǎn)證券化（ABS）、企業(yè)和群眾自籌等途徑[4]。目前較為普遍的融資方式為國開行貸款，據(jù)國開行的數(shù)據(jù)顯示，其2014年發(fā)放棚改貸款4086億元，超過市場總份額的一半。

從運(yùn)作模式來看，基本可以分為政府出資、開發(fā)商出資和二者共同出資三類。對(duì)于沒有商業(yè)價(jià)值的棚戶區(qū)土地，如林區(qū)、礦區(qū)、墾區(qū)周圍的土地，或被規(guī)劃為綠地、倉儲(chǔ)、物流等非居住、商業(yè)用地的地區(qū)，土地附加值較低，基本不具備市場化運(yùn)作條件，一般由政府直接進(jìn)行改造，政府財(cái)政出資。對(duì)于規(guī)劃用途為居住用地或商業(yè)金融業(yè)用地，商業(yè)價(jià)值高，利潤空間大的土地，一般進(jìn)行市場化開發(fā)運(yùn)作，開發(fā)商出資。當(dāng)然也有一些項(xiàng)目政府出資進(jìn)行一定的補(bǔ)貼，或以減免稅費(fèi)的形式補(bǔ)貼[5]。

從管理模式來看，主要分為兩種，委托代建制和自行改造制。大多數(shù)項(xiàng)目采取委托代建制，在這種模式中房地產(chǎn)開發(fā)商為實(shí)施主體，按照市場原則進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施。政府負(fù)責(zé)改造項(xiàng)目的總體策劃，制定政策措施，幫助協(xié)調(diào)拆遷。開發(fā)商在棚改項(xiàng)目建造完成后,由政府按照其與開發(fā)企業(yè)之間的協(xié)議價(jià)格進(jìn)行“回購”以安置回遷居民；或由開發(fā)企業(yè)根據(jù)其與政府的協(xié)議負(fù)責(zé)回遷居民安置,利益損失部分從綜合開發(fā)改造地塊的商業(yè)交易中進(jìn)行補(bǔ)償[6]。自行改造制一般應(yīng)用于被改造棚戶區(qū)屬于企業(yè)或集體，企業(yè)可申報(bào)成立“棚戶區(qū)改造辦公室”，擔(dān)任實(shí)施主體的角色。

棚戶區(qū)改造需要因地制宜，每個(gè)棚改項(xiàng)目所處地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r、區(qū)域規(guī)劃不同，項(xiàng)目自身特點(diǎn)不同，所適用的改造方案模式也各不相同。相應(yīng)的，我國出現(xiàn)了各具特色的遼寧模式、焦作模式、萍鄉(xiāng)模式、棗莊模式等棚戶區(qū)改造模式[7]。

二、棚戶區(qū)改造的主要問題

盡管棚戶區(qū)改造模式各不相同，政府也十分重視，但棚戶區(qū)改造工作依然是一塊難啃的“硬骨頭”，在以下幾個(gè)方面具有一定的共性問題：

（一）資金缺口大，私有資本難以進(jìn)入

棚戶區(qū)改造所需資金量巨大，融資難是棚改的最大問題。以北京市為例，2014年國開行批給北京市用于棚改資金有500億左右，而實(shí)際貸款僅有100億左右。問題并不僅是資金缺乏，更是有資金卻難貸款。

按照標(biāo)準(zhǔn)程序，負(fù)責(zé)棚改的企業(yè)只有在拿到土地使用證、規(guī)劃許可證等之后才可能拿到商業(yè)銀行貸款。但企業(yè)沒有充足的資金又無法進(jìn)行土地征收平整、居民補(bǔ)償安置，辦理相關(guān)證件。國開行為支持國家棚戶區(qū)改造工作，規(guī)定企業(yè)、國開行與市政府三方簽署《委托管理協(xié)議》，與區(qū)政府三方簽署《委托建設(shè)協(xié)議》后，可提前提供貸款，有效解決了“沒證件”和“沒錢”的互為前提的矛盾問題。并且貸款利息低，時(shí)間長，還有免稅政策和軟貸款服務(wù)，支持力度相當(dāng)之大。問題在于政府給其下屬的國有企業(yè)簽署三方協(xié)議是一種“救濟(jì)擔(dān)?！保⒉贿`法，但如果是私營企業(yè)或其它不直屬的國企，就涉及政府擔(dān)保的違法行為了。這直接導(dǎo)致了目前私營企業(yè)很難進(jìn)入棚改項(xiàng)目的現(xiàn)狀。

（二）政策及政府執(zhí)行情況有待完善

國家提倡加快項(xiàng)目前期工作，建立行政審批快速通道。但相關(guān)政策，如貸款政策、審批手續(xù)等，并不完善。如權(quán)力下放不到位問題：政府為加快項(xiàng)目進(jìn)程實(shí)行“拆建分離”，將“拆”的審批權(quán)下放到區(qū)級(jí)，但“建”卻是市級(jí)政府審批。企業(yè)經(jīng)區(qū)級(jí)政府批準(zhǔn)進(jìn)行項(xiàng)目征收，征收完成后卻遲遲拿不到市級(jí)政府的相關(guān)證件，項(xiàng)目只能擱置。政府審批手續(xù)復(fù)雜、時(shí)間長，也會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目擱置。棚戶區(qū)改造項(xiàng)目前期投入資金大，一旦擱置會(huì)產(chǎn)生大量額外的資金成本和運(yùn)營成本，甚至?xí)蛊髽I(yè)轉(zhuǎn)盈為虧，這使私有資本不敢進(jìn)入棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。

（三）征收難度大

近些年棚戶區(qū)改造中的征收工作由政府出面負(fù)責(zé)，按照征收政策標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償安置。但由于以前拆遷市場混亂的遺留問題，部分被拆遷戶仍抱有獲得超額補(bǔ)償?shù)牟滑F(xiàn)實(shí)幻想，導(dǎo)致拆遷難度較大。另外政府任務(wù)過重、人員機(jī)構(gòu)不足也是征收工作的限制因素。

三、棚戶區(qū)改造典型項(xiàng)目結(jié)構(gòu)及創(chuàng)新

棚戶區(qū)改造中存在的典型問題與現(xiàn)行的棚改體系及其下典型項(xiàng)目模式的不完善是分不開的。故下文對(duì)有私有資本參加的典型項(xiàng)目結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，并基于現(xiàn)有結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，提出有利于引入私有資本，解決現(xiàn)有問題的狹義PPP模式下的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。

（一）私營企業(yè)為實(shí)施主體的典型棚戶區(qū)改造項(xiàng)目結(jié)構(gòu)

在一般的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中，主要干系人包括政府（以市、區(qū)政府為主的相關(guān)單位），實(shí)施主體（私營開發(fā)商）和被征收人（涉及拆遷的全體居民及企事業(yè)單位）。項(xiàng)目結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 私營企業(yè)為實(shí)施主體的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)圖

政府負(fù)責(zé)前期的調(diào)研及立項(xiàng)工作，并負(fù)責(zé)拆遷和一級(jí)開發(fā)工作，或者通過招投標(biāo)委托社會(huì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。下面僅討論政府通過招投標(biāo)委托私企開發(fā)商負(fù)責(zé)的情況。

政府下屬設(shè)有征收服務(wù)中心，受政府管控負(fù)責(zé)拆遷相關(guān)工作，直接面向居民、開發(fā)商。征收服務(wù)中心為純服務(wù)性機(jī)構(gòu)，與整個(gè)項(xiàng)目沒有任何利益關(guān)系。征收服務(wù)中心受開發(fā)商委托與居民簽署安置補(bǔ)償協(xié)議，也就是說，在拆遷過程中開發(fā)商并不直接與居民聯(lián)系，以防止不公平簽約。征收服務(wù)中心的設(shè)立使政府及開發(fā)商都能準(zhǔn)確全面地得到居民的反饋，建立信息對(duì)等的機(jī)制。

對(duì)于被征收人中的企事業(yè)單位一方，開發(fā)商可直接與其簽訂更為因地制宜的安置補(bǔ)償合同。

項(xiàng)目的融資工作由私營開發(fā)商獨(dú)立完全承擔(dān)，政府并不給予實(shí)質(zhì)性的擔(dān)保承諾。

開發(fā)商分別與各分包公司簽訂相關(guān)合同，規(guī)范雙方行為，確定風(fēng)險(xiǎn)、利益分配原則，重要部分外包須向政府申請備案。涉及的相關(guān)公司包括勘察設(shè)計(jì)公司、拆除公司、建筑公司、供應(yīng)商、咨詢公司、監(jiān)理公司、物業(yè)公司、經(jīng)紀(jì)公司等。

棚改項(xiàng)目的盈利模式，以北京為例主要采用“自平衡模式”，以政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作。企業(yè)土地一級(jí)開發(fā)完成后，回遷房部分土地由企業(yè)開始建設(shè)回遷房；同時(shí)，經(jīng)營性部分土地，由國土局辦理上市手續(xù)，進(jìn)行招拍掛。土地收入首先用于企業(yè)的平資，保障企業(yè)利潤在12%-15%的合理水平，剩余部分納入政府財(cái)政。

盡管上述項(xiàng)目結(jié)構(gòu)較為嚴(yán)謹(jǐn)，各方關(guān)系清晰，但私企棚改項(xiàng)目面臨著前文所述嚴(yán)重的融資難、得不到政府支持等問題。項(xiàng)目難以進(jìn)行、長期擱置等帶來的成本風(fēng)險(xiǎn)極大地影響了私有資本進(jìn)入棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的積極性。

（二）狹義PPP模式下棚戶區(qū)改造項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新設(shè)計(jì)

“自平衡模式”棚改項(xiàng)目中，實(shí)施主體能拿到的總收入決定于前期總成本，保障企業(yè)利潤在12%—15%左右。若實(shí)施主體為私營企業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)不定且較大，與較為固定的收入不匹配。然而，一般情況下土地二級(jí)開發(fā)部分的利潤率較高，卻沒有過高的難融資、易擱置等風(fēng)險(xiǎn)。以狹義PPP模式進(jìn)行整合開發(fā)，可以將土地作價(jià)入股，進(jìn)行一次性招投標(biāo)，將土地的一級(jí)、二級(jí)開發(fā)權(quán)同時(shí)授予一個(gè)具有實(shí)力的開發(fā)商。這樣不僅能夠較好的平衡一、二級(jí)開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)與收益，更能從一定程度上降低融資難度，有助于引入社會(huì)資本。項(xiàng)目結(jié)構(gòu)如圖2所示。

圖2 狹義PPP模式項(xiàng)目結(jié)構(gòu)圖

具體項(xiàng)目過程為：政府前期進(jìn)行考察立項(xiàng)等準(zhǔn)備工作，指定一個(gè)國企發(fā)起設(shè)立棚改項(xiàng)目公司，進(jìn)行一次性招投標(biāo)。私營企業(yè)以棚改方案競標(biāo)，中標(biāo)者入股棚改項(xiàng)目公司。政府與項(xiàng)目公司簽署特許經(jīng)營協(xié)議，并將土地的一級(jí)、二級(jí)開發(fā)權(quán)同時(shí)授予此項(xiàng)目公司，進(jìn)行整合開發(fā)。其中，國有企業(yè)以土地價(jià)值作價(jià)入股，二者所占股份比例按預(yù)期地價(jià)和房、地價(jià)之差的比例計(jì)算，雙方可通過協(xié)商進(jìn)一步調(diào)整，雙方收益也按股份比例分配。

按上述比例分配股權(quán)主要考慮了以下三個(gè)因素：第一，在一般的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中，一級(jí)開發(fā)后的土地通過“招拍掛”上市，收入所得納入地方財(cái)政。此狹義PPP模式中，國企代表的公共部門，以土地這一資源入股，其價(jià)值應(yīng)參考“招拍掛”價(jià)格。第二，實(shí)際房產(chǎn)價(jià)值與土地價(jià)值之差是由項(xiàng)目公司創(chuàng)造的，按照上文比例分配可較大的保障私營企業(yè)實(shí)現(xiàn)盈利，且利潤在較合理的范圍內(nèi)。第三，政企雙方的持股給雙方都帶來正向激勵(lì)，促使雙方達(dá)成共識(shí)、降低成本、提高效率，以獲得更好的收益。

項(xiàng)目公司的總收入為二期開發(fā)后的總收入所得，成本包括一、二級(jí)開發(fā)成本與被征收人的征收補(bǔ)償。只要被征收人的期望征收補(bǔ)償、土地一、二級(jí)開發(fā)總成本、項(xiàng)目公司的期望利潤之和小于項(xiàng)目公司總收入，就可以避免各方的利益沖突。其思路就是將一、二級(jí)兩個(gè)不同開發(fā)商合并為一個(gè)，把原本應(yīng)給其他二級(jí)開發(fā)商的利潤去補(bǔ)貼居民、一級(jí)開發(fā)商以及政府，保障各方利益。

項(xiàng)目公司通過項(xiàng)目融資來籌集資金，可與國開行及市、區(qū)政府分別簽訂三方協(xié)議，享受國開行特殊優(yōu)惠政策的貸款。另外，項(xiàng)目公司還可以以項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)或未來現(xiàn)金流為基礎(chǔ)進(jìn)行債券信托、資產(chǎn)證券化等融資。

（三）狹義PPP模式下棚戶區(qū)改造項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢分析

上述“狹義PPP模式下棚戶區(qū)改造”方案提出了有效引入私有資本的新思路，與原有典型棚改模式相比，主要具有以下優(yōu)勢：

第一，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目不同于一般的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，帶有一定的保障性質(zhì)。政府在其中既負(fù)責(zé)整體的策劃，又負(fù)責(zé)具體的協(xié)調(diào)拆遷。政府以土地入股項(xiàng)目公司既保證了政府的控制權(quán)，又發(fā)揮了企業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢，還利于保障被征收人的權(quán)益。

第二，私營企業(yè)單獨(dú)作為實(shí)施主體時(shí)，由于政府無法給與其擔(dān)保和支持，在土地平整取得相關(guān)證件之前很難申請到貸款。而企業(yè)和政府以參股的形式組建項(xiàng)目公司后，項(xiàng)目公司可通過項(xiàng)目進(jìn)行融資，降低了融資成本，也拓寬了融資渠道。

第三，狹義PPP模式使政府和企業(yè)聯(lián)系更加緊密，有利于雙方溝通達(dá)成一致。減少企業(yè)不明標(biāo)準(zhǔn)造成的反復(fù)審批的可能性，使項(xiàng)目進(jìn)行更加順暢，降低了項(xiàng)目擱置、成本超支的風(fēng)險(xiǎn)。

第四，PPP模式整合開發(fā)將利益優(yōu)化分配，傳統(tǒng)模式與PPP模式整合開發(fā)的收益分配方式如圖3所示。

圖3 傳統(tǒng)模式與狹義PPP模式的收益分配對(duì)比圖

圖3中A代表一級(jí)開發(fā)商總成本，其中包括被征收者的征收補(bǔ)償，B代表開發(fā)商利潤，C代表政府凈收入，D代表傳統(tǒng)模式中二級(jí)開發(fā)商所獲利潤。

左側(cè)豎條表示傳統(tǒng)模式中各方利益分配的方式，土地招拍掛收入由政府、開發(fā)商和被征收者共同分享，其中政府凈收入為土地招拍掛收入與支付給開發(fā)商總價(jià)之差。右側(cè)豎條表示狹義PPP模式整合開發(fā)的利益分配方式，將土地的一級(jí)、二級(jí)開發(fā)權(quán)同時(shí)授予項(xiàng)目公司進(jìn)行整合開發(fā)后，將不再存在二級(jí)開發(fā)商所獲利潤的D部分。此部分利益轉(zhuǎn)移分配給國有企業(yè)代表的政府、開發(fā)商和被征收者。國有企業(yè)與私營企業(yè)共同享有項(xiàng)目公司總收入與征收補(bǔ)償之差的凈收入，利潤比例按雙方所占股權(quán)比例分配，實(shí)現(xiàn)了利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

由于二級(jí)開發(fā)利潤空間較大，一定能夠找到一種利益分配方式，使得政府、開發(fā)商和被征收人在PPP模式下的凈收入均大于傳統(tǒng)模式，使三方均達(dá)到最大程度地滿足。狹義PPP模式可以使居民的利益得到保障，使政府與企業(yè)利益統(tǒng)一，各方積極性均能有所提高，從而提高項(xiàng)目實(shí)施效率和質(zhì)量。

四、總結(jié)與反思

本文所提出的“狹義PPP模式下棚戶區(qū)改造方案”開拓了有效引入私有資本的新思路，其主要?jiǎng)?chuàng)新之處是以政府參股的形式將公共部門利益與私營部門利益相統(tǒng)一，給雙方正向激勵(lì)，利于達(dá)成共識(shí)、降低成本、提高效率。另外提出“土地作價(jià)入股”，進(jìn)行一次性招投標(biāo)，并按預(yù)期地價(jià)和房、地價(jià)之差的比例在政、企雙方間分配股權(quán)，極大保障了棚改項(xiàng)目各方干系人的利益。

然而，我國《土地法》及國土資源部相關(guān)部門規(guī)定，對(duì)于經(jīng)營性用地必須以“招拍掛”的方式向社會(huì)公開出讓。“土地作價(jià)入股”一次性招投標(biāo)的方式，雖然也使土地的資產(chǎn)特性得到體現(xiàn)，有較清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保障國家對(duì)土地的所有權(quán)，但在操作過程中如果不公開透明，容易處于法律灰色地帶。

另外，我國現(xiàn)有土地有償使用制度下，國有一級(jí)和二級(jí)土地市場，其實(shí)質(zhì)是政府和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過自行開發(fā)或委托招標(biāo)的方式，將閑散、分散的土地集中，納入土地儲(chǔ)備供應(yīng)體系，最后通過“招拍掛”上市，從而實(shí)現(xiàn)政府對(duì)土地一級(jí)市場的壟斷。因此，政府土地參股這種模式實(shí)際上是將政府的部分“無風(fēng)險(xiǎn)、固定收入”（土地“招拍掛”收入）變?yōu)榱擞酗L(fēng)險(xiǎn)的股份收入。從一定程度上，是不為政府所樂見的。事實(shí)上，這種開發(fā)模式的主要實(shí)踐也發(fā)生在我國中西部地區(qū)。其背景主要是當(dāng)?shù)卣?cái)政相對(duì)欠缺，但是土地需求量大，政府亟需社會(huì)資本的參與以加快“生地”變成“熟地”，滿足市場需求。所以本文所指出的政府以土地參股、一次性招投標(biāo)的棚戶區(qū)改造模式是否能夠推進(jìn)，實(shí)際上是政府對(duì)棚戶區(qū)改造需求的迫切程度、對(duì)資金的欠缺程度與政府從中一次性可獲得固定無風(fēng)險(xiǎn)收入之間的權(quán)衡。

我國目前土地市場和“招拍掛”制度本身尚存在不完善之處，真正以市場機(jī)制運(yùn)行的土地市場和相關(guān)的法律支持是“狹義PPP模式下棚戶區(qū)改造方案”能夠有效實(shí)施的重要前提，也是拓寬融資渠道，突破棚戶區(qū)改造現(xiàn)有困境的基礎(chǔ)。

〔1〕中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.《關(guān)于推進(jìn)城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（建保[2009]295號(hào)）[Z].2009.12.24.

〔2〕國務(wù)院辦公廳.《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》（國辦發(fā)[2014]36號(hào)）[Z].2014.7.21.

〔3〕中國行業(yè)研究網(wǎng).國家有硬性保障房和棚戶區(qū)改造要求[N].http://www.chinairn.com/news/20150127/153912689.shtml.

〔4〕李海建.濟(jì)南市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目融資模式研究[D].山東:中國海洋大學(xué),2009:27-33.

〔5〕孫霞.濟(jì)南市棚戶區(qū)改造研究[D].山東:山東師范大學(xué),2007:40-41.

〔6〕宿輝,石磊.吉林省棚戶區(qū)改造項(xiàng)目管理模式研究[J].建筑經(jīng)濟(jì),2008（7）:84-86.

〔7〕中國指數(shù)研究院.從“遼寧模式”看我國的棚戶區(qū)改造[N].http://fdc.fang.com/news/2014-05-20/-12832079.htm.