黃春蕾

（山東大學，濟南 250100）

政府購買服務(wù)是政府利用財政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業(yè)資質(zhì)的社會組織、企業(yè)、事業(yè)單位購買服務(wù)的一項重要制度安排。在前期試點的基礎(chǔ)上，2013年9月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》（國辦發(fā)[2013]96號）（以下簡稱《意見》），明確了政府購買服務(wù)的總體方向、目標任務(wù)、基本規(guī)范和配套機制。近期，財政部出臺《關(guān)于推進和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》（財庫[2014]37號），按照受益對象明確劃分了三類公共服務(wù)項目，要求按照“方式靈活、程序簡便、競爭有序、結(jié)果評價”的原則，針對服務(wù)項目的不同特點，探索與之相適應(yīng)的采購方式、評審制度與合同類型，建立健全適應(yīng)服務(wù)項目政府采購工作特點的新機制。公開招標是最常見的政府采購方式，也是我國現(xiàn)行政府采購的主要方式，公共服務(wù)項目的公開招標采購應(yīng)當如何運作，目前只有上海、廣州等地的零星試點，國家尚未出臺明確的制度規(guī)范。公開招標方式適應(yīng)于哪些公共服務(wù)項目？需要具備哪些條件？相應(yīng)的招投標平臺如何搭建？運作流程如何設(shè)計？風險如何防范？這些都是公共服務(wù)項目政府采購實踐中的關(guān)鍵性問題。本文在此針對第三類公共服務(wù)項目（即增加國民福利、受益對象特定，政府向社會公眾提供的公共服務(wù)）實施公開招標采購的應(yīng)用問題展開初步的討論。

一、政府購買公共服務(wù)與公開招標機制的理論辨析

（一）締造公共服務(wù)“準市場”：政府購買公共服務(wù)的基石

“服務(wù)提供或安排與生產(chǎn)之間的區(qū)別”是公共服務(wù)民營化的核心，它為市場理念引入公共服務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)造了可能的空間。作為引入市場機制的一種最普遍采用的方式，政府購買公共服務(wù)遵循以下基本路線，即政府放棄對生產(chǎn)服務(wù)的壟斷，將自己的服務(wù)生產(chǎn)開放給其他生產(chǎn)者，引入市場競爭機制，讓傳統(tǒng)的公辦機構(gòu)①作為政府購買公共服務(wù)的前提之一，政府對公辦公營機構(gòu)的資金供給方式，由以前的按照官僚行政體系的撥款，轉(zhuǎn)向這些公辦公營機構(gòu)的獨立參與市場競爭，以獲得政府購買資金。、獨立非營利機構(gòu)或企業(yè)成為公共服務(wù)市場中服務(wù)生產(chǎn)者的平等競爭主體，而政府則扮演資金供應(yīng)者的角色，在公共服務(wù)預(yù)算框架下，放棄傳統(tǒng)的財政資金撥款使用機制，改由競爭性程序，選擇承接機構(gòu)，與之簽訂合同，購買供應(yīng)商提供的公共服務(wù)，并監(jiān)督服務(wù)的成效。由此可見，政府購買公共服務(wù)是以公共服務(wù)生產(chǎn)者與供應(yīng)者分離的理念為基礎(chǔ)，至少通過三個途徑締造出一個公共服務(wù)準市場：一是通過將公共部門的公共服務(wù)生產(chǎn)職能向市場和社會分權(quán)，締造新的更多的公共服務(wù)市場的潛在競爭者；二是做好公共服務(wù)的預(yù)算資金安排，確保公共服務(wù)市場穩(wěn)定持續(xù)的資金供應(yīng)；三是通過改變財政資金撥款及考核方式，改變原有壟斷型公共服務(wù)生產(chǎn)組織的運營方式，讓各類相關(guān)的組織機構(gòu)平等參與競爭。

然而，公共服務(wù)生產(chǎn)市場是一種準市場（quasimarkets），無論是從供給，還是需求角度看，都不同于傳統(tǒng)市場。從供給看，在傳統(tǒng)市場中，競爭存在于相互獨立的生產(chǎn)型企業(yè)或服務(wù)供應(yīng)者之間，它們?yōu)榱藸帄Z顧客而競爭，而準市場組織生產(chǎn)的是準公共服務(wù)，它們追求的最終目標不一定是利潤最大化，而是多元的，通常會包括增進社會效益和福利；從需求來看，準市場中的消費者不是傳統(tǒng)市場中依據(jù)支付能力進行購買的消費者，而是限于享受特定服務(wù)（政府專門預(yù)算支持的服務(wù)項目）的消費者，或集中于單一國家機構(gòu)作為購買者。因此，公共服務(wù)準市場的需求是由公共部門建立和維持的，“公共部門而不是私人消費者才是服務(wù)的簽署者、規(guī)制者和購買者，經(jīng)費通常只在購買者（公共部門）和供應(yīng)商之間流動?！笨梢?，公共部門作為購買者采取何種競爭性選擇程序確定供應(yīng)商，成為公共服務(wù)準市場機制最核心的環(huán)節(jié)。如果缺少競爭性選擇程序，公共服務(wù)準市場將失去其作為市場的本色。而且，公共服務(wù)政府采購方式的選擇，不僅決定著采購成本和費用（既有直接采購成本，也有間接成本和交易費用②自1970年以來，以Williamson和Hart為代表的經(jīng)濟學家認識到，由于某種程度的有限理性或者交易費用，使得現(xiàn)實中的契約是不完全的（incomplete），并發(fā)展了“不完全契約理論”（incomplete contracting theory）。契約的交易費用是由交易環(huán)境（交易次數(shù)、不確定性）和交易特征（資產(chǎn)專用性）決定的。正如賈西津（2013）等學者所提出的，“公共服務(wù)購買的實質(zhì)是公共服務(wù)的契約化提供方式?！辈煌耆跫s理論同樣適用于公共服務(wù)政府購買合約的治理。參見：楊瑞龍聶輝華.不完全契約理論：一個綜述[J].經(jīng)濟研究，2006（2）：104、108；賈西津，以契約精神發(fā)展公共服務(wù)購買[J].中國社會組織，2013（10）：24.），還決定著購買到的公共服務(wù)水平和質(zhì)量。為此，如何選擇合適的采購方式，成為政府購買公共服務(wù)決策的關(guān)鍵問題。

（二）公開招標是政府購買公共服務(wù)的一類競爭性選擇程序

通常，公開招標是公共服務(wù)采購最具競爭性的方式，它是在公共服務(wù)的競爭性市場上，通過公開程序，邀請所有有興趣的供應(yīng)商參加投標，政府從中挑選最優(yōu)的供應(yīng)商，達到采購效率最大化的目標，即以最低費用買到最好的公共服務(wù)。如Ruth Hoogland Dehoog（1990）所揭示的，公開招標機制的應(yīng)用需要具備許多條件，包括競爭性（數(shù)家機構(gòu)獨立參加競標）、充分的管理資源和能力（無論是政府機構(gòu)還是供應(yīng)商，都要安排時間、員工和專家有效地參與合同外包的全過程）和確定性（政府融資水平、顧客或服務(wù)需求和服務(wù)技術(shù)相對簡單和確定）。不僅如此，公開招標方式特別強調(diào)恰當?shù)牟少徆芾磉^程和程序，包括需要購買的公共服務(wù)標的清晰、廣泛的宣傳和征集、客觀的裁決、成本與績效的監(jiān)管程序等。

然而，公開招標方式實施的條件往往在現(xiàn)實中難以滿足。比如，只有少數(shù)幾個服務(wù)競爭者，缺乏足夠的競爭性市場③可競爭性市場指的是只有少量的公司可以直接承接合同，但如果政府支付的價格超過合同承接方的平均成本，就會迅速出現(xiàn)很多公司。可競爭性的程度要比真正從事某類服務(wù)的公司的數(shù)量重要得多。如果生產(chǎn)者不需要付出巨大的前期成本就能夠轉(zhuǎn)產(chǎn)，那么此類市場也是可競爭性的?？筛偁幮杂绊懻勁泻蜋C會主義成本，一方面在合同簽訂之前，競爭性不足的潛在合同承接方的報價會高于邊際成本，這必然增加談判成本；另一方面合同執(zhí)行階段，競爭性不足會導致合約承接方不能夠被迅速取代，合同違約導致的外部性風險加大。，難以開展競爭性公開招標；公共服務(wù)內(nèi)容事前難以列出詳細的質(zhì)量要求，服務(wù)成本在事前難以估算，服務(wù)定價機制模糊，確定公開招標合同的細節(jié)將非常艱難；對于技術(shù)復(fù)雜、知識或資產(chǎn)專用性①資產(chǎn)專用性是指該資產(chǎn)在產(chǎn)品生產(chǎn)中是必不可少的，在其他可替代的用途上其價值貶損嚴重，既包括專用的實物資產(chǎn)、場地、人力資源和資產(chǎn)等，也包括專用的時空。資產(chǎn)專用性會使合同方投入巨大的沉沒成本，而一旦它獲得了合同之后，它的成本會不斷下降（學習效應(yīng)），其他潛在競爭者將很難進入。較高的公共服務(wù)合同，公開招標的談判成本和合同執(zhí)行中的機會主義顯著增長；與傳統(tǒng)的政府采購貨物與工程類合約相比，公共服務(wù)質(zhì)量具有后經(jīng)驗屬性，即一項服務(wù)的質(zhì)量只有在有關(guān)合約得到執(zhí)行后才能被揭示出來，這使得公開招標服務(wù)合同可執(zhí)行性降低；政府相應(yīng)的管理資源十分有限，缺少人員、管理經(jīng)驗和專家支持等，公開招標管理成本明顯上升。因此，現(xiàn)實中除公開招標方式之外，還需要尋找其他可替代的方式，比如競爭性談判方式和合作方式。（詳見表1）

表1 公共服務(wù)項目政府采購方式之比較

與公開招標相比，談判和合作方式的差別主要體現(xiàn)在：對潛在供應(yīng)商的數(shù)量要求降低、對招標過程和程序的要求降低，而服務(wù)外包合同設(shè)計和調(diào)整的靈活性和彈性提高，這些恰恰可以彌補公開招標的某些缺陷。但隨之而來的是，競爭性程度和獨立監(jiān)督的可能性降低。可見，必須根據(jù)公共服務(wù)項目的自身特點及外在環(huán)境和條件，權(quán)衡利弊，選擇最合適的公共服務(wù)項目采購方式。

二、我國政府購買公共服務(wù)中公開招標機制的初步應(yīng)用：以上海和廣東為例

政府購買服務(wù)在我國起步比較晚，加之社會組織發(fā)育水平較低，因此限制了公開招標方式的運用范圍。至今，在某些政府部門或一些地方試行政府購買服務(wù)時，也大多采用定向購買方式，公開招標方式應(yīng)用非常少，范圍也有限。比如，2005年中國扶貧基金會的非政府組織與政府在農(nóng)村扶貧的合作伙伴關(guān)系技術(shù)援助項目是我國政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域公開招標的首次嘗試，該項目受國務(wù)院扶貧辦委托，由江西省扶貧辦和亞洲開發(fā)銀行共同資助。通過公開招投標的方式，選擇了國內(nèi)6家NGO獲得總金額約1100萬元的合同。2009年上海民政局從福利彩票公益金中安排專項資金，通過公益招投標和創(chuàng)投的方式購買社會組織的服務(wù)（涵蓋扶老、助殘、濟困、救孤四大類），并為獲選的社會組織提供能力建設(shè)。經(jīng)過近五年的探索，上海已經(jīng)初步建立了一套從項目資助、項目管理到項目評估的政府購買公益服務(wù)項目的招投標體系。2013年廣東省將社區(qū)社工服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、文化體育服務(wù)、殘疾人服務(wù)等納入《政府集中采購目錄》，規(guī)定單次采購單項或批量采購金額達到80萬元（含80萬元）以上的服務(wù)項目應(yīng)采用公開招標方式?！渡虾Ｊ?014年政府采購集中采購目錄和采購限額標準》將社會服務(wù)項目預(yù)算金額50萬元以上（包括收容收養(yǎng)、社會救濟、就業(yè)服務(wù)等）納入集中采購范圍；集中采購目錄以外，預(yù)算金額100萬元以上的各類服務(wù)，應(yīng)當采用公開招標方式。鑒于典型性和代表性，本文以上海和廣東兩地的探索實踐為基礎(chǔ)，分析比較國內(nèi)實施公共服務(wù)項目公開招標采購的主要做法和特點。

（一）上海市社區(qū)公益服務(wù)項目招投標實踐

1.整體情況

上海市社區(qū)公益項目招投標是上海市民政局的一種新嘗試，其主要目的在于克服僅靠政府舉辦的事業(yè)單位來提供而導致的服務(wù)效果低下，通過招標的形式，使得那些有公益服務(wù)能力，能提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)產(chǎn)品的民辦公益性組織也可以得到公共資金的資助。自2009年起，上海市民政局委托上海市社區(qū)服務(wù)中心負責開展福利彩票公益金資助社區(qū)公益服務(wù)項目的招投標工作，以浦東新區(qū)、閘北區(qū)為先行試點。公益招投標堅持公開透明原則、非營利性原則、專業(yè)化原則、市區(qū)聯(lián)動原則①2014年原則上市、區(qū)兩級按1∶1配套，金山區(qū)、奉賢區(qū)、崇明縣按7∶3配套。、可持續(xù)發(fā)展原則，項目領(lǐng)域包括社區(qū)安老、社區(qū)濟困、社區(qū)扶幼、社區(qū)助殘和其他社區(qū)公益服務(wù)。項目特點體現(xiàn)公益性、社區(qū)性、專業(yè)性②從事項目服務(wù)管理的專業(yè)社工比例不低于10%。和經(jīng)濟性。公益項目招投標投入金額和購買項目數(shù)快速增長。（見表2）

表2 上海市社區(qū)公益項目公開招標金額及資助項目增長情況

2.設(shè)立獨立招投標平臺

上海市民政局成立了招投標工作領(lǐng)導小組，由市局各主要處室參加。決策性事務(wù)由招投標工作領(lǐng)導小組負責，而日常工作和信息反饋則交由市社區(qū)服務(wù)中心負責。根據(jù)上海市民政局《關(guān)于建立上海社區(qū)公益服務(wù)項目招投標平臺的通知》[滬民計發(fā)〔2012〕83號]，該中心主要負責招投標工作方案、招投標流程、標書樣本等的設(shè)計，招投標工作流程和各環(huán)節(jié)的具體組織實施，投標方案的評估審議，協(xié)助有關(guān)方面對資助項目的過程監(jiān)督評估和實施效果和效益評價，招投標現(xiàn)場接待場地和工作窗口的服務(wù)，以及社區(qū)公益項目招投標網(wǎng)站和電話的咨詢服務(wù)等。除招投標項目報批、網(wǎng)站建設(shè)、檔案資料管理、項目庫和專家?guī)旃芾?、?shù)據(jù)統(tǒng)計等工作必須由市社區(qū)服務(wù)中心直接負責外，其他有關(guān)招投標項目受理、項目評審、項目實施管理等事務(wù)性工作可以委托社會第三方（先后是上海浦東非營利組織發(fā)展中心和上海公益事業(yè)發(fā)展基金會）負責實施。自2013年起③2009年4月至5月，上海公益招投標和公益創(chuàng)投分別拉開了帷幕。此后的3年多時間，上海公益招投標工作平臺委托上海市社區(qū)服務(wù)中心負責，公益創(chuàng)投工作平臺先后委托上海浦東非營利組織發(fā)展中心、上海公益事業(yè)發(fā)展基金會負責。2012年7月，公益招投標工作平臺和創(chuàng)投工作平臺合并為上海社區(qū)公益服務(wù)項目招投標平臺。，上海社區(qū)公益服務(wù)項目招投標平臺工作經(jīng)費納入市社區(qū)服務(wù)中心預(yù)算管理。即市社區(qū)服務(wù)中心按照實際從事平臺工作的人員（不含單位編制內(nèi)人員）情況，編制經(jīng)費預(yù)算，報市民政局審批，納入年度預(yù)算管理。市民政局將對工作經(jīng)費的使用進行專項審計。

近幾年，市社區(qū)服務(wù)中心正在從社區(qū)公益項目招投標平臺向上海市公益項目招投標綜合性平臺方向發(fā)展。一方面，公益招投標的項目類型逐步拓展，從區(qū)縣項目，到市級統(tǒng)籌項目，再到定向項目。2009年資助的127個項目類型都是區(qū)縣項目，2011年新增了市級統(tǒng)籌項目，即資助的226個項目中，區(qū)縣項目199個，市級統(tǒng)籌項目27個。2012年又新增了定向項目，即除了預(yù)算批復(fù)區(qū)縣項目共計193個項目、市政府實事項目2個之外，還有2家社會組織提出了定向項目。另一方面，資金來源社會化。除了福彩公益金和區(qū)縣財政配套資金外，上海市慈善基金會和上海老年基金會等的公益資金也不斷納入進來。

3.招投標運作流程

根據(jù)2010年《關(guān)于進一步規(guī)范上海社區(qū)公益服務(wù)項目招投標工作的通知》，上海市公益項目招投標流程由以下六個環(huán)節(jié)構(gòu)成：立項——招標——投標——評審——審批——實施。項目來源于區(qū)縣民政局、市有關(guān)基金會、市民政局有關(guān)業(yè)務(wù)處室提出、推薦的服務(wù)項目。項目招投標信息、中標組織項目的進展及完成情況等項目信息在上海公益招投標網(wǎng)（http：//www.gysq.org/）上向社會公開。2011年《關(guān)于社區(qū)公益服務(wù)項目目錄及基本指標等有關(guān)事項（試行）的通知》規(guī)范了政府購買的服務(wù)項目目錄、項目人員服務(wù)經(jīng)費基本指導價和項目參考價。同年，出臺《關(guān)于規(guī)范上海社區(qū)公益招投標（創(chuàng)投）項目財務(wù)核算管理的通知》，對公益金項目經(jīng)費預(yù)算的編報、公益金項目的賬務(wù)處理和日常管理給出指導性規(guī)范。2012年上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布的上海市地方標準《社區(qū)公益服務(wù)項目績效評估導則》，已經(jīng)成為社區(qū)公益服務(wù)項目資助機構(gòu)、第三方評估機構(gòu)對公益服務(wù)類項目進行事先、事中、事后績效評估的應(yīng)用標準。

上海社區(qū)公益項目招投標在操作實踐中也暴露出一些問題，比如公眾在項目采購需求的征詢程序中參與度還有待提高；招投標中存在地域性歧視，跨行政區(qū)投標的現(xiàn)象較少，同時成功率不到行政區(qū)內(nèi)投標的一半；招投標平臺的人力和資源配置基本滿足了發(fā)包的工作需要，但是也存在權(quán)限不清晰，缺乏相應(yīng)的權(quán)威和能力的問題。

（二）廣東省公共服務(wù)項目公開招標實踐

1.整體情況

廣東省政府購買服務(wù)起步較早，2010年開始政府購買綜合服務(wù)①廣州市政府購買服務(wù)的類型主要有兩種：一是政府職能部門和社會團體向社會服務(wù)機構(gòu)購買，為特定人群提供的服務(wù)，稱為“購買專項服務(wù)”，如市殘聯(lián)購買的殘疾人服務(wù)、市民政局購買的居家養(yǎng)老服務(wù)、共青團購買的青少年服務(wù)、司法局購買的戒毒服務(wù)等；二是以社區(qū)為平臺，把社區(qū)服務(wù)項目打包向社會服務(wù)機構(gòu)購買，稱為“購買綜合服務(wù)”，集中體現(xiàn)在街道社區(qū)綜合服務(wù)中心開展的各項服務(wù)。參見“關(guān)于完善政府購買社會服務(wù)促進社會管理改革創(chuàng)新的調(diào)研報告，http：//www.gzzx.gov.cn/jyxc/zmwyhjya/201106/33042.html，2011-06-28。公開招標。根據(jù)當年的《推進我市社會管理服務(wù)改革，開展街道社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)試點工作方案》，市、區(qū)（縣級市）財政資助4000萬元，選擇了20個街道做試點，運營模式之一是政府購買服務(wù)。社區(qū)綜合服務(wù)中心由區(qū)（縣級市）政府或委托區(qū)（縣級市）民政局以項目管理和購買服務(wù)的方式向社會公開招標，社會組織通過競投取得社區(qū)綜合服務(wù)中心的經(jīng)營權(quán)。市民政局還制定了《廣州市街道社區(qū)綜合服務(wù)中心實施政府購買服務(wù)流程規(guī)范（試行）》等三個工作規(guī)范，具體指導試點工作的開展。目前廣東省已將公共服務(wù)納入《2013年政府集中采購目錄》，單次采購單項或批量采購金額達到80萬元（含80萬元）以上的服務(wù)項目應(yīng)采用公開招標方式。據(jù)統(tǒng)計廣東省民辦社工服務(wù)機構(gòu)已經(jīng)達到550家，這為其實施公共服務(wù)公開招標奠定了基礎(chǔ)。

2.利用現(xiàn)有政府采購平臺實施公共服務(wù)項目采購

筆者對“中國采招網(wǎng)”（http：//www.bidcenter.com.cn/）政府采購信息進行查詢后發(fā)現(xiàn)，廣東省2013年至今的公共服務(wù)項目招投標大多集中在社會工作服務(wù)領(lǐng)域。本文選取其中的十個項目，按照采購人、項目名稱、采購代理機招標內(nèi)容、項目內(nèi)容、服務(wù)期限和采購預(yù)算金額等，對項目相關(guān)信息進行了簡要梳理。（詳見表3）可以看出，這些采購的服務(wù)項目內(nèi)容絕大多數(shù)是綜合性的社區(qū)服務(wù)，服務(wù)期限長，采購金額較大，招投標平臺均是招標代理機構(gòu)，這些機構(gòu)同時還承接貨物或工程類政府采購項目的代理業(yè)務(wù)。

3.招投標運作流程

根據(jù)廣州市出臺的《政府購買服務(wù)管理辦法》，政府購買服務(wù)的流程如下：首先，購買服務(wù)實施主體通過調(diào)查論證，設(shè)計擬向社會購買的服務(wù)項目并確定購買的服務(wù)項目；其次，報主管部門審核，經(jīng)同級財政部門審批后納入財政預(yù)算安排資金；第三，部門預(yù)算批復(fù)后，選擇服務(wù)提供機構(gòu)。購買服務(wù)實施主體應(yīng)當將公開招標作為購買服務(wù)的主要方式。按照相關(guān)文件規(guī)定，達到公開招標數(shù)額標準的項目，購買服務(wù)實施主體將需購買服務(wù)的項目及具體要求通過政府采購中心向社會公布；第四，訂立購買服務(wù)合同。購買服務(wù)實施主體與服務(wù)提供機構(gòu)簽訂購買服務(wù)合同，明確購買服務(wù)的范圍、目標任務(wù)、服務(wù)要求和服務(wù)期限，資金支付、違約責任等內(nèi)容。簽訂的購買服務(wù)合同副本應(yīng)報送同級主管部門備案；第五，履行合同。購買服務(wù)實施主體按合同的約定向服務(wù)提供機構(gòu)履行給付資金等義務(wù)，服務(wù)提供機構(gòu)依據(jù)合同約定開展服務(wù)工作，并定期反饋服務(wù)開展情況。對于部分已經(jīng)納入政府集中采購目錄的公共服務(wù)項目而言，其相應(yīng)的招投標具體操作交給招標代理公司完成。

在實踐過程中，廣州市公共服務(wù)項目公開招標運作暴露出一些問題。比如，目前只有少量的服務(wù)項目納入政府集中采購目錄。缺乏公共服務(wù)項目的定價標準和規(guī)范，公共服務(wù)項目質(zhì)量評估體系也不健全。實行公共服務(wù)項目公開招標的制度準備還不充分，評標專家?guī)鞗]有社會服務(wù)專業(yè)人員，公開招標過程中出現(xiàn)了許多不正?，F(xiàn)象：一是用非專業(yè)人員評標，由于對社會服務(wù)方法和理念了解不多，對專業(yè)性很強的標書不能給予專業(yè)判斷和遴選，直接影響中標結(jié)果的專業(yè)性和公平性，客觀上造成“價

低者得”的結(jié)果，不利于服務(wù)質(zhì)量的提高和機構(gòu)發(fā)展；二是有高校背景的機構(gòu)占絕對優(yōu)勢，容易造成行業(yè)壟斷。三是機構(gòu)之間的不良競爭行為（比如圍標、相互拆臺、轉(zhuǎn)包等）比較明顯。

表3 廣東省2013-2014年部分社工服務(wù)項目公開招標信息一覽表

三、我國政府購買公共服務(wù)公開招標機制應(yīng)用中的基本問題反思

（一）如何締造公共服務(wù)準市場

如前所述，締造公共服務(wù)準市場是政府購買服務(wù)的基石。早在上世紀90年代，國內(nèi)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域就已經(jīng)開始公共服務(wù)市場化的改革探索，其間經(jīng)驗教訓參半，甚至出現(xiàn)了一些回潮。公共服務(wù)市場化絕不是政府責任的市場化，而我國許多的公共服務(wù)市場化改革“具有政府卸載責任的味道”。實踐證明，強化政府的支出責任，制定服務(wù)定價和調(diào)整機制，明確服務(wù)質(zhì)量標準，加強服務(wù)績效考核監(jiān)督也是公共服務(wù)市場化順利進行的必要條件。這一點對于現(xiàn)階段正在進行的政府購買公共服務(wù)同樣具有極端重要的意義。與此同時，與上一輪公共服務(wù)市場化熱潮相比，現(xiàn)階段試行政府購買的公共服務(wù)類別多，覆蓋領(lǐng)域更廣，涉及政府部門多，公共服務(wù)主體更加多元，跨界合作（政府、市場和社會）難度更大。在締造公共服務(wù)市場方面，亟待將公共服務(wù)購買資金納入政府采購預(yù)算，并通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，提高公共服務(wù)支出比重，保障穩(wěn)定的公共服務(wù)購買需求，捍衛(wèi)公共服務(wù)的公共性和公益性；通過加快推進事業(yè)單位改革，降低公共服務(wù)市場的社會組織準入門檻，營造公共服務(wù)市場各類提供主體間的公平競爭市場環(huán)境；建立健全公共服務(wù)定價機制，服務(wù)質(zhì)量標準和考核體系，維護公共服務(wù)市場秩序。如前所述，上海和廣東等地的公共服務(wù)項目公開招標嘗試重點涉及的是社區(qū)公益服務(wù)類項目或新興的社會工作服務(wù)項目，財政預(yù)算保障能力較好，主要是新設(shè)立的公共服務(wù)機構(gòu)間的競爭（競爭程度仍十分有限），還較少涉及與事業(yè)單位及企業(yè)間的競爭問題?？少F的是，上海等地已經(jīng)開始構(gòu)建公共服務(wù)定價規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量標準和績效評估體系。未來我國政府購買服務(wù)的推廣將面臨更大的利益調(diào)整和制度構(gòu)建重任，應(yīng)著眼于締造公共服務(wù)準市場的核心要素，即建立公共服務(wù)項目的政府采購預(yù)算保障、服務(wù)主體培育和重塑、服務(wù)價格和競爭機制構(gòu)建等。

（二）如何界定公開招標的運用范圍

2013年9月國務(wù)院《意見》明確提出規(guī)范政府購買服務(wù)機制，“購買工作應(yīng)按照政府采購法的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體”。①2012年民政部、財政部出臺《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導意見》，明確政府購買社會工作服務(wù)，原則上應(yīng)通過公開招標方式進行。該文件同時還規(guī)定，“對只能從唯一服務(wù)提供機構(gòu)購買的，向社會公示并經(jīng)同級財政部門批準后，可以采取單一來源采購方式組織采購。”根據(jù)《政府采購法》第26條的規(guī)定，“公開招標應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”。第27條規(guī)定，對采購金額達到一定數(shù)額以上的項目，均應(yīng)采取公開招標方式，具體數(shù)額由各級政府制定?？梢姡斍拔覈饕且韵揞~標準來界定公開招標適用范圍，筆者認為這一做法可能無法適應(yīng)公共服務(wù)項目政府采購的特點。對于政府采購公共服務(wù)項目公開招標方式的適用范圍，財政部近期出臺的《關(guān)于推進和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》中也做出了規(guī)定，“對于采購需求處于探索階段或不具備競爭條件的第三類服務(wù)項目，符合《政府采購法》第二十七條規(guī)定申請適用公開招標以外的采購方式的，財政部門要簡化申請材料要求，也可以改變現(xiàn)行一事一批的管理模式，實行一攬子批復(fù)?！钡安痪邆涓偁帡l件”的具體標準，仍有待進一步明確和細化。筆者認為，在界定公共服務(wù)項目是否應(yīng)實行公開招標方式進行采購時，除需要考慮其采購金額外，更應(yīng)著眼于滿足其他一些前提條件，比如該項服務(wù)在市場上是否有多個供應(yīng)商，服務(wù)內(nèi)容是否可以事前列出詳細的質(zhì)量要求，以及服務(wù)成本是否能夠在事前進行估算。當前我國政府購買服務(wù)正處于探索階段，許多公共服務(wù)項目的供應(yīng)商數(shù)量十分有限。就服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量能否具體描述和量化而言，也有硬服務(wù)和軟服務(wù)之分。比如，美國主要是在此種分類方法的基礎(chǔ)上確定是否選擇公開招標方式。所謂的硬服務(wù)指的是具有具體的服務(wù)質(zhì)量標準，雙方可以事先詳細約定權(quán)利義務(wù)和價格，監(jiān)管成本較低的服務(wù)事項，比如垃圾收集、拖車、道路維護等；軟服務(wù)則是指難以繼續(xù)明確的成本收益衡量，服務(wù)質(zhì)量標準不易量化，服務(wù)對象是特定的，需求的個性化明顯，監(jiān)管成本較高的服務(wù)事項，包括精神衛(wèi)生服務(wù)、嬰幼兒照料、養(yǎng)老服務(wù)等。在美國，通常硬服務(wù)符合競爭性招標的條件，而軟服務(wù)不符合，允許采用談判或合作模式。硬服務(wù)和軟服務(wù)的區(qū)分對于我國界定公共服務(wù)項目公開招標的適用范圍具有借鑒意義。

（三）如何搭建公開招標平臺

根據(jù)我國現(xiàn)有法規(guī)，政府采購招標（分為公開招標和邀請招標）的具體流程和程序則由《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第18號）予以規(guī)范。該法規(guī)將政府采購平臺分為兩類，一是隸屬財政部門的政府采購中心，一是社會力量舉辦的招標代理機構(gòu)。其中，列入各級政府集中采購目錄的購買項目，必須通過政府采購中心辦理，限額以下的項目購買可以通過采購中心，也可以委托招標代理機構(gòu)進行。少部分的數(shù)額較小的政府采購項目可以由采購人自行采購。《中華人民共和國招投標法釋義》對招標代理機構(gòu)的法律性質(zhì)的解釋是“依法設(shè)立、從事招標代理業(yè)務(wù)并提供相關(guān)服務(wù)的社會中介組織”。招標代理機構(gòu)與行政機關(guān)和其他國家機關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系。招標代理機構(gòu)可以以多種組織形式存在，如可以是有限責任公司，也可以是合伙等。

目前，公共服務(wù)還沒有被納入我國《政府采購法》中予以規(guī)范，因此公共服務(wù)招投標平臺如何定性也沒有明確的法律規(guī)范。如果未來將公共服務(wù)完全納入現(xiàn)行政府采購體系，不做任何調(diào)整或補充，那么公共服務(wù)招投標平臺也分為各級財政部門的政府采購中心和社會招投標代理機構(gòu)兩種類型。筆者發(fā)現(xiàn)，在實踐中，一些地方在探索搭建公共服務(wù)項目招投標平臺時采取了不同的模式和路徑，主要可以歸納為三種。一種是與現(xiàn)有政府采購平臺并軌模式，以廣東深圳等地為代表；一種是單獨組建綜合性招投標平臺模式，以上海、天津、北京等地為例，是在現(xiàn)有政府采購平臺之外，單獨設(shè)立一家或幾家公共服務(wù)項目招投標平臺（名稱不盡相同），而且這些公共服務(wù)項目招投標平臺往往集政府購買、社會組織孵化和培育等綜合性功能于一體；還有一種是組建臨時性公共服務(wù)招投標平臺模式，一些地方在實施公共服務(wù)公開招標時，只是設(shè)置了一些臨時性的機構(gòu)（通常設(shè)在作為采購人的政府部門內(nèi)部），作為公開招標的運作平臺。

本文認為，公共服務(wù)項目招投標與貨物、工程及其他兩類政府購買的服務(wù)項目①按照服務(wù)受益對象分類，第一類為保障政府部門自身正常運轉(zhuǎn)需要向社會購買的服務(wù)。如公文印刷、物業(yè)管理、公車租賃、系統(tǒng)維護等。第二類為政府部門為履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等職能需要向社會購買的服務(wù)。如法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、標準制定的前期研究和后期宣傳、法律咨詢等。相比，帶有更強的公共性和公益性，承接機構(gòu)大都是非營利組織和公益組織，因此公共服務(wù)招投標平臺除了應(yīng)具備的合法性、獨立性之外，還應(yīng)突出其非營利性。從這一角度出發(fā)，單獨組建綜合性招投標平臺的做法更加符合公益項目的特點，融合社會組織培育功能于一體的綜合性招投標平臺，也有助于發(fā)揮政府購買與培育并重的政策功能，而且政府對平臺的大力支持也減輕了平臺的生存壓力和盈利需求。但此做法也存在創(chuàng)辦初期成本高、運營有待規(guī)范以及如何處理培育與采購的關(guān)系等問題。而臨時性機構(gòu)模式符合試點初期特點——操作簡便，成本低，但專業(yè)性、規(guī)范化和獨立性程度低，因此是一種過渡性辦法。

（四）如何防范公開招標風險

政府購買服務(wù)尤其是公共服務(wù)項目公開招標是一項新生事物，在實際操作中，由于各種意外情況的出現(xiàn)，使政府購買的實際結(jié)果與預(yù)期目標相偏離的可能性非常大。與政府自己生產(chǎn)公共服務(wù)相比，政府購買公共服務(wù)涉及的主體多、環(huán)節(jié)多、影響因素多，財政支出成效不確定性強。其中，既有宏觀的法律風險，也有微觀的操作流程與合同管理風險，還有可持續(xù)性風險，應(yīng)有針對性地采取相應(yīng)防范措施。

首先，法律風險?，F(xiàn)行法規(guī)難以指導和規(guī)范公共服務(wù)項目公開招標的國內(nèi)實踐。比如，現(xiàn)行政府采購品目中服務(wù)類項目范圍過窄、政府購買服務(wù)與財政預(yù)算管理難以有效銜接。目前地方（包括上海市和廣東?。┲贫ǖ恼少徆卜?wù)項目目錄各不相同，缺乏統(tǒng)一標準。建議國家應(yīng)統(tǒng)一設(shè)置政府采購品目中服務(wù)類項目，指導各地規(guī)范目錄?，F(xiàn)行的《政府采購法》無法有效地針對公共服務(wù)項目的特點，對購買的程序、方法等進行規(guī)范和約束，需盡快對現(xiàn)行法規(guī)進行補充調(diào)整。

其次，運作流程和合同管理風險?？傮w看來，公開招標是所需費用最高、花費時間最長的招標方式，而且不一定能有效防止供應(yīng)商的壟斷或串謀，其采購效果可能遜于其他一些采購方式。特別是編制、審查有關(guān)招標投標文件的工作量十分浩繁，招標工作成本支出較大，而且參加競爭的投標人越多，每個參加者中標的機率將越小，白白損失投標費用的風險也越大。因此，采購人應(yīng)掌握一定的靈活性，靈活應(yīng)用各種政府采購方式，以規(guī)避單純依靠公開招標方式帶來的風險，提高政府采購的效益。如何才能選好項目，把社區(qū)居民最迫切、最急需的公共服務(wù)需求收集上來？當前，公共服務(wù)的公眾需求偏好表達機制還很薄弱，公民參與積極性和參與能力還十分有限。因此，在項目選拔和分流方面，應(yīng)實現(xiàn)政府購買服務(wù)項目、孵化項目、創(chuàng)投項目之間既相互分工，又有機結(jié)合，激發(fā)公眾參與熱情。在選拔供應(yīng)商方面，準入門檻或資格認定標準過高或過低都可能導致政府購買服務(wù)目標難以達成。對此，應(yīng)堅持購買與培育并重，制定科學合理、便于操作的供應(yīng)商準入門檻和資格認定標準。另外，公開招標也會存在供應(yīng)商參與不足的風險，這主要源自于缺乏動機激勵，比如公共服務(wù)項目盈利能力低，不足以吸引部分供應(yīng)商。對此，應(yīng)合理、科學地制定公共服務(wù)項目參考價格，細化項目成本核算標準，既要考慮直接成本，也要考慮間接成本，避免一味地壓低價格。對于某些供應(yīng)商利用壟斷優(yōu)勢使得其他供應(yīng)商難以與其公平競爭的潛在風險，應(yīng)提高公開招標過程的透明度和公開性，加強對供應(yīng)商不正當行為的監(jiān)督處罰，將政府部門的權(quán)力退出招投標環(huán)節(jié)，尤其是評標環(huán)節(jié)。最后，還應(yīng)盡快制定出統(tǒng)一的合同范本，便于實際操作。注意在合同與采購文件的一致性、合同簽訂時間、合同變更和解除等幾個容易產(chǎn)生分歧的問題上設(shè)置必要條款。建立健全由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評審機制。

第三，可持續(xù)性風險。目前政府采購的項目預(yù)算按年度編制，各地在實際操作中也多采用一年一簽合同的方式。如果缺乏正式的續(xù)簽機制，首年度提交的項目在以后能否繼續(xù)立項存在將是個未知數(shù)，對于涉及到運行周期長，需要保證投入持續(xù)性的公共服務(wù)項目，對地方政府的財政實力和中長期預(yù)算管理能力構(gòu)成挑戰(zhàn)。為此，筆者認為在嚴格績效考核標準的前提下，應(yīng)探索建立公共服務(wù)合同的續(xù)簽機制，這既是對社會組織服務(wù)效果的一種監(jiān)督，也是穩(wěn)定社會組織預(yù)期，促進公共服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的一種激勵。在現(xiàn)行年度預(yù)算的基礎(chǔ)上，建立中長期財政保障計劃，使之與現(xiàn)行的年度財政預(yù)算有機結(jié)合。例如，可以建立項目年度預(yù)算分解計劃，以制度的形式將項目資金預(yù)算分解到年度財政預(yù)算中去。同時，考慮項目的跨周期性，建立起長期的績效考評體系，克服短視效應(yīng)，鼓勵和引導公共服務(wù)項目立足長遠，可持續(xù)發(fā)展。

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