景宏軍

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)，黑龍江 150028）

自20世紀(jì)90年代后期以來，隨著新公共管理運(yùn)動（NPM）在我國的逐步展開，各級地方政府也積極推行了一系列旨在建立加強(qiáng)預(yù)算控制的預(yù)算制度改革。一些地區(qū)（如上海浦東）將績效預(yù)算作為財政改革的方向，開展了“以結(jié)果為導(dǎo)向”的新的預(yù)算管理改革，并取得了一定的成效。這種新的預(yù)算模式被稱為“績效預(yù)算”或基于績效的預(yù)算。

一、績效預(yù)算：一種突破傳統(tǒng)的預(yù)算模式

簡單來講，績效預(yù)算（Performance Budget）是指由政府部門在明確需要履行的職能和需要消耗的資源的基礎(chǔ)上確定績效目標(biāo)，編制績效預(yù)算，并用量化的指標(biāo)來衡量其在實施過程中取得的業(yè)績和完成工作的情況。其核心是通過制定公共支出的績效目標(biāo)，編制績效預(yù)算，建立預(yù)算績效評價體系，逐步實現(xiàn)對財政資金從注重資金投入向注重支出效果的轉(zhuǎn)變?？冃ьA(yù)算最早出現(xiàn)在20世紀(jì)40-50年代，但是它被真正意義上大規(guī)模研究和應(yīng)用卻只是最近20年的事。實行績效預(yù)算，有利于促進(jìn)地方政府決策科學(xué)化和民主化，強(qiáng)化地方政府部門的責(zé)任；促進(jìn)地方政府部門按照成本效益原則優(yōu)化資源配置，提高財政資金的使用效益。它的出現(xiàn)對傳統(tǒng)預(yù)算在理念、運(yùn)作模式、環(huán)境要求等方面都形成了一系列突破。

（一）使預(yù)算由投入導(dǎo)向向產(chǎn)出和結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)預(yù)算重視對投入的控制，重點(diǎn)工作是調(diào)配資源在各個預(yù)算單位之間的分配，而對于資源的使用效率則不甚關(guān)注。相對于傳統(tǒng)預(yù)算對投入的控制，績效預(yù)算更加關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果，在預(yù)算的編制環(huán)節(jié)就將每個部門所要實現(xiàn)的產(chǎn)出和結(jié)果予以核定，根據(jù)產(chǎn)出和結(jié)果來進(jìn)行資源分配，在進(jìn)行績效考評時，也將其作為重要甚至是唯一的指標(biāo)。兩種預(yù)算之間的關(guān)系見圖1。

圖1 預(yù)算管理模式比較圖

（二）突破過程管理的桎梏

傳統(tǒng)預(yù)算將管理的重點(diǎn)放在對于過程的控制上，它假設(shè)只要對于過程能夠進(jìn)行有效控制，就可以帶來結(jié)果的合規(guī)，于是它關(guān)注對預(yù)算單位的資金支付，關(guān)注資金的運(yùn)用是否嚴(yán)格符合預(yù)算的要求，甚至關(guān)心資金的撥付時間和程序等方面，但問題卻往往發(fā)生在其它地方，如：機(jī)構(gòu)膨脹、人員超編、權(quán)力集中、公共服務(wù)資金支付拖欠等方面，而這些又是財政部門所無能為力的領(lǐng)域。而且，傳統(tǒng)預(yù)算模式使地方財政部門將大量的時間和精力放在了預(yù)算編制階段的資金分配問題、預(yù)算執(zhí)行時的合規(guī)管理問題等方面，而各個預(yù)算單位也將主要精力放在爭奪預(yù)算資金和項目上，對于資金的使用效率則無人問津，這直接導(dǎo)致財政資金使用效率低下。

相反，績效預(yù)算不再將控制的重點(diǎn)放在對過程的監(jiān)管上，它建立在對產(chǎn)出、結(jié)果或者說績效考核的基礎(chǔ)上，預(yù)算單位只要在遵紀(jì)守法的前提之下，實現(xiàn)了預(yù)算既定的目標(biāo)，就說明它完成了任務(wù)。如果我們將傳統(tǒng)預(yù)算的管理過程比作“推”這一動作，那么，績效預(yù)算的管理過程就是“拉”。也就是說在傳統(tǒng)模式下，預(yù)算是財政主導(dǎo)型的，是地方各級財政機(jī)關(guān)在推動預(yù)算單位預(yù)算的執(zhí)行，而各個預(yù)算單位卻缺乏約束自身行為的動力，其約束來自于單位之外；在績效模式下，預(yù)算是單位主導(dǎo)型的，地方各個單位預(yù)算的執(zhí)行動力源于其單位內(nèi)部，正是各個預(yù)算單位對績效的追求拉動了整個政府預(yù)算績效的實現(xiàn)。用績效預(yù)算這種目標(biāo)管理方式為各個單位設(shè)立行為指向，既可以避免財政管理過程的日益微觀化，同時又能夠增加財政管理的靈活性。

（三）對受托責(zé)任的強(qiáng)化

按照委托代理理論，政府（財政）對于納稅人承擔(dān)著受托責(zé)任，而各個預(yù)算單位由于使用了財政性的資金，所以對政府（財政）又承擔(dān)起了受托責(zé)任，也就是說，預(yù)算單位對政府承擔(dān)了直接的受托責(zé)任，對公民（納稅人）承擔(dān)了間接的受托責(zé)任。這種雙重委托代理關(guān)系見圖2。

圖2 我國政府受托責(zé)任圖

從圖2可以看出，我國存在政府部門對政府（財政）的受托責(zé)任和政府（財政）對公民的受托責(zé)任。而長期以來，我國政府只強(qiáng)調(diào)第一種受托責(zé)任，而忽視了第二種受托責(zé)任。實際上，政府受托管理的公共資源最終都分配給各個預(yù)算單位由其進(jìn)行安排使用的，政府資金的整體使用效果依賴于各個預(yù)算單位預(yù)算的執(zhí)行情況。傳統(tǒng)預(yù)算強(qiáng)調(diào)政府（財政）的受托責(zé)任，也就是強(qiáng)調(diào)政府的財政管理責(zé)任，這就將所有的責(zé)任都壓在政府核心層（財政）的肩上，而各級地方財政機(jī)關(guān)并不是資金的最終使用者，顯然這種做法有失偏頗。而績效預(yù)算模式強(qiáng)調(diào)各個預(yù)算單位的受托責(zé)任，也就是重視預(yù)算單位對受托責(zé)任的承擔(dān)，并通過實施有效的績效預(yù)算管理使各單位的受托責(zé)任意識得到增強(qiáng)，從而在根本上增強(qiáng)財政資金的使用效率，強(qiáng)化了地方政府對受托責(zé)任的承擔(dān)。

二、績效預(yù)算在地方政府的實現(xiàn)條件

實行績效預(yù)算是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展到一定階段、政府行政管理能力達(dá)到一定水平、公眾的民主意識達(dá)到一定程度后，社會對政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量與成本不斷關(guān)注的結(jié)果。它本身是一個嚴(yán)密的體系，要在地方政府中實施有效的績效預(yù)算就必須滿足一定的條件，主要包括：

（一）合規(guī)管理文化的基礎(chǔ)性地位

績效預(yù)算強(qiáng)調(diào)預(yù)算過程與結(jié)果的績效，但這并不是對預(yù)算合規(guī)性管理的否定和拋棄，相反，它對于合規(guī)管理的要求甚至比在傳統(tǒng)預(yù)算中還要嚴(yán)格。在傳統(tǒng)預(yù)算模式中，對于合規(guī)性的要求是很嚴(yán)格的，但是對于這種合規(guī)性的保障主要依靠地方財政機(jī)關(guān)的外部控制，各個預(yù)算單位只是被動地接受，如果離開了嚴(yán)格的外部控制，預(yù)算的結(jié)果就沒有辦法保障。然而，要在地方政府實施有效的績效預(yù)算模式，就必須做到合規(guī)管理理念深入人心，對于財經(jīng)法規(guī)的遵守成為每個人、每個單位的工作前提，也就是說對于合規(guī)的追求不再僅僅是預(yù)算制度的目標(biāo)，而是成為各級地方財政機(jī)關(guān)和預(yù)算單位的管理文化，即使在離開財政機(jī)關(guān)嚴(yán)格外部監(jiān)督的情況下，合規(guī)管理也能夠全面、自動地實現(xiàn)。

（二）非集中性的財政管理模式

績效預(yù)算要求地方財政核心管理部門切實轉(zhuǎn)變職能和思維方式，變過程管理為產(chǎn)出和結(jié)果管理，給予預(yù)算單位以充分的責(zé)任和權(quán)利。在傳統(tǒng)預(yù)算中，地方財政部門對于各個預(yù)算單位的管理是建立在彼此之間博弈的基礎(chǔ)上的，是假設(shè)各個單位沒有遵守各種財經(jīng)法規(guī)和紀(jì)律的動機(jī)的假設(shè)之下的，所以，對于預(yù)算在執(zhí)行中的監(jiān)管，財政機(jī)關(guān)是事無巨細(xì)都要積極參與。這種集中性的管理方式體現(xiàn)在我國現(xiàn)行財政管理行為的方方面面，比如：國庫集中支付制度下預(yù)算單位資金撥付的流程就是一個典型例子，見圖3：

圖3 地方預(yù)算單位國庫集中支付辦理流程圖

如圖3所示，一個預(yù)算單位的一筆財政性資金的支出（如：工資的發(fā)放和政府采購支出等）要由財政機(jī)關(guān)進(jìn)行多次審核，從預(yù)算的審批、用款計劃的批復(fù)到資金從國庫的撥付，每一個環(huán)節(jié)都要有財政的參與。這種集中性的管理無限擴(kuò)大了財政機(jī)關(guān)的權(quán)限和責(zé)任，而將預(yù)算單位的權(quán)責(zé)壓縮到有限的空間。實踐顯示：這種集中性的財政管理模式程序繁瑣，既費(fèi)時又費(fèi)力，與績效預(yù)算管理模式的要求大相徑庭，所以，要在預(yù)算管理中引入績效預(yù)算就必須實行非集中性的財政管理模式。

（三）預(yù)算單位責(zé)權(quán)利意識及地位的強(qiáng)化

績效預(yù)算在地方政府有效實施的重要前提之一就是要在地方財政部門將管理方式由對過程管理調(diào)整為對產(chǎn)出和結(jié)果進(jìn)行管理之后，各個預(yù)算單位能夠有效地實施自律管理，牢固地樹立起責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)意識。

1.責(zé)任意識的樹立?？冃ьA(yù)算在實施的過程中，將對于預(yù)算的相關(guān)權(quán)限，尤其是預(yù)算執(zhí)行權(quán)下放給各個預(yù)算單位，就要求各個預(yù)算單位能夠樹立強(qiáng)烈的責(zé)任意識，對于本單位或本部門預(yù)算資金的使用能夠負(fù)起責(zé)任，對于資金的來源、投向，尤其是對于資金的使用效率要充分負(fù)責(zé)。

2.權(quán)利地位的加強(qiáng)。只是要求預(yù)算單位樹立責(zé)任意識還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要相應(yīng)地給予預(yù)算單位以相應(yīng)的地位，或者說給予他們相應(yīng)的權(quán)限，讓他們既能夠?qū)ψ约旱馁Y金行使權(quán)利，同時也能夠承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，做到責(zé)權(quán)利相一致。

OECD國家經(jīng)驗表明，績效預(yù)算的應(yīng)用必須在預(yù)算單位責(zé)權(quán)利意識及地位得到強(qiáng)化的情況下才能實現(xiàn)，在財政部門外部控制日益完善的情況下，在財政機(jī)關(guān)和預(yù)算單位之間中建立管理責(zé)任，轉(zhuǎn)向內(nèi)部控制和管理自主便會自然形成，提高財政資金支出效率和增加支出的有效性也就會水到渠成。也就是說，績效預(yù)算控制改革應(yīng)該是政府在對支出具有強(qiáng)有力的外部控制之后，再轉(zhuǎn)向內(nèi)部控制，同樣，在內(nèi)部控制成熟以后再強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出和結(jié)果控制。如果不遵從這樣的順序，在內(nèi)部控制高度發(fā)展之前就將廣泛的決策自由下放給預(yù)算單位可能會造成很大的風(fēng)險。

三、我國地方政府當(dāng)前預(yù)算環(huán)境分析

（一）財政部門與預(yù)算單位及預(yù)算單位之間博弈的常規(guī)化

我國長期以來所實行的以控制投入為目標(biāo)和手段的預(yù)算模式造成了地方財政機(jī)關(guān)和各預(yù)算單位之間扭曲的關(guān)系，即：在編制預(yù)算、分配預(yù)算資金的時候，各個預(yù)算單位出于自身利益的考慮，總是盡量將自己的資金需求膨脹，而不考慮地方總體財政狀況；而地方財政機(jī)關(guān)要考慮本地財政資金的實際狀況，只能將各單位的資金需求進(jìn)行壓縮，而在壓縮過程中往往采取“一刀切”或“按比例縮減”的簡單方法，導(dǎo)致資金不能真正落實到需要資金的項目上去。

假設(shè)某地方政府計劃年度可供分配的財政資金為100萬元，要在甲乙兩個預(yù)算單位之間進(jìn)行分配，每個預(yù)算單位的在計劃年度的實際資金需求都是50萬元。兩個單位可采取的策略有兩個：一個是據(jù)實上報資金需求50萬元，另一個是多上報資金需求100萬元。地方財政部門的決策策略是按各單位上報的比例分配，即：將財政資金按照每個單位申報的數(shù)額占總申報數(shù)額的比例進(jìn)行分配。這樣，在兩個單位都按實際需求進(jìn)行預(yù)算上報的情況下，每個單位得到的資金都是50萬元，當(dāng)有一個單位多報，導(dǎo)致資金需求總量超過財政可承受限度時，財政采用按比例縮減的方法，例如一個單位上報需求為100萬元，而另一個單位據(jù)實上報50萬元時，財政就會給予多上報的單位66.7[100/（100+50）×100]萬元的財政資金，而給予正常上報的單位33.3[100/（100+50）×50]萬元的財政資金；當(dāng)兩個單位都上報100萬元資金需求時，每個單位得到的又都會是50萬元[100/（100+100）×100]。這一過程可以從表1清晰地反映出來。

表1 預(yù)算單位之間博弈圖單位：萬元

按照博弈論的結(jié)論，每一個單位為了使自己的利益最大化，都會采取多申報的策略，從而導(dǎo)致預(yù)算單位一般都會將自己的資金需求以虛報的方式向財政申報。當(dāng)各個預(yù)算單位都以這種方式進(jìn)行資金申報的時候，問題的焦點(diǎn)就又會集中到財政機(jī)關(guān)，從而在財政機(jī)關(guān)與預(yù)算單位之間又會形成新一輪的博弈。這些博弈在每年編制預(yù)算、進(jìn)行預(yù)算資源的分配的時候都會重復(fù)發(fā)生，從而使預(yù)算的分配的結(jié)果建立在財政機(jī)關(guān)和各個預(yù)算單位博弈結(jié)果的基礎(chǔ)上，即缺乏科學(xué)性，又浪費(fèi)資源。

（二）集中性的財政改革方向

從2000年以來，我國地方財政進(jìn)行了多次的預(yù)算管理方式的改革，如：部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、預(yù)算外資金收支兩條線、政府收支分類改革等，對地方政府的預(yù)算管理理念和制度變革選擇產(chǎn)生了指導(dǎo)作用。這些改革的措施總體上是以完善傳統(tǒng)的投入型預(yù)算模式和強(qiáng)化預(yù)算的合規(guī)性監(jiān)管、加強(qiáng)地方財政機(jī)關(guān)在預(yù)算執(zhí)行中的權(quán)限為目標(biāo)。比較有代表性的改革有如下兩個：

1.政府采購管理。政府采購方式作為一項成熟的財政支出模式，在我國地方政府引入的時間并不長，但是在短短的幾年時間中，卻取得了長足的進(jìn)步。眾所周知，我國各級地方政府采購的改革方向是集中性的采購，對于采購金額在一定標(biāo)準(zhǔn)之上、采購商品納入《政府采購商品目錄》的商品采購必須采取政府集中采購的方式進(jìn)行。經(jīng)過這項改革，我國原來長期沿用的分散采購的模式就不再是主要方式了，各個預(yù)算單位的獨(dú)立采購權(quán)被大大減少，只能承擔(dān)部分小規(guī)模的零星采購。所以，政府采購改革的結(jié)果就是加強(qiáng)了地方財政核心機(jī)關(guān)在財政支出方面的權(quán)利和責(zé)任，導(dǎo)致預(yù)算權(quán)限的進(jìn)一步集中。

2.國庫單一賬戶體系。在集中了采購權(quán)之后，從2003年以來，我國省以下各級地方財政進(jìn)行了以國庫單一賬戶為重點(diǎn)的國庫體制改革，這項改革基本上取消了各預(yù)算單位的過渡性收入賬戶和支出賬戶，建立了以國庫單一賬戶、零余額賬戶等為主體的新型賬戶體系；將財政撥款方式區(qū)分為財政直接支付和財政授權(quán)支付，對于資金支付規(guī)模比較大、經(jīng)常發(fā)生的項目支出，采取財政直接支付方式，對于零星發(fā)生的資金支付則以單位授權(quán)支付的方式進(jìn)行安排。這樣，各預(yù)算單位所取得的財政資金入庫時間大大加快，財政支出資金也不再沉淀在各預(yù)算單位資金的賬戶上，從而也改變了以前按照財政撥款數(shù)統(tǒng)計的方式。經(jīng)過這項改革，財政資金使用的審批權(quán)限就由各預(yù)算單位又集中到各級地方財政機(jī)關(guān)（或國庫支付中心）。可以說，這項改革的基本方向是加強(qiáng)財政權(quán)限的集中程度，使預(yù)算單位的權(quán)限進(jìn)一步縮減。

地方政府這種以政府采購和國庫集中支付為主要方式的集中性財政管理模式恰恰是我國目前所新近引入的，并被作為一種改革的方向確定下來，所以要想在短期內(nèi)改變這種集中性的方向，或者將改革的成果內(nèi)化于各預(yù)算單位的日常管理恐怕并不現(xiàn)實。

（三）不配套的預(yù)算會計和政府審計制度

預(yù)算會計和政府審計制度是保證和衡量預(yù)算執(zhí)行效果的重要手段，其中：預(yù)算會計側(cè)重于預(yù)算事中的監(jiān)管和反映，政府審計側(cè)重于預(yù)算的事后評價。在這兩項制度上，我國地方政府也都存在大量的問題：

1.收付實現(xiàn)制的預(yù)算會計。我國地方政府的預(yù)算會計體系包括財政總預(yù)算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計三部分。這套會計體系，對于預(yù)算的反映是不全面的，這主要是由于這套預(yù)算會計應(yīng)用的是收付實現(xiàn)制的收支確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，它按照資金的實際收付來確認(rèn)收入和支出，這就為各個預(yù)算單位人為調(diào)節(jié)資金的流量提供了可能。

2.合規(guī)性審計體系。而我國地方政府現(xiàn)行審計制度更是植根于傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制，作為政府財經(jīng)法紀(jì)的監(jiān)管者而出現(xiàn)。在審計過程中，其工作重點(diǎn)一直放在對于資金使用合規(guī)性的審計方面，強(qiáng)調(diào)對于預(yù)算的忠誠履行，而對于績效方面的審計卻很少涉及。隨著各級地方政府公共開支的日益增加，公眾對節(jié)約公共資源和提高支出效益的關(guān)注度也日益提升，要求對受托管理這些公共資源的地方政府及其官員所負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審查?，F(xiàn)行合規(guī)性審計體系無法實施有效的績效考評，也就很難以結(jié)果為導(dǎo)向，把撥款和績效聯(lián)系起來，無法對支出的經(jīng)濟(jì)和社會效果進(jìn)行審計。

這兩種制度的缺陷導(dǎo)致地方政府缺乏對績效預(yù)算執(zhí)行過程和執(zhí)行效果的有效反映。如果倉促引入績效預(yù)算，可能會導(dǎo)致預(yù)算的執(zhí)行過程失控、執(zhí)行效果無法衡量的結(jié)果出現(xiàn)。

四、結(jié)論

綜合分析績效預(yù)算的應(yīng)用條件和我國的現(xiàn)實環(huán)境，本文得出以下結(jié)論：

（一）夯實傳統(tǒng)預(yù)算的基礎(chǔ)：當(dāng)前的現(xiàn)實選擇

OECD國家的經(jīng)驗表明：績效預(yù)算的實施一般經(jīng)歷了先控制投入，不斷細(xì)化預(yù)算，再逐步轉(zhuǎn)向控制產(chǎn)出、考核結(jié)果的過程。前一個階段是后一個階段不可逾越的前提。預(yù)算模式的轉(zhuǎn)型必須是緊密結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀階段，由易到難，先加強(qiáng)對投入控制，再過渡到側(cè)重產(chǎn)出，實行漸進(jìn)式的改革。

實際上，傳統(tǒng)預(yù)算在我國地方政府尚未完全成熟，真正意義上的合規(guī)管理還沒有實現(xiàn)。在合規(guī)性管理尚未完全實現(xiàn)的情況下，績效預(yù)算是無從談起的，也就是說，我國地方政府當(dāng)前各方面并不適合即時、全面引入績效預(yù)算，各級地方政府不應(yīng)該好高騖遠(yuǎn)，而應(yīng)該夯實傳統(tǒng)預(yù)算的基礎(chǔ)，踏踏實實地立足自己的實際情況，扎扎實實地將部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付改革的成果保持和貫徹下去，形成一種“人人守法，人人合規(guī)”的工作環(huán)境，為全面引入績效預(yù)算奠定堅實的基礎(chǔ)。

（二）績效預(yù)算的漸進(jìn)引入：路徑依賴?yán)碚摻嵌鹊乃伎?/h3>

路徑依賴?yán)碚撌怯擅绹?jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾思提出的。他認(rèn)為，路徑依賴類似于物理學(xué)中的“慣性”，一旦進(jìn)入某一路徑（無論是“好”的還是“壞”的）就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。某一路徑的既定方向會在以后發(fā)展中得到自我強(qiáng)化。人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在及未來可能的選擇。好的路徑會起到正反饋的作用，通過慣性和沖力，產(chǎn)生飛輪效應(yīng)，使發(fā)展因而進(jìn)入良性循環(huán)；不好的路徑會起到負(fù)反饋的作用，就如厄運(yùn)循環(huán)，事物可能會被鎖定在某種無效率的狀態(tài)下而導(dǎo)致停滯。而這些選擇一旦進(jìn)入鎖定狀態(tài)，想要脫身就會變得十分困難。

按照路徑依賴?yán)碚摰挠^點(diǎn)：傳統(tǒng)預(yù)算由于在我國地方政府長期應(yīng)用，也不會在短期內(nèi)退出歷史舞臺。而從績效預(yù)算的國際發(fā)展來看，作為一種適合于未來地方政府管理要求的預(yù)算管理模式，它的引入只是一個時間和程度的問題。所以，地方政府應(yīng)該為績效預(yù)算的引入做好思想和制度方面的準(zhǔn)備工作，充分意識到：這種轉(zhuǎn)變過程注定不會是一蹴而就的，而會是一個漸進(jìn)的過程。那么，當(dāng)前各級地方政府就可以有計劃地開展績效預(yù)算的項目試點(diǎn)：積極探索績效預(yù)算的多種實現(xiàn)方式；首先引入績效的管理理念，再引入管理模式等。

（三）樹立系統(tǒng)的績效預(yù)算觀

如前所述，績效預(yù)算是一個以結(jié)果為導(dǎo)向，對預(yù)算單位資金使用進(jìn)行績效考評的預(yù)算模式，它是一項系統(tǒng)工程，包括預(yù)算的準(zhǔn)備、預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行和績效考核等多個方面。它對于管理文化、行政管理體制、財政管理方式等都有很高的要求。也就是說，績效預(yù)算的引入要樹立系統(tǒng)的觀念。

由于績效預(yù)算的核心問題是對預(yù)算部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行績效的衡量，也就是說將預(yù)算部門的實際執(zhí)行效果與預(yù)算進(jìn)行對比，所以，就必須遵循“績——預(yù)算——效”的順序，構(gòu)建科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)體系，應(yīng)用這種體系對包括收入、成本、效益在內(nèi)的各項指標(biāo)進(jìn)行全面衡量。這就給人一種假象，誤認(rèn)為績效考核就是績效預(yù)算的全部，從而導(dǎo)致實際工作中，很多人就將績效預(yù)算簡化為單純的績效考核，認(rèn)為只要構(gòu)建出一套績效考評辦法就大功告成了。這種將績效預(yù)算簡單化的觀念是錯誤的，甚至是危險的，它脫離了績效預(yù)算的本質(zhì)，將績效預(yù)算引入到了一條簡單化的道路。因此，各級地方政府要樹立系統(tǒng)的績效預(yù)算觀，將績效預(yù)算真正作為一項系統(tǒng)工程對待，從各個環(huán)節(jié)、各個層次加以構(gòu)建。

〔1〕吳少龍.地方政府績效預(yù)算改革：動因、過程與影響[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2009（1）.

〔2〕王曉平.對我國政府績效預(yù)算問題的初步思考[J].商業(yè)會計，2006（5）.

〔3〕郝書辰，王進(jìn)杰.政府績效預(yù)算執(zhí)行控制[J].財政研究，2007（4）.

〔4〕景宏軍，王蘊(yùn)波.論我國預(yù)算會計的定位[J].財會月刊（會計版），2008（2）.