四川省綿陽武都引水工程建設(shè)管理局 俞軍

新時(shí)期我國水利基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式研究

四川省綿陽武都引水工程建設(shè)管理局 俞軍

城市化京城的順利開展離不開城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然而與我國現(xiàn)階段城市化進(jìn)程形成鮮明對(duì)比的就是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，其中項(xiàng)目建設(shè)資金的通融問題是造成這一現(xiàn)象的重要因素。本文從綿陽市水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)概況出發(fā)，分析了現(xiàn)有水利設(shè)施投融資模式的瓶頸，并在此基礎(chǔ)上提出了水利基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式創(chuàng)新策略以及相關(guān)的政策性建議。

水利基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè) 投融資

一、綿陽市水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)概況

隨著國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的推進(jìn)，國家對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度不斷加強(qiáng)，但仍有地區(qū)水利設(shè)施建設(shè)并不到位，無法滿足人們?nèi)找嬖鲩L的社會(huì)需求。綿陽市在水利設(shè)施建設(shè)方面盡管已經(jīng)頗具力度，但由于大型骨干水源工程的缺失，導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)水利設(shè)施建設(shè)并不完善，對(duì)水源儲(chǔ)蓄能力有限，已經(jīng)影響到綿陽地區(qū)的整體供水需求。目前，綿陽地區(qū)大中小各類水庫共計(jì)803個(gè)，水容積總計(jì)9.48億立方米；小型水庫總計(jì)793處，總供水能力保持自.621億立方米；小微型水塘圍堰居多，共計(jì)60490處?？傮w來講，綿陽市總體供水緊張，并且水庫建設(shè)多為上世紀(jì)80年代建成，其主要目的是為了防洪和發(fā)電，而應(yīng)用于民用的灌溉、養(yǎng)殖、生產(chǎn)用水不足，并且由于這類水塘圍堰建設(shè)多為小微型，因而在抗洪方面所發(fā)揮的作用也并不明顯。綿陽地區(qū)總體蓄水能力無法抵御大強(qiáng)度洪峰的侵襲，對(duì)自然在災(zāi)害的抵抗你能力有限，并且從水庫的分布情況著手進(jìn)行分析，綿陽市整體水利發(fā)展雖然維持在一定的平衡水平，但基礎(chǔ)設(shè)施讓然相對(duì)滯后。

針對(duì)這種局勢，綿陽市近年來出臺(tái)并實(shí)施一系列水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的政策法規(guī)，并且圍繞“再造一個(gè)都江堰灌溉區(qū)”以及“全域灌溉”的中心，積極推進(jìn)區(qū)域水利設(shè)施建設(shè)，并且以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式推進(jìn)產(chǎn)村融合，極大的促進(jìn)了地區(qū)水利建設(shè)的發(fā)展。同時(shí)，綿陽市政府牽頭開建武引二期灌溉渠工程，其核心圍繞金峰水庫、梓潼鳳凰水庫、燕爾河水庫、江油沉水水庫、西梓干渠等，并且引入開茂水庫建設(shè)、鹽亭新華水庫、草溪河水庫等一些列水利工程，使綿陽地區(qū)水利建設(shè)現(xiàn)狀得到極大改善，并且著眼于農(nóng)村建設(shè)，在水利方面以興修農(nóng)田水利為主，對(duì)其中99座水庫進(jìn)行抗險(xiǎn)加固，加快建設(shè)涪城區(qū)、三臺(tái)、江油的水利聯(lián)線，使區(qū)域范圍內(nèi)2000公里的渠道配套防滲工程建設(shè)順利推進(jìn)與實(shí)施。此外，綿陽市大興土木耗資7500萬元加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)飲用水的水源建設(shè)，緩解了當(dāng)?shù)?5萬農(nóng)村人口用水緊張的局面，并先后投入2.13億元對(duì)中小河流的防洪抗洪堤壩進(jìn)行建設(shè)。

二、現(xiàn)有水利設(shè)施投融資模式的瓶頸

(一)投資總量有限

政府在投資方面的扶持力度有限。我國水利工程資金不足情況由來已久，國家在水利設(shè)施方面的建設(shè)速度明顯滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，導(dǎo)致在農(nóng)村耕地地區(qū)防洪抗旱工作無法得以有效開展。同時(shí)，我國在水利設(shè)施建設(shè)方面，主要是以政府為主導(dǎo)來籌措資金，其中多數(shù)資金都是有政府財(cái)政來承擔(dān)，但中央在水利建設(shè)的資金投入方面，僅僅會(huì)提供一定的資金支持，而其中80%的資金則是由省、州、縣來自主籌措，而地方財(cái)政對(duì)于水利建設(shè)這種大型工程在財(cái)政上明顯乏力。中央對(duì)于水利建設(shè)采取固定配給的方式，因而地方財(cái)政出資決定了地方水利工程能否正式上馬，但地方財(cái)政多數(shù)用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入較少，財(cái)政支出較為乏力，因而無法滿足項(xiàng)目的資金缺口，造成即便是上馬項(xiàng)目也多由于資金中斷而被叫停，甚至長時(shí)間無法完成并投入使用，造成水利工程的閑置和荒廢，反而對(duì)政府財(cái)政產(chǎn)生負(fù)面的影響。

(二)資金來源較窄

水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源相對(duì)較窄，在資金來源方面比較單一，主要都是中央財(cái)政根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況來進(jìn)行劃撥，并且在地方財(cái)政的引導(dǎo)下籌資來完成。由于每年興建的水利項(xiàng)目不止一個(gè)，這使得僅僅依靠中央與地方財(cái)政遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資需求。一方面，水利基建設(shè)施在投資方面缺乏充足的信貸資金作為補(bǔ)充，金融機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)多是以盈利為目的的，而水利設(shè)施的建設(shè)在盈利方面并不明顯，這也使金融機(jī)構(gòu)注資水利設(shè)施建設(shè)的積極性不強(qiáng)，這種公益性設(shè)施建設(shè)與金融機(jī)構(gòu)的目標(biāo)不一致。同時(shí)，國家財(cái)政多數(shù)也是以信貸方式來為水利基礎(chǔ)設(shè)施來進(jìn)行投資，在地方采取雙重投資的做法顯然并不可取，這種只有社會(huì)效益的水利設(shè)施建設(shè)工期長、盈利薄、公益性強(qiáng)，這些特點(diǎn)使其很難在金融機(jī)構(gòu)中獲得充足的帶寬；另一方面，水利設(shè)施民間融資也同樣存在難度。水利設(shè)施建設(shè)盡管是惠民工程，但是多數(shù)農(nóng)戶并沒有出資興建水利設(shè)施的意愿，即便存在也多事由于洪澇、干旱等自然因素條件下被迫實(shí)施的。同時(shí)，水利設(shè)施回報(bào)時(shí)間長，人們對(duì)于這種長時(shí)間的投資所存在的不確定性心存疑慮，導(dǎo)致民間投資的熱度不高，農(nóng)戶投資意愿較低。此外，政府在民間資本進(jìn)入國家水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的門檻較高，沒有相關(guān)的政策加以促進(jìn)與扶持，這也是導(dǎo)致民間資本難以進(jìn)入水利設(shè)施建設(shè)的原因之一。可見，我國地方興建水利基礎(chǔ)設(shè)施所擁有的融資渠道比較狹窄，亟待政府出臺(tái)相應(yīng)的政策法規(guī)來加以完善。

(三)產(chǎn)權(quán)不明晰

在綿陽市區(qū)域范圍內(nèi)存在9座中型水庫，這些水庫均為國家所有，以政府委托的方式來進(jìn)行管理，其中涉及的產(chǎn)權(quán)關(guān)系比較混亂。政府是所有權(quán)人，同時(shí)有具有經(jīng)營權(quán)，但在實(shí)際的經(jīng)營過程中卻外包給相關(guān)的水利工程公司來進(jìn)行，導(dǎo)致“政企不分”。對(duì)于水利工程而言，其公益性的特點(diǎn)決定了應(yīng)有政府或集體來進(jìn)行管理。這種復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系對(duì)水庫的商業(yè)化運(yùn)營中產(chǎn)生一定的影響。歐美發(fā)達(dá)國家的觀點(diǎn)是，水利基礎(chǔ)設(shè)施建的經(jīng)營是水資源產(chǎn)權(quán)中的重要組成部分，對(duì)于水資源的利用必須要使其融入到商業(yè)化體系中，明確其中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使其真正能夠在市場中實(shí)現(xiàn)經(jīng)營與發(fā)展，進(jìn)而使水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)收益的最大化，這也會(huì)促進(jìn)其他相關(guān)領(lǐng)域向水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面進(jìn)行投資，進(jìn)而擴(kuò)大投資面。

三、水利基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式創(chuàng)新分析

(一)盈利性水利項(xiàng)目融資

經(jīng)營型的水利工程必須要伸手向資本市場“要錢”，并將盈利所得的一部分還原到資本市場中。公私合營并不是說將其水利工程建設(shè)完全交由政府來進(jìn)行實(shí)施，而是要將其形成具有獨(dú)立法人資格的企業(yè)，并使其成為水利工程的代理，而私則指的是私人投資者以及股東等出資水利工程建設(shè)的投資方。

我國水利部門在制定水利項(xiàng)目工程的過程中，對(duì)于其管理與運(yùn)營團(tuán)隊(duì)通常都是由政府劃定和指派的，并且在政府高度干預(yù)的情況下，多數(shù)投資者對(duì)水利工程建設(shè)望而卻步，不利于水利工程的募資及其后續(xù)運(yùn)營。水源公司以經(jīng)營性為前提來獲得銀行信貸加強(qiáng)水利工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并對(duì)企業(yè)實(shí)施供水進(jìn)而獲得相應(yīng)的收益，同時(shí)還能夠通過水利工程的運(yùn)作獲得額外收益，進(jìn)而向銀行更多的進(jìn)行借貸實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。這種方式使水利工程的融資面有所擴(kuò)大，同時(shí)還有利于帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)格局的調(diào)整與改變，形成以水養(yǎng)水的綜合性水體工程。

私人企業(yè)注資水利工程其根本目的就是追求經(jīng)濟(jì)效益，為了化解其中的風(fēng)險(xiǎn)，可以用水利工程的長期受益來償還金融機(jī)構(gòu)的貸款，并且當(dāng)存在潛在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可以將其轉(zhuǎn)移到相應(yīng)的子公司上，依托于子公司來確保信貸資金的安全性，進(jìn)而使水利工程建設(shè)融資難的局面得以改善。

(二)公益性水利項(xiàng)目融資

水利項(xiàng)目的公益性主要體現(xiàn)在防洪灌溉方面，其最終索要實(shí)現(xiàn)的目的也是要獲得一定的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，從這個(gè)角度來講，在資本市場中募集資金存在很大難度，這種長期回報(bào)并且具有一定風(fēng)險(xiǎn)性的項(xiàng)目勢必要由政府來承擔(dān)，因而要充分發(fā)揮政府的導(dǎo)向性作用，積極推行水利工程扶持政策，并且將工程的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)交給水源公司來進(jìn)行。同時(shí)，政府以此來實(shí)施信貸，在收益中劃撥出一部分來作為水源公司的代理運(yùn)營費(fèi)用，并且更容易從銀行中獲得相應(yīng)的貸款。水源公司在享受水利工程利潤的同時(shí)要進(jìn)行相應(yīng)的質(zhì)押擔(dān)保，在償還不足時(shí)從水源公司的利潤中劃撥出一部分交予政策性銀行。

四、水利基礎(chǔ)設(shè)施投融資政策建議

(一)政策上適當(dāng)加強(qiáng)支持力度

盡管我國水利資源較為豐富，但發(fā)展卻幾部平衡，農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)亟待提高，這對(duì)帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展也具有很大的推動(dòng)作用。因此，針對(duì)這種不平衡性采取差異化的政策來實(shí)施水利基建設(shè)施的建設(shè)，政府需要以其公益性特點(diǎn)作為著眼點(diǎn)，通過不同的財(cái)政政策來進(jìn)行刺激，確保地方財(cái)政在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的資金能夠更加充足。

(二)建立多元化投入機(jī)制

我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，在水利設(shè)施建設(shè)方面的民間融資相對(duì)乏力，因而需要加快構(gòu)建多元化的投入機(jī)制。給予水利工程相關(guān)企業(yè)發(fā)放債券的窗口，將其引入到市場經(jīng)濟(jì)中，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的力量來共同致力于農(nóng)村地區(qū)民生的改善，強(qiáng)化農(nóng)田水利建設(shè)，改變當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)水利基建設(shè)施薄弱的局面。

(三)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)水利設(shè)施的支持

政府對(duì)于融入到市場經(jīng)濟(jì)中的水利基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目要給予肯定的態(tài)度，并且引導(dǎo)商業(yè)銀行來向水利項(xiàng)目注資，在政策的驅(qū)動(dòng)下，降低商業(yè)銀行在此方面的信貸利息，并且形成長、中、短等階梯式的貸款形式，并構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，政府貼息或免息，使水利工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在資金方面更具穩(wěn)健性。同時(shí)，在政策方面放寬水利基建工程在銀行的信貸門檻，運(yùn)用貨幣信貸等途徑確保水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在資金方面流動(dòng)性，并形成有效的正向激勵(lì)。

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10.16266/j.cnki.cn11-4098/f.2015.11.058