蔣 媛

（中國人民大學(xué)，北京 100872）

我國對于地方政府發(fā)債問題遵循著穩(wěn)步推進的步伐展開。2014年5月22日，財政部印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》（以下簡稱為《試點辦法》），明確試點省市的期限、利率、信用評級、發(fā)債償還和信息披露等內(nèi)容，開創(chuàng)地方政府自主發(fā)債新紀元。2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》，新《預(yù)算法》第三十五條首次以法律形式正式賦予地方發(fā)債權(quán)限。隨后，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（下文簡稱《意見》）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》等更細化的規(guī)范性文件相繼出臺。穩(wěn)步推進地方政府自主舉債符合現(xiàn)代法治精神，有助于進一步規(guī)范中央和地方政府債務(wù)管理、完善以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制。然則，細究新《預(yù)算法》地方債條文及2014年試點十省市發(fā)債情況，其仍存在行政管制過重、市場深化及信息披露不夠、信用評級標準化與規(guī)范性欠缺以及配套制度改革落后等問題。本文以改革轉(zhuǎn)型法治化為背景，通過梳理“自主舉債”于法治之意義，分析當前試點發(fā)債存有的問題；進而闡述“穩(wěn)步推進”地方政府自主舉債的新時代內(nèi)涵，以期立足于財稅法治宏觀層面以及具體機制建構(gòu)，實現(xiàn)地方自主舉債與法治良性對接。

一、地方政府自主發(fā)債及其意義

地方政府自主發(fā)債，是指地方政府及其部門、單位享有以稅收或其他經(jīng)營性收益為信用依托，為公共事業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之需融通資金，根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實際需要，自主決定債券發(fā)行、規(guī)模、利率、資金用途等并承擔(dān)按期償付本息的一項權(quán)限與職責(zé)。自主發(fā)債與自行發(fā)債的區(qū)別體現(xiàn)在中央對地方在發(fā)債規(guī)模、利率、資金用途與風(fēng)險承擔(dān)等方面的控制程度不同，前者充分展現(xiàn)地方自主意愿，后者則是對中央意志直接貫徹與執(zhí)行。

推進地方政府自主發(fā)債意義重大，主要體現(xiàn)在其對法治促進功能。“法治”，作為法理型權(quán)威逐漸取代傳統(tǒng)個人魅力型權(quán)威而獲得合法性地位的狀態(tài)與過程，是中國社會治理轉(zhuǎn)型與制度完善的必經(jīng)道路。我國作為社會主義市場經(jīng)濟大國，法治建設(shè)是恒久不變的主題。地方債的促進功能表現(xiàn)為以下三點：

一是發(fā)揮市場決定性作用的經(jīng)濟功能。主要表現(xiàn)在嚴格信息披露與動態(tài)監(jiān)管機制兩方面。自主發(fā)債要求嚴格信息披露，使得市場參與主體得以及時、全面獲得信息，投資者自主選擇投資工具和交易對象，自主判斷，而非國家行政力量強行介入。例如，美國市政債券市場要求州或地方政府及時披露綜合年度財務(wù)報告、官方陳述以及獨立審計報告，并對信息的真實性負責(zé)，如有披露錯誤或者誤導(dǎo)，發(fā)行主體和批準發(fā)行的個人都可能遭受證券交易委員會（Securities And Exchange Commission，SEC）查處，甚至被提起訴訟，追究民事和刑事責(zé)任。同時，自主發(fā)債通過完善法律框架體系、控制關(guān)鍵財政變量、明晰程序、建立中長期財政框架體系、公開透明預(yù)算以及構(gòu)建一整套包含債務(wù)破產(chǎn)（重組）和債券保險的風(fēng)險預(yù)警防范機制，形成多視角、全方位與動態(tài)監(jiān)管框架，讓市場優(yōu)勝劣汰精神充分浸潤、化解與消除政府行政計劃色彩。

二是促進公平的社會功能。主要表現(xiàn)在自主發(fā)債要求投資主體多元化和融資渠道多樣化。投資主體多元化主要體現(xiàn)在增強個人投資者與民間資本比重，強化對機構(gòu)投資者尤其是金融巨頭壟斷權(quán)力制約。例如，美國市政債券允許在市場公開發(fā)行，任何公民、企業(yè)或金融機構(gòu)都能購買。投資主體包括個人投資者、共同基金、銀行業(yè)金融機構(gòu)、保險公司等各類機構(gòu)投資者，但個人投資者始終占據(jù)絕對多數(shù)。日本在1999年財政投融資改革后，地方債資金來源也轉(zhuǎn)變?yōu)橐悦耖g資金為主，2007年“地方債計劃”明確規(guī)定民間資金比重必須超過60%。融資渠道多樣化是指地方政府融資有銀行信貸、國債轉(zhuǎn)貸、舉借外債以及發(fā)行各種證券票據(jù)等途徑。在成熟的債券市場，債券發(fā)行被認為是打開了通向長期基金來源的通道，“它提供了一種利用機構(gòu)和個人長期儲蓄可行的工具”，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠發(fā)行20年至30年甚至更長期限的債券來融資。

三是改善民主的政治功能。主要表現(xiàn)為自主發(fā)債強調(diào)債權(quán)人會議的監(jiān)督及預(yù)算硬約束。債權(quán)人通過組織有序的債權(quán)人會議，對政府涉及債權(quán)人利益的重大事項進行表決，未達法定表決通過數(shù)，地方政府不得擅自主張，以此維護債權(quán)人對政府的有效監(jiān)督與約束。因此，債權(quán)人會議的監(jiān)督功能極大促進了政府透明度和治理狀況，包括政府的公信力、行政效率、法治程度、對腐敗的控制等因素。同時，自主發(fā)債強調(diào)預(yù)算硬約束，有利于倒逼政府敬畏民意，改善地方治理績效，提升政府公信力。預(yù)算硬約束主要表現(xiàn)為財政透明，在政府治理中透明度被認為是宏觀財政可持續(xù)性、公共善治以及財政清廉的先決條件。財政越透明，預(yù)算赤字則越低，財政準則和支出控制則越容易實現(xiàn)。

綜上，地方政府自主發(fā)債具有重要的經(jīng)濟、社會和政治促進功能。在此背景下，新《預(yù)算法》對地方發(fā)債正式開閘，明確發(fā)債原則、主體層級、審批程序、償債計劃與資金來源、擔(dān)保限制、風(fēng)險評估、監(jiān)督預(yù)警以及責(zé)任追究等機制。2014年試點省市自發(fā)自還政府債券，在實踐中對試點范圍、利率、期限、償還保障以及信用評級等進一步探索完善，這些文本與實踐交織的舉措對于完善我國舉債融資機制，探索建立地方政府債券為主的地方債務(wù)融資機制具有重要意義。然而，我國地方政府自主發(fā)債在推進過程中仍面臨一系列問題。

二、我國地方政府自主發(fā)債仍存有的問題

當前改革仍存在諸多深層次問題：制度壁壘妨礙生產(chǎn)要素自由流動和公平競爭；政府部門越位、缺位和錯位壓抑市場成長空間；對經(jīng)濟的直接管制導(dǎo)致信號失真、資源錯配與效率低下。在鞏固改革成果，進一步深化發(fā)展改革的背景下，當前地方政府自主發(fā)債存有三方面問題，包括宏觀背景、法律文本與試點實踐。

在宏觀背景方面，地方政府發(fā)債面臨著縱橫向權(quán)力制約失衡和財力與事權(quán)不匹配等難題。具體表現(xiàn)為：第一，行政權(quán)力過大、立法司法權(quán)被邊緣化的橫向失衡和中央對地方過渡干預(yù)的縱向失衡。我國憲政改革按照“行政性一致同意”的路徑展開。各級地方人大不能對同級政府形成有效監(jiān)督與約束，在權(quán)力制衡中處于弱勢；中央對地方干預(yù)過多，導(dǎo)致政府隱性債務(wù)擴張缺乏合理制衡與糾錯機制；上級政府通過單純經(jīng)濟指標考核及人事任免控制下級政府，進一步弱化人大與司法功能。第二，財政分權(quán)產(chǎn)生一系列現(xiàn)實困境。分稅制改革自實行起即帶有濃厚功利、機會主義色彩，因“央地雙方”利益表達缺乏制度化溝通渠道和理性商談協(xié)作理念，加之財政轉(zhuǎn)移支付制度的缺失，財政分權(quán)硬化了地方政府預(yù)算軟約束，導(dǎo)致地方政府介入金融領(lǐng)域與中央博弈，迫使其在稅收之外尋找其他的直接或者間接財政收益，包括土地批租、亂收費。

在法律文本方面，政府授權(quán)過多，人大審批監(jiān)督權(quán)被虛置，地方自主發(fā)展權(quán)仍未獲得制度支持。新《預(yù)算法》約束和引導(dǎo)政府財政權(quán)力運作，將賦權(quán)與限權(quán)納入法治軌道，進步意義明顯，但仍然存在諸多問題。首先，現(xiàn)行條款管理色彩濃厚，約束權(quán)力的治理性修訂則很淡漠，政府權(quán)限過大，人大監(jiān)督權(quán)力被架空。尤其是現(xiàn)階段人大預(yù)算審批程序不明確、審議期限過短、議題量大、人大代表缺少修正權(quán)等因素使得人大預(yù)算審議僅具“橡皮圖章”的形式效果。按照三十五條規(guī)定，地方人大常委會僅具有預(yù)算調(diào)整權(quán)，而非審批權(quán)，極易造成預(yù)算脫離人大監(jiān)督；其次，《預(yù)算法》缺乏配套實施細則，可操作性與執(zhí)行性差。財政轉(zhuǎn)移支付、財政資金支付、政府債務(wù)管理、風(fēng)險預(yù)警機制、責(zé)任追究機制以及地方配套預(yù)算審查監(jiān)督等規(guī)章制度空白，致使《預(yù)算法》不能有效貫徹執(zhí)行；再次，從憲法性法律如《憲法》、《立法法》、《地方組織法》，到具體法律法規(guī)如《國有資產(chǎn)法》、《分稅制決定》都在強化中央集權(quán)，地方自主發(fā)展權(quán)限欠缺制度層面的合法性。

在試點實踐方面，深度與廣度都有待進一步推進。自2014年5月起試點省市試行自發(fā)自還債券存在以下問題：第一，信息披露程度低，各地披露差異大。地方政府披露內(nèi)容大多為已公開信息，對許多關(guān)鍵信息尚未披露，如所有試點省市對地方政府擁有的資產(chǎn)情況一概不提。而涉及到公共財政預(yù)算、政府性基金和國有資本經(jīng)營預(yù)算等財政收支情況時，各地公布范圍和程度相差很大，部分地區(qū)未公布2013年末債務(wù)數(shù)據(jù)和期限結(jié)構(gòu)。第二，發(fā)行利率仍受政府干預(yù)等非市場因素影響。部分地區(qū)地方政府對承銷機構(gòu)指定投標價位和攤派，相互攀比發(fā)行利率，致使其發(fā)行利率明顯低于同期國債。如表1所示，山東省三個期限的發(fā)債成本均比國債低二十個幾點左右，但其財力與信用狀況根本無法與國家相比。同時，試點省市彼此利率趨同，與其債務(wù)水平之間存有的巨大差異不相符。第三，地方政府融資平臺與試點發(fā)債同時進行，因其主體不明晰，投資計劃基于政府信用背書，行政指令色彩濃重，債務(wù)軟約束特征明顯，導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險不斷積聚、成本高企，加劇了自主舉債的復(fù)雜性。

表1 2014年6月至9月地方債與同期國債利率之差

三、地方政府自主發(fā)債應(yīng)堅持“穩(wěn)步推進”

“穩(wěn)步推進”地方政府自主發(fā)債既是對防范地方債務(wù)風(fēng)險、緩解當前困境的充分考量，亦是不斷完善債券市場、構(gòu)建多層次資本市場以深化經(jīng)濟體制改革，增強國家治理能力的現(xiàn)實要求。因而，“穩(wěn)步推進”具有鮮明的時代性?！胺€(wěn)步”與“推進”二者相輔相成，缺一不可，其中“穩(wěn)步”是核心，“推進”是關(guān)鍵。

“穩(wěn)步”即步履平穩(wěn)地行走，也可描述為按照一定步驟有把握地開展事務(wù)。地方自主舉債穩(wěn)步不僅源自于吸取我國漸進性改革路徑依賴的經(jīng)驗，還是對化解地方債務(wù)風(fēng)險的謹慎處理?！胺€(wěn)步”至少具有如下內(nèi)涵：第一，注重宏觀思考與頂層設(shè)計。自主舉債在真正推行前中央要進行統(tǒng)籌規(guī)劃，縮小不確定性，尤其對于試點選取、發(fā)債權(quán)限與舉債規(guī)模、期限、發(fā)行機制、信用評級、信息披露、用途以及責(zé)任等進行充分論證。第二，地方發(fā)債是一項系統(tǒng)性、整體性與協(xié)調(diào)性工程，其展開不僅有賴于制度與規(guī)則完善，還需財稅、金融、投融資和憲政等一系列體制機制改革相配套。第三，要妥善處理地方債與其他債券，尤其是與國債關(guān)系，防止地方債擠壓國債，弱化、影響國債的宏觀調(diào)控職能。第四，試點模式推行中反對一步到位，避免改革震蕩，綜合地方經(jīng)濟發(fā)展水平、財政平衡能力、行政透明度以及發(fā)債條件等因素賦予試點省市舉債權(quán)，并配套以程序、規(guī)模和責(zé)任規(guī)制。

“推進”主要是描述事物向前的一種運動狀態(tài)，推進地方自主舉債具有多層含義。第一，強化中央對地方的正激勵導(dǎo)向。中央通過調(diào)整發(fā)債額度、結(jié)構(gòu)、頻次和資格對地方政府“機會主義行為”進行矯正；同時，通過完善地方行政績效考核和激勵機制，引導(dǎo)其在“行政錦標賽”中將民生、環(huán)境與居民福祉放在更突出位置。第二，調(diào)動地方積極性，激發(fā)中央、地方、市場、企業(yè)與多方利益主體參與積極性，引入“公眾參與”、“協(xié)商民主”與“問責(zé)制”，鼓勵民眾通過動態(tài)、回應(yīng)性的會話、協(xié)商與聽證等形式，就政府責(zé)任履行過程中產(chǎn)生的公共問題通過反復(fù)博弈達成理性與批判性共識，實現(xiàn)官民良性互動，注重完善專家咨詢、公眾聽證和媒體討論監(jiān)督等。

四、完善地方政府自主發(fā)債的宏微觀思考

（一）宏觀層面的制度支持

穩(wěn)步推進地方政府自主舉債，牽涉到財權(quán)與事權(quán)配置、預(yù)算管理及分權(quán)等財稅憲政問題，需要宏觀層面給予制度支持。上文已指出，地方自主發(fā)債面臨著諸如財力與事權(quán)不匹配、人大預(yù)算審查權(quán)被虛置、地方缺乏必要自主權(quán)等難題。因此，為地方自主舉債培育良好的宏觀法治環(huán)境，具體改進思路如下：

第一，強化人大主導(dǎo)權(quán)，改善政府績效考核，構(gòu)建獨立權(quán)威的司法系統(tǒng)。具體表現(xiàn)為以下方面：首先，通過延長人大代表任職期限和連續(xù)不斷地以較低比例更換成員來構(gòu)建連續(xù)、權(quán)威的委托人機制和流動、競爭的代理人機制，最大化減少地方政府界別機會主義行為，重塑人大預(yù)算權(quán)主導(dǎo)地位。其次，為引導(dǎo)地方政府樹立科學(xué)政績觀，將效益指標、綠色指標和民生指標納入考核指標，將債券運行納入領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計考核指標。對地方政府及其官員角色義務(wù)，除通過各級人民代表大會、政府新聞發(fā)布會等方式建立起質(zhì)詢——回應(yīng)機制實現(xiàn)問責(zé)常規(guī)化外，還可引入“業(yè)務(wù)判斷規(guī)則”（Business Judgment Law）作為衡量其行為是否正當、合法的標準。再次，貫徹上級人民代表大會決定下一級法官任免，實現(xiàn)國家財政統(tǒng)一撥款，避免司法機關(guān)在人事、財政受制于地方，促進跨行政區(qū)域設(shè)置審判機關(guān)，組建超越地方利益的中央法院和大區(qū)法院，以此提升司法機關(guān)執(zhí)行力與權(quán)威。

第二，深化推進分稅制改革，實現(xiàn)“央地”合理分權(quán)。其主要體現(xiàn)為財政收支轉(zhuǎn)移及稅權(quán)的配置。首先，由全國人民代表大會制定《財政收支劃分法》和《財政轉(zhuǎn)移支付法》，對中央和地方各級政府間權(quán)限劃分的標準、范圍和方式予以統(tǒng)一規(guī)定，全面構(gòu)建中央和地方各級政府的財政權(quán)限。尤其對于財政轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)切實貫徹“推進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化”的目標，強化一般性轉(zhuǎn)移支付主體地位，清理和壓縮專項轉(zhuǎn)移支付項目和資金規(guī)模，加強對轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)督管理。其次，合理配置中央和地方稅種及立法權(quán)，嘗試將部分地方稅的稅率、稅收減免、稅目等立法事宜下放給地方，構(gòu)建以不動產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅和資源稅等為主體的地方稅種，加強稅收征管體制的立法化和司法化，明晰中央與地方稅收分界，防止征管扯皮、權(quán)力尋租和腐敗。

（二）圍繞新《預(yù)算法》展開的法律文本完善

完善地方政府發(fā)債的法律文本，既包括新《預(yù)算法》及其實施細則的出臺，亦包括與之相關(guān)其他法律法規(guī)的配套修改。

穩(wěn)步推進地方政府自主發(fā)債的關(guān)鍵在于人大審批監(jiān)督權(quán)的落實。地方政府發(fā)債納入政府預(yù)算，必須要先經(jīng)過審批。新《預(yù)算法》實則將審批權(quán)交付給國務(wù)院，人大僅享有國務(wù)院確定發(fā)債后的“批準”權(quán)，實則與“備案”無異，因此，人大預(yù)算審批權(quán)被虛置。為完善新《預(yù)算法》人大預(yù)算審批權(quán)，可從以下方面進行構(gòu)建：

第一，延長預(yù)算草案審查時間，引入公眾參與機制。國外議會對預(yù)算審議時間一般都較長，如美國國會預(yù)算草案審議長達6個月，法國和德國議會審議時間達3個月。我國有必要在人大開會前3至6個月將預(yù)算草案提交財經(jīng)委進行初審，在人大會議現(xiàn)場審議時，其審議時間也應(yīng)由半天延長到2至3日，以避免審議流于形式。同時，廣泛吸納專家學(xué)者、政府官員以及普通百姓的觀點與建議，細化審議過程中的旁聽、辯論、聽證、質(zhì)詢等程序，要求財政部門就有關(guān)收支項目的合法性、合理性接受公眾和委員會的提問，并進行口頭答辯，根據(jù)《政府信息公開管理條例》推進政府預(yù)算信息公開，完善民眾監(jiān)督。

第二，推進預(yù)算部門分類表決，穩(wěn)步推進人大修正權(quán)。傳統(tǒng)預(yù)算表決實行綜合審批制，整體否決或批準，使得代表即使對部分議案不同意也無法進行否決，而預(yù)算部門分類表決則可對各項議案分別決議，避免“綁定”弊端。為提升人大代表修改意見的約束力，明確其對預(yù)算草案的修正權(quán)，即經(jīng)過法定人數(shù)代表正式表決通過的修正案，對預(yù)算案具有直接法律約束力，必須按修正案內(nèi)容進行相應(yīng)調(diào)整?，F(xiàn)階段可先要求政府在拒絕意見修改時進行論證說理。當然，對修改意見也要作適當限制，原則上只能作減額修改，不作增額修改，增額必須要經(jīng)過政府同意。

第三，規(guī)范監(jiān)督政府預(yù)算管理。約束政府權(quán)力，有助于重塑人大權(quán)威。對于政府預(yù)算管理，通過推進政府構(gòu)建一套與預(yù)算相匹配的包括政府會計和預(yù)算基礎(chǔ)、政府資產(chǎn)負債表框架、政府財務(wù)報告框架等內(nèi)容的地方政府會計報告與統(tǒng)計制度，實現(xiàn)各級政府財政部門年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告，最終覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程，將政府運行納入法治監(jiān)管軌道。

此外，因新《預(yù)算法》對地方政府發(fā)債規(guī)定較為原則抽象，諸多具體內(nèi)容如發(fā)債主體標準、用途限制、償還期限、風(fēng)險預(yù)警機制和問責(zé)追究機制等缺乏，導(dǎo)致地方政府發(fā)債不具有可操作性，因此應(yīng)當抓緊時間修訂預(yù)算法實施細則及實施條例。

最后，地方自主發(fā)債以地方擁有適度自主決定權(quán)為基礎(chǔ)。我國作為中央集權(quán)單一制國家，地方權(quán)力受到從憲法性法律如《憲法》、《立法法》、《地方組織法》，到具體法律法規(guī)如《國有資產(chǎn)法》、《分稅制決定》的嚴苛限制，因此，相關(guān)法律法規(guī)亟待系統(tǒng)化修改調(diào)整。具體包括：以憲法修正案形式確立地方在經(jīng)濟和社會治理中的合法利益；在《立法法》中合理擴大地方在經(jīng)濟社會事務(wù)中立法權(quán)，尤其注重構(gòu)建包含沖突裁決機制和常規(guī)審查機制的立法權(quán)沖突解決機制；在《地方組織法》中賦權(quán)地方對本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展事務(wù)獨立決定權(quán)；由全國人大常委會以法律形式提高《分稅制決定》的法律位階，構(gòu)建公正民主的稅權(quán)分配機制；確認地方政府在《國有資產(chǎn)法》中對地方國有資產(chǎn)的所有權(quán)；適時制定《公債法》，以國家法律形式確定地方政府發(fā)債權(quán)。

（三）以試點省市債券“自發(fā)自還”為視角的微觀思考

2014年國務(wù)院批準上海等10省市試點“自發(fā)自還”政府債券，開啟地方政府自主發(fā)債新紀元，針對試點省市發(fā)債過程中出現(xiàn)的問題，需立足以下幾點繼續(xù)深化完善：

第一，推進利率市場化形成機制，提升評級機構(gòu)公信力與專業(yè)性。推動地方政府債券利率市場化可從以下方面完善：（1）建立常規(guī)性發(fā)行機制與相關(guān)隔離機制，提高發(fā)行頻次，減少地方政府對承銷商的干預(yù)；（2）豐富地方債期限品種，增加1年期、3年期和15年期券種，完善地方債期限結(jié)構(gòu)；（3）提高二級市場流動性，完善做市商制度，打通銀行間和交易所市場，鼓勵更多投資者進行二級市場交易；（4）建立符合中國特色行政和財政體制的地方債市場估值體系，包括估值模型，地方債券市場表現(xiàn)，發(fā)債主體經(jīng)濟、財政和償債情況，以及外部評級機構(gòu)評級結(jié)果。目前試點地方政府債券評級均為AAA級，無法體現(xiàn)各地政府在經(jīng)濟、財政、管理和償債能力等方面的差異性，建議可將評級符號進一步細化，引入AAA+、AAA和AAA-等不同檔。同時，國內(nèi)評級機構(gòu)主要關(guān)注于地方經(jīng)濟背景、項目本身風(fēng)險、償債資金來源和信用變化，側(cè)重于對發(fā)展項目本身的評價，忽視對政府運行情況如行政系統(tǒng)效率、管理體制和財務(wù)等分析。因此，現(xiàn)階段可允許世界三大評級公司在不違背國家主權(quán)原則前提下為發(fā)債地方政府評級，時機成熟后，逐漸放開市政債券評級市場，促使國內(nèi)機構(gòu)與國際機構(gòu)共同競爭評級。

第二，強化信息披露，構(gòu)建事前風(fēng)險預(yù)警與事后保障約束機制。對于事前風(fēng)險預(yù)警機制，國際通行模式包括以財政監(jiān)測系統(tǒng)為主的美國俄亥俄模式和以風(fēng)險指標控制為主的哥倫比亞“紅綠燈”模式。前者主要依托成熟的地方財政監(jiān)測系統(tǒng)；后者更多借助風(fēng)險指標控制風(fēng)險。鑒于我國市場的不完善，“紅綠燈”模式更適合我國。我國可參照“紅綠燈”模式構(gòu)建包含相應(yīng)的財政指標控制系統(tǒng)，明確地方制定與中央相適應(yīng)的中長期財政發(fā)展規(guī)劃。對于事后保障約束機制，推動地方政府建立財務(wù)惡化監(jiān)控指標，開發(fā)系統(tǒng)化的償債保障監(jiān)控體系，包括債務(wù)重組制度和索償優(yōu)先次序架構(gòu)。同時，構(gòu)建地方政府償債基金與市政債券保險制度。償債基金由地方政府財政部門根據(jù)年度預(yù)算安排、財政結(jié)余調(diào)劑以及債務(wù)投資項目效益等劃轉(zhuǎn)組成，財政部負責(zé)統(tǒng)一管理，專項用于地方政府債務(wù)償還；市政債券保險有利于降低投資者違約風(fēng)險與發(fā)行人成本，提高市政債券流動性。為此，法律上可考慮盡快出臺有關(guān)市政債券保險條例，做到有法可依；初期可對國內(nèi)幾家大型保險公司進行試點，向其開放市政債券保險業(yè)務(wù)試點工作，條件允許還可考慮境外跨國保險公司，待時機成熟建立專門市政債券保險公司。

第三，治理地方政府融資平臺，推廣PPP（Public-Private-Partnership）優(yōu)先模式。同步治理地方政府融資平臺，應(yīng)做到以下幾點：（1）按照融資平臺現(xiàn)金流對債務(wù)本息的覆蓋率差異進行分類監(jiān)管。對只承擔(dān)公益性項目或以公益性投資項目為主的平臺債務(wù)納入政府預(yù)算管理；而以經(jīng)營性項目為主，只承擔(dān)部分公益性，具有充足穩(wěn)定現(xiàn)金流的平臺債務(wù)，整體轉(zhuǎn)化為一般公司類客戶，不納入預(yù)算管理。（2）嚴控舉借新債，融資平臺舉借新債須符合現(xiàn)金流、抵押擔(dān)保、預(yù)算管理、資產(chǎn)負債率等要求，新債必須滿足用于支持符合條件的省級融資平臺、保障性住房和國家重點在建續(xù)建項目需求。（3）完善平臺“名單制”管理信息系統(tǒng)，禁止銀行對未納入“名單制”管理的融資平臺發(fā)放任何形式由財政性資金承擔(dān)直接或間接還款責(zé)任的貸款。PPP模式以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，通過交易結(jié)構(gòu)設(shè)計，引入市場競爭和激勵約束機制，實現(xiàn)政府和社會資本利益共享和風(fēng)險共擔(dān)，對盤活社會資本，提升公共產(chǎn)品供給質(zhì)量與效率，減少債權(quán)虛置風(fēng)險和道德風(fēng)險的負向激勵效應(yīng)具有重要意義。在選擇多元化的PPP模式類型（如 BOT、TOT、BOO、DBFO、BOO、DBOM）時，公共部門與私人部門應(yīng)當綜合考慮項目特點、VFM（Valuefor Money）效果、模式適用條件、外部政策與經(jīng)濟環(huán)境等多方面因素，明確項目運作過程中的獎懲激勵機制、風(fēng)險分擔(dān)和利益分配機制，合理安排資本結(jié)構(gòu)。

五、結(jié)語

穩(wěn)步推進地方政府自主舉債已經(jīng)成為法治完善與時代進步的共同呼喚。當前放開上海等10省市進行試點債券“自發(fā)自還”具有摸索與試錯意義。在宏觀民主憲政理念及財稅法治體制日益完善、微觀規(guī)則制度構(gòu)建日趨成熟后，可進一步放寬試點省市范圍與自主舉債權(quán)限，這需要一系列配套體制機制改革作后盾。在推進“自發(fā)自還”過程中，要始終處理好“中央控制”與“地方自治”二者關(guān)系，由于舉債權(quán)本質(zhì)上涉及到憲政，牽一發(fā)而動全身，因此在調(diào)整過程中需尤為審慎。新《預(yù)算法》正式賦予地方政府一定限額內(nèi)自主發(fā)債權(quán)限，但政府總量控制的行政干預(yù)色彩仍較濃厚。因此，人大與政府職權(quán)配置與角色擔(dān)當尤為重要。對于放權(quán)可能導(dǎo)致的地方短視投機行為，解決方式不在一味禁止，關(guān)鍵在于有效規(guī)制與監(jiān)管?！罢O(jiān)管”是一方面，更重要是“市場自律”，通過培育市場高度發(fā)達的“觸覺”，讓地方發(fā)債接受市場的大浪淘沙，依托優(yōu)勝劣汰機制和約束激勵機制，最終形成地方良性之治。

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