甘長來 段龍龍

（西南交通大學(xué)，成都 610031）

一、引言

農(nóng)業(yè)被公認(rèn)為一國國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，因此其生產(chǎn)效率和穩(wěn)定問題一直被公認(rèn)為是推動(dòng)一國可持續(xù)發(fā)展的基石。然而，無論技術(shù)進(jìn)步多么迅速，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)（即自然環(huán)境變化的不確定性）始終難以消除，所以農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)問題成為有效緩解農(nóng)業(yè)內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)，助推農(nóng)業(yè)穩(wěn)定增長的核心。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接威脅到國家的糧食安全，因而有理由相信農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必需國家財(cái)政的擔(dān)保和支持。

針對(duì)這一熱點(diǎn)問題的研究，學(xué)術(shù)界做了大量有益的探索，到目前為止，關(guān)于政府是否應(yīng)該成為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)承擔(dān)和實(shí)施主體這一問題已達(dá)成共識(shí)，普遍贊同財(cái)政在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)中的積極作用，剩下的爭(zhēng)論主要集中在政府介入的廣度和深度層面上，即政府應(yīng)當(dāng)以多大的比例提供財(cái)政擔(dān)保和向誰擔(dān)保。Mahul和Stutley（2010）認(rèn)為，財(cái)政為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)提供保險(xiǎn)具有不可替代的作用，一方面，財(cái)政擔(dān)?？梢宰畲笙薅鹊亟档娃r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體提供外部性內(nèi)部化的行動(dòng)激勵(lì)；另一方面，財(cái)政再保險(xiǎn)亦可消除單一保險(xiǎn)市場(chǎng)由于信息不對(duì)稱、市場(chǎng)發(fā)育不完備所導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈問題，同時(shí)也是許多發(fā)達(dá)國家的非價(jià)格農(nóng)業(yè)政策常用保護(hù)工具。更重要的是，廣大發(fā)展中國家由于受到發(fā)展階段的限制，普遍缺乏風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移意識(shí)，在保險(xiǎn)市場(chǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后的情況下，政府的財(cái)政支持便成了穩(wěn)定第發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的強(qiáng)心劑。對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該由誰來提供，Wright&Hewitt（1990）認(rèn)為，歷史上由私人來承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)多重險(xiǎn)和一切險(xiǎn)的嘗試無一幸存，世界各國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐證明，離開政府財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展不起來。Tuo（2002）指出，對(duì)于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)而言，如果政府不給商業(yè)保險(xiǎn)公司和農(nóng)民提供足夠的財(cái)政補(bǔ)貼，那么農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)則會(huì)扭曲農(nóng)產(chǎn)品的真實(shí)需求和供給曲線，類似地，F(xiàn)eng（2004）發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、信息不對(duì)稱、供需的雙重外部性是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈的主要原因，通過繼續(xù)深究，他發(fā)現(xiàn)深層次機(jī)理在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)生無效率供給，因此，必須借助政府補(bǔ)貼、稅收減免、再保險(xiǎn)和其他措施來構(gòu)建農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系。在具體的政策實(shí)踐上，Pan（2008）給出了財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)系統(tǒng)和構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的具體策略，并認(rèn)為政府應(yīng)在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)系統(tǒng)中處于主導(dǎo)和調(diào)控地位。另外，世界銀行近期的一項(xiàng)研究成果亦發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一般是通過私人機(jī)構(gòu)市場(chǎng)運(yùn)作或者政府部門國有的保險(xiǎn)公司承擔(dān)，并且主要由政府提供政策擔(dān)保。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價(jià)值鏈中，政府對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)意識(shí)的提高能有效增進(jìn)農(nóng)業(yè)投資、增加信貸供給量、并穩(wěn)定農(nóng)民和其他農(nóng)產(chǎn)品供給部門的生產(chǎn)預(yù)期（Mahul，2010）。

二、國外主要國家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)財(cái)政支持體系及模式

從1938年至今，美國經(jīng)過不斷的調(diào)整和改革，較早建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)，形成了比較完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制。以德國為代表的歐盟國家主要將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)交給保險(xiǎn)公司，政府很少參與其中，通過商業(yè)化管理和運(yùn)作，發(fā)行巨災(zāi)債券轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，并建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范。日本在管理農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，創(chuàng)造了政府和民間企業(yè)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的二級(jí)再風(fēng)險(xiǎn)模式，將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分化和再保險(xiǎn)，統(tǒng)籌了保險(xiǎn)公司和政府、農(nóng)戶之間的損失程度，在賠償級(jí)別和利益分配方面具有很強(qiáng)的靈活性。印度采取強(qiáng)制農(nóng)民參保形式，建立公有保險(xiǎn)公司，發(fā)揮了一定的作用，同時(shí)也存在著管理費(fèi)用高、效率低等問題。贊比亞等欠發(fā)達(dá)國家干旱災(zāi)害較頻發(fā)，卻沒相應(yīng)保險(xiǎn)制度。由此可見，一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況對(duì)其農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的狀況起著決定性的作用。

（一）主要國家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)財(cái)政支持體系

1.美國巨災(zāi)保險(xiǎn)計(jì)劃。由于美國較早建立了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制，其管理農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)水平較高，巨災(zāi)保險(xiǎn)范圍包括洪水、颶風(fēng)、火災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、冰雹等自然災(zāi)害。同時(shí)，美國也是世界上最早提出實(shí)施洪水保險(xiǎn)的國家，較早地以法律形式建立洪水保險(xiǎn)體系，將洪水保險(xiǎn)作為管理洪泛區(qū)的重要手段，建立了全國范圍內(nèi)的巨災(zāi)基金。1973年的《洪水災(zāi)害防御法》進(jìn)一步加強(qiáng)了洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的實(shí)施，由此，政府強(qiáng)制參與的洪水巨災(zāi)保險(xiǎn)計(jì)劃正式形成。國會(huì)授權(quán)保險(xiǎn)管理局管理洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，商業(yè)保險(xiǎn)公司配合并出售洪水保險(xiǎn)單，最后將銷售保單轉(zhuǎn)給保險(xiǎn)管理局，根據(jù)保單數(shù)量獲得傭金并在保費(fèi)收入的范圍內(nèi)進(jìn)行賠付。美國的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制凸顯了政府的支持，規(guī)定相關(guān)條件農(nóng)民必須購買相應(yīng)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)具有一定的強(qiáng)制參與性，而財(cái)政補(bǔ)貼大大提高保險(xiǎn)公司和農(nóng)民積極性，推廣了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的普及，同時(shí)保證了農(nóng)民損失及時(shí)被補(bǔ)償和農(nóng)民收入水平的穩(wěn)定增長。

2.英國市場(chǎng)保險(xiǎn)計(jì)劃。與美國的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制不同，英國政府不承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，以市場(chǎng)運(yùn)作為主要形式，由保險(xiǎn)公司提供巨災(zāi)保險(xiǎn)。英國政府充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，通過市場(chǎng)配置資源，農(nóng)民和保險(xiǎn)公司地位平等，自主選擇投保和經(jīng)營。同時(shí)，農(nóng)民可以選擇多家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司利用完善的金融市場(chǎng)和保險(xiǎn)市場(chǎng)運(yùn)作資金，并通過再保險(xiǎn)的形式將保單分散到國際金融市場(chǎng)，進(jìn)一步分散風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)保險(xiǎn)公司的抵御災(zāi)害能力和賠付能力。政府充當(dāng)“守夜人”的角色，負(fù)責(zé)法律法規(guī)等制度監(jiān)管，投資基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)防護(hù)設(shè)施，提高巨災(zāi)監(jiān)測(cè)和預(yù)警能力，并及時(shí)提供巨災(zāi)信息，做好巨災(zāi)的防御準(zhǔn)備。

3.日本的合作巨災(zāi)保險(xiǎn)體系。日本災(zāi)害多發(fā)，進(jìn)而形成特色農(nóng)業(yè)巨災(zāi)合作保險(xiǎn)體系。其主要內(nèi)容是以《地震保險(xiǎn)法》、《災(zāi)害對(duì)策基本法》為框架的兩法協(xié)同保險(xiǎn)體制。其中《地震保險(xiǎn)法》認(rèn)定不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營層次風(fēng)險(xiǎn)條件下的負(fù)擔(dān)和保險(xiǎn)責(zé)任比例，保險(xiǎn)類型分為企業(yè)財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)和家庭財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)兩種， 其中企業(yè)財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)由保險(xiǎn)公司提供，家庭財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)則由保險(xiǎn)公司與政府分擔(dān)，主要實(shí)行超額再保險(xiǎn)形式。同時(shí)日本積極利用本國資本市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)推廣巨災(zāi)保險(xiǎn)債券化。此外，在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移上，日本采取公私合作的二級(jí)再保險(xiǎn)模式，由政府和民間保險(xiǎn)公司共同分擔(dān)。如此一來，形成了一個(gè)由政府牽頭、再保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)公司參與的三方農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系。

（二）國外主要農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)財(cái)政支持模式

總體來看，目前世界各國的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)財(cái)政支持模式主要有以下五種，涉及的主體包括商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和政府部門，不同的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)財(cái)政支持模式擁有不同的響應(yīng)和反饋機(jī)制，具體的運(yùn)行機(jī)理如下：（見圖1）

圖1 國外主要國家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)財(cái)政支持機(jī)制反饋

●市場(chǎng)型（A模式）：以商業(yè)保險(xiǎn)公司的市場(chǎng)運(yùn)作為主，商業(yè)保險(xiǎn)公司自負(fù)盈虧，并積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，參與國際保險(xiǎn)市場(chǎng)拓展國際業(yè)務(wù)，并從國際商業(yè)再保險(xiǎn)市場(chǎng)上購買一定比例的再保險(xiǎn)保單，通過再保險(xiǎn)市場(chǎng)分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。其中，保險(xiǎn)險(xiǎn)種及投保方式采取農(nóng)民自愿投保和部分強(qiáng)制保險(xiǎn)；政府發(fā)揮監(jiān)管作用，并在市場(chǎng)無法協(xié)調(diào)時(shí)提供兜底擔(dān)保和臨時(shí)貸款。

●調(diào)控型（AB模式）：該模式是在政府的適度補(bǔ)貼基礎(chǔ)上運(yùn)作，商業(yè)保險(xiǎn)公司可以選擇開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的地區(qū)以及承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并依據(jù)地區(qū)的情況制定保費(fèi)水平；政府可要求商業(yè)保險(xiǎn)公司介入農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)范疇，并以財(cái)政方式給予商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)適度風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼，以規(guī)避超過市場(chǎng)正常水平的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。

●調(diào)控型（BA模式）：該模式是政府主導(dǎo)調(diào)控下的市場(chǎng)運(yùn)作，商業(yè)保險(xiǎn)公司參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，政府在運(yùn)作過程中居于主導(dǎo)地位，嚴(yán)格監(jiān)管和控制費(fèi)率等，并適度規(guī)定保費(fèi)的上下限，保險(xiǎn)公司為了獲得政府的補(bǔ)貼，必須向所有類型和所有地區(qū)的農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，政府為商業(yè)保險(xiǎn)公司提供補(bǔ)貼和稅費(fèi)減免，并在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)時(shí)提供政府救助和資金兜底。

●行政型（B模式）：政府是惟一或者壟斷的再保險(xiǎn)人，成立國有控股農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)開展直接的財(cái)政保險(xiǎn)和財(cái)政補(bǔ)貼，向國有控股的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)公司注資，直接向農(nóng)民提供高額補(bǔ)貼，增加農(nóng)民參保積極性。

●公私合作型（A+B模式）：政府機(jī)構(gòu)和商業(yè)保險(xiǎn)公司采取公私合作式戰(zhàn)略，共同建立風(fēng)險(xiǎn)基金或者成立政策性農(nóng)業(yè)公司。根據(jù)出資比例，分權(quán)經(jīng)營，政府鼓勵(lì)農(nóng)民參與保險(xiǎn)，在保費(fèi)盈余的時(shí)候，將結(jié)余資金積累到風(fēng)險(xiǎn)基金，虧損由政府和保險(xiǎn)公司按比例共同承擔(dān)；政策性農(nóng)業(yè)公司負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，政府提供基本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

表1 國外主要國家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)財(cái)政支持特征與舉例

在行政型階段，政府為單一承保人，依靠行政權(quán)力支配資源，具有快速集中資源和解決巨災(zāi)問題的雙重優(yōu)勢(shì)，但也存在資源使用效率低、管理費(fèi)用高等局限；由于市場(chǎng)缺失，缺乏競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而極易導(dǎo)致資源的配置扭曲，造成權(quán)力膨脹，影響其他公共服務(wù)的供給平衡，同時(shí)行政型模式不利于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的制度創(chuàng)新，催生社會(huì)分化并滋生腐敗，進(jìn)而增加國有控股農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，最終可能導(dǎo)致機(jī)構(gòu)破產(chǎn)。

調(diào)控型（BA模式）階段是政府調(diào)控下的市場(chǎng)模式，以市場(chǎng)作為配置資源的基礎(chǔ)。市場(chǎng)失靈時(shí)，政府加強(qiáng)干預(yù)，并給予補(bǔ)貼，引導(dǎo)市場(chǎng)的行為，增強(qiáng)資源配置效率；政府通過對(duì)市場(chǎng)行為的干預(yù)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，維護(hù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的正常運(yùn)行，但干預(yù)的程度難以衡量，并需要大量的財(cái)政支持。

調(diào)控型（AB模式）階段是以市場(chǎng)為主導(dǎo)、政府輔助的形式，多個(gè)機(jī)構(gòu)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)資源配置，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自動(dòng)調(diào)整運(yùn)行并規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，以市場(chǎng)化運(yùn)作開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和承擔(dān)責(zé)任；政府負(fù)責(zé)創(chuàng)造良好的法制環(huán)境和公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，對(duì)于部分農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，政府提供補(bǔ)貼，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司承保，當(dāng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失超過保費(fèi)總額時(shí)，政府則提供最后的財(cái)政兜底。

市場(chǎng)型和公私合作型是均衡階段的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)作模式，市場(chǎng)充分配置資源，商業(yè)保險(xiǎn)公司自行運(yùn)作賠付農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失并同時(shí)獲得平均利潤，政府發(fā)揮財(cái)政擔(dān)保作用。

因?yàn)檗r(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)是不完備的，即便是高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)也需要政府常態(tài)化干預(yù)，所以各個(gè)階段政府常態(tài)化干預(yù)是必不可少的。在區(qū)域a階段，即無市場(chǎng)情況下，政府發(fā)揮強(qiáng)制性行政干預(yù)，過渡到區(qū)域b市場(chǎng)發(fā)育階段，行政資源配置讓位于市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制，市場(chǎng)開始初步發(fā)揮作用，并伴有政府的常態(tài)化干預(yù)，到達(dá)成熟階段c以后，市場(chǎng)的缺陷要求政府的適當(dāng)干預(yù)，市場(chǎng)失靈階段是政府加強(qiáng)干預(yù)的一個(gè)開始，相對(duì)市場(chǎng)失靈階段而言，市場(chǎng)高度發(fā)達(dá)階段的政府干預(yù)會(huì)相對(duì)較高并保持穩(wěn)定，至此，政府的行政干預(yù)達(dá)到高點(diǎn)上的一個(gè)穩(wěn)態(tài)，由于政府和市場(chǎng)的關(guān)系趨于穩(wěn)定，市場(chǎng)高度發(fā)達(dá)階段的干預(yù)程度明顯低于無市場(chǎng)階段但高于市場(chǎng)初步形成階段，由市場(chǎng)失靈階段過渡到市場(chǎng)高度發(fā)育階段政府的干預(yù)會(huì)趨于平穩(wěn)。（見圖2）

對(duì)于廣大發(fā)展中國家來說，保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)育主要集中在引入期和成長期階段，因而，較適合于他們的保險(xiǎn)模式應(yīng)該屬于行政型和調(diào)控型；同時(shí)，這也意味著政府的干預(yù)強(qiáng)度仍然位于一個(gè)較高水平，亦即需要龐大的財(cái)政資金規(guī)模，但是，充裕的財(cái)政資金需要由發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)支持，由于發(fā)展中國家普遍存在市場(chǎng)發(fā)育不完善的問題，因而形成了財(cái)政缺口與財(cái)政需求的“二元悖論”；同時(shí)，建設(shè)多層次高效率的保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)市場(chǎng)成了助推發(fā)展中國家構(gòu)建農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的當(dāng)務(wù)之急。發(fā)達(dá)國家則與此相反，由于普遍擁有完善的金融市場(chǎng)和資本市場(chǎng)，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的財(cái)政支持充裕，但是由于普遍推行市場(chǎng)自由主義理念，因而決定了各國成熟期農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的財(cái)政支持與保險(xiǎn)市場(chǎng)自發(fā)配置資金趨于收斂。

圖2 財(cái)政支持農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制演變與周期

由此可以得出：世界主要國家的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)財(cái)政支持體制的趨勢(shì)是從行政型向調(diào)控型過渡最終向公私合作或市場(chǎng)型轉(zhuǎn)變。

三、國外農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度對(duì)我國的啟示

我國自然災(zāi)害較多，地震、干旱、寒潮等自然災(zāi)害造成了巨大農(nóng)業(yè)損失，然而，面對(duì)如此嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失，我國卻沒有形成基本的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制。相比之下，各國的發(fā)展情況不一，但大都遵循政府與市場(chǎng)結(jié)合或者政府主導(dǎo)扶持的原則，建立了與其國情相符合的不同特色的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)制度模式，為我國提供了大量農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的啟示與經(jīng)驗(yàn)。

（一）推進(jìn)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法

專門農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的制度保障，如美國1973年通過的《洪水災(zāi)害防御法》、日本頒布的《地震保險(xiǎn)法》和法國1982年頒布的《The French Nat System》等，都以法律規(guī)定的形式實(shí)施保證了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但是我國目前缺乏農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律體系，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)是在法律外運(yùn)行的，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼方式、責(zé)任界定、補(bǔ)貼程序等相關(guān)法律的缺失，使得政府、保險(xiǎn)公司和農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)中的地位和角色無法確定。因此，我國亟需加快巨災(zāi)保險(xiǎn)立法，明確界定農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)作方式、補(bǔ)貼范圍、權(quán)責(zé)邊界、理賠程序、損失評(píng)估。另外，各省地區(qū)在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)法的規(guī)定下，可以根據(jù)自身的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)和財(cái)政狀況因地制宜地制定行政法規(guī)，保證合理性和操作實(shí)踐性。

（二）堅(jiān)持政府調(diào)控、地方政府協(xié)調(diào)，加強(qiáng)財(cái)政支持力度

在國外農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展過程中，盡管補(bǔ)貼的方式和對(duì)象不同，都或多或少得到政府不同程度的財(cái)政補(bǔ)貼，促進(jìn)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的健康發(fā)展。一方面，加大對(duì)農(nóng)民的保費(fèi)補(bǔ)貼會(huì)減輕其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、增強(qiáng)參保積極性；另一方面，對(duì)保險(xiǎn)公司管理費(fèi)用的扶持補(bǔ)貼及適當(dāng)稅收優(yōu)惠，會(huì)增強(qiáng)保險(xiǎn)公司主體的正常和持續(xù)性的發(fā)展，有效地增加農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的供給，利于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。魏華林、吳韌強(qiáng)（2010）的研究發(fā)現(xiàn)，若農(nóng)戶不能夠及時(shí)得到貸款支持發(fā)展生產(chǎn)，則會(huì)長期局限于耕種低投入、低風(fēng)險(xiǎn)、低回報(bào)的農(nóng)作物，這將導(dǎo)致受災(zāi)地區(qū)長期糧食生產(chǎn)能力低下，農(nóng)戶就會(huì)陷入貧困陷阱。因此，我國應(yīng)堅(jiān)持政府調(diào)控，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的財(cái)政支持力度，出臺(tái)針對(duì)各主體的補(bǔ)貼優(yōu)惠政策以鼓勵(lì)生產(chǎn)和流通主體積極性。同時(shí)，協(xié)調(diào)中央、地方、保險(xiǎn)公司各方間利益關(guān)系，加大對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)頻發(fā)區(qū)域補(bǔ)貼力度，發(fā)揮地方政府的協(xié)調(diào)性作用，建立全國統(tǒng)一性的財(cái)政補(bǔ)貼體系，實(shí)行省市縣“三級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)制”。

（三）將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保資納入公債融資體系范疇

20世紀(jì)80年代末期，自然災(zāi)害使得美國保險(xiǎn)公司損失巨大，為了挽救損失，成功地運(yùn)用了巨災(zāi)債券，為巨災(zāi)保險(xiǎn)補(bǔ)充了大量資金。國外經(jīng)驗(yàn)表明，保險(xiǎn)公司在巨災(zāi)發(fā)生時(shí)不足以支付大額賠償款，但是可以發(fā)行政府財(cái)政擔(dān)保的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)債券，籌集賠償資金；保險(xiǎn)公司在日后的保險(xiǎn)經(jīng)營中逐步地支付本息。黃英君、史智才（2011）認(rèn)為政府部門的引導(dǎo)和支持、社會(huì)保障制度的完善，以及保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)等制度多樣性的支撐和風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)的創(chuàng)新，是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理制度確立與創(chuàng)新的前提。因此，在深化金融改革和完善資本市場(chǎng)的背景下，我國應(yīng)建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)多層次的分散機(jī)制，運(yùn)用農(nóng)業(yè)巨災(zāi)債券的手段，將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)向資本市場(chǎng)轉(zhuǎn)移，對(duì)接保險(xiǎn)市場(chǎng)和資本市場(chǎng)，進(jìn)一步增強(qiáng)保險(xiǎn)公司的巨災(zāi)承受能力。并且，結(jié)合我國國情，我國也可以以“農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)特別地方債務(wù)”的方式進(jìn)行融資，緩解政府對(duì)于巨災(zāi)超賠的責(zé)任問題，然后分期返還債務(wù)本息，同時(shí)還能減輕財(cái)政大規(guī)模的預(yù)算外支出；這種方式在面臨巨災(zāi)賠償金過大或者地方政府財(cái)政難以支付的情況下，能夠有效地保證農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)營。另外，對(duì)于中西部地區(qū)和巨災(zāi)多發(fā)區(qū)發(fā)行的債券，政府可結(jié)合債券優(yōu)惠和兜底購買的雙保險(xiǎn)形式實(shí)行，并給予購買債券的企業(yè)和個(gè)人稅收優(yōu)惠，保證巨災(zāi)賠償資金的籌集。

（四）建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散轉(zhuǎn)移機(jī)制和儲(chǔ)備基金

對(duì)于資本金有限的保險(xiǎn)公司，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)面臨著很大的風(fēng)險(xiǎn)， 一場(chǎng)巨災(zāi)會(huì)帶來極大的營運(yùn)危機(jī)，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)再保險(xiǎn)是保險(xiǎn)公司轉(zhuǎn)移巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的最主要手段。再保險(xiǎn)是一種“保險(xiǎn)的保險(xiǎn)”形式，能夠有效地分?jǐn)偤头稚⒈ｋU(xiǎn)經(jīng)營主體的風(fēng)險(xiǎn)損失。根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)一般由政府和商業(yè)保險(xiǎn)公司提供。結(jié)合我國實(shí)際狀況，對(duì)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)可以采取以下途徑：一是成立國有農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，通過專門渠道為地方政府和承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)；二是將再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移給國內(nèi)外的再保險(xiǎn)公司，利用再保險(xiǎn)的聯(lián)合體擴(kuò)大再保險(xiǎn)規(guī)模，同時(shí)利用國際資本市場(chǎng)和保險(xiǎn)市場(chǎng)分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在各省市推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新，多層次、多方式的實(shí)現(xiàn)“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性可能導(dǎo)致的是巨額風(fēng)險(xiǎn)損失，據(jù)此，很多國家建立了多層次的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)基金，以防御和抵御農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。菲律賓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司將部分責(zé)任進(jìn)行分化，并建立三種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金：總準(zhǔn)備金、賠款準(zhǔn)備金及待收保險(xiǎn)準(zhǔn)備金，其中，總準(zhǔn)備金是從保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營過程中的盈余中提取的，其目的是應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，菲律賓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營恰當(dāng)?shù)靥幚砹私?jīng)營主體、農(nóng)民和保險(xiǎn)公司的利益關(guān)系。針對(duì)我國國情，應(yīng)采取政府主導(dǎo)型模式，一是定期從保費(fèi)或結(jié)余中提取一定比例資金，政府建立專門機(jī)構(gòu)管理風(fēng)險(xiǎn)基金；二是政府提供財(cái)政貸款或者擔(dān)保，為保險(xiǎn)公司充當(dāng)臨時(shí)貸款中間人。同時(shí)，政府也應(yīng)考慮部分預(yù)算投入到風(fēng)險(xiǎn)基金中，在西部地區(qū)與巨災(zāi)頻發(fā)區(qū)優(yōu)先探索風(fēng)險(xiǎn)基金制，實(shí)行保重點(diǎn)、拓市場(chǎng)、再保險(xiǎn)三位一體的風(fēng)險(xiǎn)基金籌集模式。

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