張仕華

任何一種權(quán)力在其運行過程中，如果不能得到有效規(guī)范，都將處于失控的狀態(tài)。高校教育懲戒權(quán)作為一種實體性權(quán)力，本身并不能對其運行過程作出限制。近年來學(xué)生訟高校案反映出來的一個普遍存在的問題就是教育懲戒程序的缺失或不完善，如學(xué)生申訴和辯解的程序、學(xué)校舉辦聽證以及作出決定的程序等是否正當(dāng)或完善，已成為高校懲戒訟案件的焦點所在。這些訴訟案說明，目前高校教育懲戒的正當(dāng)程序機制尚未真正地建立起來。因此，建立高校教育懲戒的正當(dāng)程序機制，對促進(jìn)高校教育懲戒的法治化、對依法治校和保障學(xué)生的權(quán)益都具有重大意義。

一、高校教育懲戒程序及其重要意義

(一)高校教育懲戒程序

一般認(rèn)為，高校教育懲戒是高校為維護(hù)教育教學(xué)秩序，根據(jù)法定事由和法定程序?qū)`反學(xué)校紀(jì)律行為或?qū)W業(yè)不達(dá)標(biāo)的學(xué)生進(jìn)行強制性懲罰、處分的行為。

行為上的懲戒，是指高校對學(xué)生不符合法紀(jì)的行為給予的懲罰?！镀胀ǜ咝W(xué)生管理規(guī)定》第五十三條將懲罰分為:警告、嚴(yán)重警告、記過、留校察看、開除學(xué)籍等五類。

學(xué)業(yè)上的懲戒，是指高校對學(xué)生不達(dá)標(biāo)的學(xué)業(yè)表現(xiàn)而施予的處分。《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》第二十七條將處分規(guī)定為:留級、不給學(xué)分、扣分、學(xué)業(yè)上的留校察看、學(xué)業(yè)上的退學(xué)處理、課后留校等六類。

程序是做某種事情的途徑或步驟;特別是用常規(guī)的或正當(dāng)?shù)耐窘?jīng)或步驟做某事的途徑或步驟(Procedure a way of doing sth． especially the usual or correct way)。［1］1368依此解釋，高校教育懲戒程序就應(yīng)是高校在教育教學(xué)中對學(xué)生實施懲罰的途徑或步驟;特別是用常規(guī)的或正當(dāng)?shù)耐窘?jīng)或步驟對學(xué)生實施懲戒。由于學(xué)界對高校教育懲戒程序這一概念還沒有共識，本文試將高校教育懲戒程序界定為高校在教育教學(xué)中對學(xué)生實施懲罰的步驟(簡稱“高校懲戒程序”)。

(二)高校教育懲戒程序的重要意義

如果說程序是做某種事情的途徑或步驟，那么正當(dāng)程序就是做某種事情的正確途徑或步驟，正當(dāng)程序原則就是做某種事情的正確途徑或步驟的原則。程序正當(dāng)起源于英國自然公正原則，是英法美古老而常青的原則，它要求在解決糾紛時，裁決人應(yīng)當(dāng)聽取雙方當(dāng)事人的意見，且不能成為自己案件的法官。正當(dāng)程序原則最重要的意義在于:裁決人在作出使當(dāng)事人承受不利影響的決定前，必須聽取當(dāng)事人的意見。

高校教育懲戒的目的是為了維護(hù)教育教學(xué)的秩序，從根本上說是為了學(xué)生的切身利益。懲戒過程理應(yīng)遵循正當(dāng)程序原則，即懲戒不僅要實體上合法，而且要程序合法，應(yīng)嚴(yán)格按照正當(dāng)程序規(guī)則的要求實施。沒有正當(dāng)程序的保護(hù)，學(xué)生合理、合法的權(quán)益就容易受損。就此而言，高校教育懲戒的正當(dāng)程序?qū)τ谔岣吒咝徒涞墓院秃侠硇猿潭?、保障學(xué)生的合法權(quán)益、實現(xiàn)高校真正意義上的法治化均有著重要意義。

1．高校懲戒公正合理的必然要求

高校在實施懲戒時，很多情況下涉及學(xué)生的基本權(quán)利，尤其是學(xué)生受教育權(quán)的取得或喪失，遵循正當(dāng)程序原則更顯懲戒的公正合理。例如，1998年北京科技大學(xué)學(xué)生田永訴訟自己母校的案件中，一審法院認(rèn)為:在涉及當(dāng)事人的受教育權(quán)利時，北京科技大學(xué)未能從保障受懲戒學(xué)生權(quán)益的原則出發(fā)，將作出的處理決定直接向受懲戒學(xué)生本人宣布、送達(dá)，接受被受懲戒學(xué)生的質(zhì)疑、申辯，致使受懲戒學(xué)生的申辯權(quán)利受損。北京科技大學(xué)實施懲戒的程序不完善，因此，懲戒行為不具合法性。［2］

高校實施懲戒時，受懲戒的學(xué)生有知情的權(quán)利、申辯的權(quán)利、獲得公平對待的權(quán)利，有要求學(xué)校聽取其陳述和與他案平等對待的權(quán)利。高校懲戒的決定必須是依據(jù)聽證程序所得出的結(jié)論，違反法定程序的懲戒行為將被視為無效?？傊?，為保證懲戒的客觀、合理，高校懲戒實施時應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序的原則，比如受懲戒的學(xué)生可要求有利害關(guān)系的懲戒權(quán)行使者回避以及有權(quán)知道懲戒行為的內(nèi)容;高校在懲戒實施前必須履行調(diào)查程序等。

2．學(xué)生權(quán)益維護(hù)的客觀需要

從一定意義上來講，約束高校的懲戒權(quán)力比約束一般的行政權(quán)力更為重要、更為迫切。之所以更為重要，原因在于:從某種程度講，學(xué)生是通過對高校懲戒權(quán)力行使的理解來理解國家權(quán)力的，當(dāng)他們明白了高校的懲戒權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格約束、個體的權(quán)利不能被隨意侵犯時，他們就能夠逐步培養(yǎng)一種不畏權(quán)力、維護(hù)權(quán)利的公民意識。之所以更為迫切，是由于學(xué)生的權(quán)利較一般公民的權(quán)利更脆弱、更不受重視。在我國，公民主體意識尚為確立，加強對學(xué)生權(quán)利的保護(hù)顯得尤其重要。［3］

3．高校權(quán)力法治化的現(xiàn)實途經(jīng)

不能有效制約和監(jiān)督的權(quán)力，必然導(dǎo)致腐敗和不公。在現(xiàn)代民主法治社會里，任何權(quán)力的行使，都要遵循一定的程序。西方社會最進(jìn)步的表現(xiàn)之一就是將行政權(quán)力裝進(jìn)了籠子，實現(xiàn)對行政權(quán)力的有效控制。我國高校懲戒權(quán)作為一種高校自主管理范圍內(nèi)的支配力量，仍籠罩在“內(nèi)部特別權(quán)力關(guān)系”的陰影中。為了有效實現(xiàn)對高校懲戒權(quán)的規(guī)制，應(yīng)當(dāng)設(shè)置與其相適應(yīng)的程序制度。通過正當(dāng)程序的設(shè)置，將受懲戒相對人(學(xué)生)的權(quán)利保護(hù)機制引入高校懲戒實施過程當(dāng)中，創(chuàng)設(shè)“高?！鄬θ?學(xué)生)”的互動和制衡關(guān)系。［4］“程序的本質(zhì)特點既不是形式性也不是實質(zhì)性，而是步驟性和交涉性。”［5］正當(dāng)程序并不是為了給高校實施懲戒提供一個可操作的具體方案，而是為了解決懲戒過程中的公正、合理問題，為高校懲戒提供一個合法性的制度架構(gòu)。

二、高校教育懲戒程序中存在的主要問題

由于種種原因，高校在實施懲戒過程中，對學(xué)生程序性權(quán)利的保護(hù)重視不夠，“重實體、輕程序”的傾向仍然突出。《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》中的條款多為實體性規(guī)范，程序性規(guī)范較少，造成了不少條款在高校的懲戒實施中具體操作難、可訴性弱。從學(xué)生狀告高校侵權(quán)訴訟案的情況來看，其中相當(dāng)一部分是由于案件的正當(dāng)程序缺失或程序瑕疵引起的。

(一)懲戒規(guī)章制定程序中民主性參與不足

高校教育懲戒目的在于保障學(xué)生的權(quán)益、促進(jìn)學(xué)生的發(fā)展，因此，高校在制定懲戒規(guī)章時，理應(yīng)動員學(xué)生廣泛參與并充分聽取他們的意見和建議，而不能單方面決定。高校懲戒規(guī)章的制定過程也應(yīng)是學(xué)生權(quán)益保護(hù)的過程，因為法律這種“公共產(chǎn)品”理應(yīng)具有廣泛的民主性，否則就可能蛻變?yōu)榉?wù)少數(shù)人的“私人產(chǎn)品”。部分高校在懲戒規(guī)章形成的步驟中，未能讓學(xué)生充分了解規(guī)章的內(nèi)容，從而不能使規(guī)章為所有學(xué)生所接受。美國法學(xué)家伯爾曼認(rèn)為:“法律程序中的公眾參與，乃是重新賦予法律以活力的重要途徑。除非人們覺得那是他們的法律，否則他們不會尊重法律。”高校懲戒規(guī)章制定的程序，即起草、制定、公布的程序，應(yīng)當(dāng)公開，應(yīng)通過各種途徑讓學(xué)生知曉。［6］部分高校未讓廣大的學(xué)生知曉規(guī)章的具體規(guī)定就將其編訂成冊以備學(xué)生受懲戒時查閱的做法，顯然不符合高校管理規(guī)章制定的民主性參與程序。

(二)懲戒規(guī)章的部分條款與相關(guān)法規(guī)沖突

高校懲戒規(guī)章的條款必須和憲法、法律精神相統(tǒng)一。高校懲戒規(guī)章制定的法律依據(jù)應(yīng)包括:憲法、法律、法規(guī)、教育部制定的部門規(guī)章。這些法律規(guī)范依次是上位法和下位法的關(guān)系。根據(jù)法律優(yōu)位程序的原則，當(dāng)出現(xiàn)高校懲戒實施所依之下位法和上位法沖突和不符的情況時，應(yīng)當(dāng)依據(jù)上位法對下位法進(jìn)行修訂，如果依據(jù)與上位法沖突的下位法實施懲戒，則屬無效。在高校懲戒的現(xiàn)實中，這種沖突與不符主要表現(xiàn)在:(1)高校懲戒規(guī)定與法律法規(guī)和規(guī)章相抵觸;(2)高校其他校內(nèi)自治性規(guī)范文件中具有不符合法律精神的規(guī)定。［7］

(三)受懲戒學(xué)生的聽證、申辯權(quán)利未獲充分尊重

依正當(dāng)程序原則，受懲戒的學(xué)生有權(quán)利知道自己受懲戒的理由和根據(jù)，并享有申辯的權(quán)利。然而，一些高校在作出懲戒決定時既沒有向?qū)W生說明懲戒的理由和依據(jù)，也沒有給予受懲戒學(xué)生以申辯機會，致使其權(quán)益受損。

從程序正當(dāng)?shù)脑瓌t出發(fā)，高校對學(xué)生的懲戒，尤其是開除學(xué)籍的懲戒，應(yīng)當(dāng)在作出懲戒決定前聽取當(dāng)事人的意見，允許其為自己申辯。在作出懲戒決定后，高校應(yīng)及時將懲戒決定通知被懲戒的學(xué)生本人，并告知其享有的申辯權(quán)利。然而一些高校在懲戒實施中，往往忽視了以上程序:或沒有將懲戒決定及時送達(dá)給被懲戒的學(xué)生本人;或沒有給受懲戒的學(xué)生進(jìn)行申辯的機會。［8］2005年，鄭州大學(xué)學(xué)生董斐對其因補考作弊而被勒令退學(xué)的決定不服，將母校鄭州大學(xué)告上法庭。鄭州市中級人民法院對此案進(jìn)行了審理并做出一審判決:被告鄭州大學(xué)作出懲戒決定后，未及時告知原告懲戒的理由和依據(jù)，也沒有將懲戒決定以書面形送達(dá)原告本人;懲戒程序存在明顯的缺失(不當(dāng))。因此被告鄭州大學(xué)對原告董斐的懲戒決定無效。［9］這是又一起高校因懲戒學(xué)生的程序不合法而導(dǎo)致敗訴的典型案例。

(四)受懲戒學(xué)生的權(quán)利救濟(jì)存在諸多的困難

“有權(quán)利必有救濟(jì)”是當(dāng)代民主法制國家行政的基本原則。我國的教育法律、規(guī)章關(guān)于學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的程序性規(guī)定較少，且可操作性不強。如《高等教育法》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》和一些高校有關(guān)學(xué)生學(xué)業(yè)、紀(jì)律懲戒的規(guī)章中關(guān)于受懲戒學(xué)生享有的救濟(jì)權(quán)利、可利用的救濟(jì)途經(jīng)及有效的救濟(jì)期限的條款等不充分，且多用宣言性語言，因此，實施起來困難重重。高校依據(jù)這些規(guī)章制度實施懲戒，經(jīng)常會忽視告知受懲戒的學(xué)生享有的救濟(jì)權(quán)利和可利用的救濟(jì)途經(jīng)，學(xué)生的合法權(quán)益難以得到保障，由此導(dǎo)致學(xué)生對高校的懲戒不服而起訴學(xué)校，使高校在訴訟中處于被動地位。

三、完善高校教育懲戒程序的建議

《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第五十五條的規(guī)定為:學(xué)校對學(xué)生的處分，應(yīng)當(dāng)做到程序正當(dāng)、證據(jù)充分、依據(jù)明確、定性準(zhǔn)確、處分適當(dāng)。第五十六條的規(guī)定為:學(xué)校在對學(xué)生作出處分決定之前，應(yīng)當(dāng)聽取學(xué)生或者其代理人的陳述和申辯。第五十七條的規(guī)定為:學(xué)校對學(xué)生作出開除學(xué)籍處分決定，應(yīng)當(dāng)由校長會議研究決定。第五十八條到第六十六條也是有關(guān)懲戒程序的規(guī)定。這些條款雖然對高校懲戒學(xué)生的正當(dāng)程序作了規(guī)定，但這些程序性的規(guī)定還是過于簡化，不便于操作。因此，為維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益、實現(xiàn)高校懲戒的法治化，有必要對高校懲戒學(xué)生的正當(dāng)程序作進(jìn)一步的探討。筆者認(rèn)為，可以從如下幾方面來完善高校教育懲戒的程序。

(一)告知懲戒程序

在作出懲戒決定之前，將受懲戒的事實、懲戒的理由和依據(jù)以及當(dāng)事人享有的權(quán)利告訴當(dāng)事人，這是告知懲戒程序的核心要求。高校在作出懲戒決定之前，應(yīng)告知學(xué)生受懲戒的事實、懲戒的理由和根據(jù)。該程序有助于高校正確認(rèn)定事實和適用法律;懲戒決定作出之后，及時將懲戒決定告知受懲戒的學(xué)生本人，讓學(xué)生知曉懲戒決定的內(nèi)容，使其能夠有申請申辯、尋求救濟(jì)途經(jīng)的充分思想準(zhǔn)備和時間準(zhǔn)備，從而能更有效地維護(hù)自己的合法權(quán)益。

(二)說明理由程序

說明理由制度是憲法規(guī)定的公民所享有的知情權(quán)，它是民主社會行使權(quán)利的基本原則之一。將該制度用在教育領(lǐng)域，就要求高校在懲戒決定作出之前，必須向受懲戒的學(xué)生說明受懲戒的事實、懲戒的法律依據(jù)。除法律有特別規(guī)定外，凡學(xué)校不能說明懲戒理由的，懲戒行為就不合法，高校就不能實施該懲戒行為。該程序的目的是使高校在作出對學(xué)生合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響的懲戒行為時，事先調(diào)查相關(guān)事實的情況，充分考慮給予懲戒的原因和理由，并自查懲戒行為是否合法，從而對高校的懲戒行為產(chǎn)生制約，據(jù)此來維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益。事實上，說明理由制度和聽證制度一樣，都可以在教育領(lǐng)域構(gòu)建民主秩序、控制教育懲戒權(quán)濫用的過程中起到良好的作用。［10］

(三)接受申辯程序

申辯就是辯護(hù)、辯解。在英文里申辯一詞是“defend”，它還有保衛(wèi)、保護(hù)的意思。建立申辯制度的目的就是為了使高校在實施懲戒時，除了說明懲戒的理由外，還必須接受學(xué)生為保護(hù)自己的權(quán)益而進(jìn)行的辯解、辯護(hù)。申辯程序要求高校在對學(xué)生實施懲戒時，必須給學(xué)生以申辯的機會，未經(jīng)過申辯就作出對學(xué)生產(chǎn)生不利影響的懲戒決定是無效的。這也是現(xiàn)代民主、法治社會的普遍要求。但事實上，這個世界上并不存在直接的民主，直接民主只有在公民的權(quán)益受損，他們享有申辯權(quán)、并實施申辯時才體現(xiàn)出來。如果公民的權(quán)益受到侵害也不能申辯，那么這個國家應(yīng)該是一個專制的國家。［10］因此，申辯制度也是高校懲戒理應(yīng)遵循的程序之一。

(四)舉辦聽證程序

聽證最早源于英國古老的自然公正原則，即任何權(quán)力都必須公正行使，在作出對行政相對人不利的決定前須聽取其意見。聽證制度主要用在行政權(quán)力的行使上，它指行政機關(guān)在作出影響行政相對人的合法權(quán)益的決定之前，須告知其決定的理由和依據(jù);給予行政相對人表達(dá)意見、提出申辯和提供證據(jù)的權(quán)利和機會;并聽取其意見、接納其證據(jù)的一種法律制度。聽證制度是公開、公正和公平制度的具體化，是正當(dāng)程序的核心制度。

該程序要求高校在作出懲戒學(xué)生的決定時，應(yīng)告知其享有的聽證權(quán)利。被懲戒的學(xué)生有向?qū)W校表達(dá)意見、提出證據(jù)的權(quán)利;學(xué)校則有聽取其意見、接納其證據(jù)的義務(wù)。需要指出的是，聽證必須是公開的，凡是沒有經(jīng)過聽證程序就作出的懲戒決定是沒有法律效力的。因此，聽證制度是高校懲戒合法、裁決公正的保障之一，也是實現(xiàn)受懲戒學(xué)生的權(quán)利由“懲戒后救濟(jì)”向“懲戒前救濟(jì)”轉(zhuǎn)變的重要途徑。它有助于高校民主的實現(xiàn)、教育立法科學(xué)性的增強、教育執(zhí)法成本的降低、學(xué)生法律意識和守法的自覺性提升、高校與學(xué)生利益關(guān)系的協(xié)調(diào)以及懲戒事由真相的查明。［10］

(五)送達(dá)決定程序

送達(dá)決定程序是指行政機關(guān)將影響行政相對人權(quán)益的決定以書面形式送交相對人本人的一種步驟。它要求高校在實施懲戒時，及時將懲戒決定送達(dá)給受懲戒的學(xué)生，且向?qū)W生本人作出書面通知。此程序強調(diào)的是，沒有及時向受懲戒的學(xué)生送達(dá)的懲戒決定(尤其是書面決定)不具有法律效力。

(六)給予救濟(jì)程序

救濟(jì)是對受侵害權(quán)利的一種矯正、補救措施，本質(zhì)上是一種民事權(quán)利。沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利，有權(quán)利必有救濟(jì)，無法獲得法律保護(hù)的權(quán)利是沒有生命力的。高校教育懲戒必然會對學(xué)生的權(quán)益帶來不利的影響，必須給予學(xué)生救濟(jì)權(quán)利。而目前學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的機制有相當(dāng)?shù)娜毕?(1)學(xué)校在處理學(xué)生的申訴時，自己復(fù)查自己的決定，顯然有違自然公正之原則;(2)省級教育行政部門在處理學(xué)生的申訴時，由于與被申訴的高校存在隸屬關(guān)系，往往會偏袒學(xué)校。［11］因此，必須建立起給予學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的高校內(nèi)部和外部相結(jié)合的申訴、仲裁、訴訟環(huán)環(huán)相扣的具有銜接性的權(quán)利救濟(jì)機制。

高校教育懲戒的目的是為了維護(hù)學(xué)校教育教學(xué)秩序和保護(hù)受教育者自身根本利益。懲戒程序的不完善，使高校在實施懲戒時容易違背法治精神、濫用懲戒權(quán)力、忽視或損害受懲戒學(xué)生的權(quán)益、背離教育的初衷。因此，完善高校教育懲戒程序，構(gòu)建公開、公平、公正的懲戒程序性制度，是保障高校教育懲戒法治化和維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益的必由之路。

［1］A．S． HORNBY． 牛津高階英漢雙解詞典． 北京:商務(wù)印書館，2004．

［2］高武平．論大學(xué)懲戒權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)保障——兩者的沖突與平衡．廣西政法管理學(xué)院學(xué)報，2004(6)．

［3］王柱國．學(xué)生懲戒的行政法規(guī)制——兼對《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》關(guān)于懲戒規(guī)定的反思．教育科學(xué)文摘，2010(1)．

［4］劉愛東．高校教育懲戒權(quán)與大學(xué)生權(quán)利． 江蘇警官學(xué)院學(xué)報，2003(5)．

［5］王衛(wèi)東．關(guān)于完善死刑復(fù)核程序的幾點意見． 環(huán)球法律評論，2006(5)．

［6］虞浩臣，宋偉華．大學(xué)生權(quán)利維護(hù)存在的問題及對策．高等農(nóng)業(yè)教育，2010(3)．

［7］喬檀． 高校學(xué)生管理的法治化研究． 思想理論教育，2006(7)．

［8］尹曉敏．高校處分權(quán)行使的程序規(guī)范要論． 高等工程教育研究，2005(1)．

［9］李華義．論高等學(xué)校處分學(xué)生的正當(dāng)程序． 襄樊職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2006(4)．

［10］張義清，拓玉林．論高校教育懲戒權(quán)的程序控制．經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，2006(2)．

［11］董立山．析論高校受懲戒學(xué)生權(quán)利救濟(jì)機制之構(gòu)建．社會科學(xué)家，2008(4)．