論當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題及其破解之策

孫迪亮

（曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東日照276826）

[摘要]我國(guó)糧食產(chǎn)量雖然有“十連增”的成就，但遮掩不住農(nóng)民負(fù)擔(dān)較為沉重的事實(shí)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金攤派、生活成本升高、涉農(nóng)收費(fèi)領(lǐng)域的多收亂罰、農(nóng)資價(jià)格上漲等突出問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍高位運(yùn)行。破解農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，應(yīng)在建立“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的長(zhǎng)效機(jī)制、優(yōu)化國(guó)民收入分配格局、增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給、健全農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理體系、完善國(guó)家支農(nóng)體系等方面有所突破。

[關(guān)鍵詞]糧食“十連增”；農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題；破解之策

[中圖分類號(hào)]F323.8

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1674-3652（2015）01-0102-07

[收稿日期]2014-11-22

[作者簡(jiǎn)介]孫迪亮，男，山東蒙陰人，博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事鄉(xiāng)村治理研究。

[基金項(xiàng)目]山東省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“協(xié)同治理視域下農(nóng)民合作社參與農(nóng)村公共服務(wù)供給的長(zhǎng)效機(jī)制研究：以山東省為例”（2014RKB01803）；曲阜師范大學(xué)博士科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目（BSQD2012060）。

一、引言

從2003年到2013年，我國(guó)糧食連年增產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了歷史上罕見(jiàn)的“十連增”。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的關(guān)于2013年糧食產(chǎn)量的公告，2013年全國(guó)糧食總產(chǎn)量60 193.5萬(wàn)噸，比2012年又增加1 235.6萬(wàn)噸，增長(zhǎng)2.1%。在耕地日益減少、自然災(zāi)害頻發(fā)的情況下，糧食連續(xù)10年增產(chǎn)，著實(shí)令人欣喜。但在欣喜之余，我們理應(yīng)警惕其背后的隱憂：雖然糧食連年增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)連年豐收，但近年來(lái)我國(guó)對(duì)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口數(shù)量卻明顯的增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年，我國(guó)從國(guó)際市場(chǎng)上共進(jìn)口糧食5 800多萬(wàn)噸，相當(dāng)于當(dāng)年國(guó)內(nèi)糧食總產(chǎn)量的近十分之一。2012年，我國(guó)糧食進(jìn)口超過(guò)了7 000萬(wàn)噸，是歷史上糧食進(jìn)口量最多的一年。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)糧食自給率已經(jīng)下降到90%以下[1]。由于我國(guó)是一個(gè)人均農(nóng)業(yè)自然資源相對(duì)稀缺的國(guó)家，適當(dāng)?shù)募Z食進(jìn)口當(dāng)然無(wú)可厚非。但是，我們必須牢記2013年12月中央農(nóng)村工作會(huì)議發(fā)出的警示：“我國(guó)是個(gè)人口眾多的大國(guó)，解決好吃飯問(wèn)題始終是治國(guó)理政的頭等大事。……中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國(guó)糧，一個(gè)國(guó)家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動(dòng)權(quán)，進(jìn)而才能掌控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展這個(gè)大局?！比绻Z食等農(nóng)產(chǎn)品長(zhǎng)期供不應(yīng)求，不僅危及國(guó)家糧食安全，而且會(huì)導(dǎo)致工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展受阻，甚至可能出現(xiàn)“逆城鎮(zhèn)化”問(wèn)題。

糧食等農(nóng)產(chǎn)品的供不應(yīng)求，固然與城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)、農(nóng)產(chǎn)品的加工性需求快速增長(zhǎng)等因素有關(guān)，但農(nóng)民的種糧積極性不高也是一個(gè)不容忽視的重要因素。有人曾對(duì)東北三省、北方四省、南方六省的農(nóng)戶的種糧積極性進(jìn)行了實(shí)證研究，研究結(jié)果表明：對(duì)于承包地的經(jīng)營(yíng)方式，有20.11%的被調(diào)查農(nóng)戶打算把土地流轉(zhuǎn)出去，有0.97%的農(nóng)戶打算撂荒。通過(guò)這些數(shù)據(jù)可見(jiàn)，當(dāng)前有相當(dāng)一部分農(nóng)戶已經(jīng)不愿意再經(jīng)營(yíng)耕地了，更不愿意自己種糧了。即便是那些不打算撂荒而選擇種糧的農(nóng)戶，其種糧的動(dòng)機(jī)亦值得憂慮：有52.22%的農(nóng)戶選擇了“滿足自家需求”，41.90%的農(nóng)戶選擇了“商品性生產(chǎn)”[2]。這說(shuō)明，大多數(shù)種糧農(nóng)戶追求的是實(shí)物回報(bào)而非市場(chǎng)回報(bào)，注重的是家庭糧食安全而非國(guó)家糧食安全。

綜上所述，在有些地區(qū)，農(nóng)民種糧的積極性不是很高、糧食的商品化率相對(duì)較低，已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。但這一事實(shí)很值得我們反思：為什么近年來(lái)國(guó)家對(duì)糧食生產(chǎn)如此重視、強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策如此之多，但農(nóng)民卻不甚“領(lǐng)情”、不愿多種糧賣糧呢？究其原因，一個(gè)重要方面就在于當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍較為沉重，

從而降低了農(nóng)民的實(shí)際收益，損傷了農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧的積極性。從這個(gè)角度而論，重新審視當(dāng)前的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，明確其表現(xiàn)、成因及破解之策，對(duì)維護(hù)農(nóng)民利益、保障國(guó)家糧食安全具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重的主要表現(xiàn)

對(duì)于當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的現(xiàn)狀，國(guó)務(wù)院辦公廳于2012年4月17日下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的意見(jiàn)》曾明確地指出：“最近一個(gè)時(shí)期以來(lái)，一些地方對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作重視程度有所下降，監(jiān)管力度有所減弱，涉農(nóng)亂收費(fèi)問(wèn)題不斷出現(xiàn)，向農(nóng)民集資攤派現(xiàn)象有所抬頭，惠農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放中亂收代扣問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，一事一議籌資籌勞實(shí)施不夠規(guī)范，部分領(lǐng)域農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)較快。”具體而言，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題突出表現(xiàn)為四個(gè)方面：

（一）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金向農(nóng)民攤派問(wèn)題突出

近年來(lái)，隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步加快。但是，由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的歷史欠賬過(guò)多，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的投入機(jī)制還不健全，某些地方不能按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求認(rèn)識(shí)農(nóng)村公益事業(yè)的屬性，甚至認(rèn)為農(nóng)村公益事業(yè)由農(nóng)民出資、出勞是天經(jīng)地義的事。于是在一些本應(yīng)由政府全部投入的農(nóng)村大中型水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、通鄉(xiāng)通村公路建設(shè)、農(nóng)村中小學(xué)校舍的建設(shè)和維護(hù)、農(nóng)村電網(wǎng)改造等建設(shè)項(xiàng)目中，仍較為普遍地存在著向村級(jí)組織和農(nóng)民攤派資金及勞務(wù)的問(wèn)題。據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理辦公室對(duì)5省95個(gè)村的專題調(diào)研顯示，在近兩年的農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目中，分別向村級(jí)組織和農(nóng)民攤派2 434萬(wàn)元、182萬(wàn)元，占項(xiàng)目總投資的41%和3%，向農(nóng)民籌勞3.8萬(wàn)個(gè)勞動(dòng)力[3]。向農(nóng)民攤派的這些資金，小部分是通過(guò)向農(nóng)民強(qiáng)行征收，大部分是在向農(nóng)民發(fā)放惠農(nóng)補(bǔ)貼補(bǔ)助補(bǔ)償款時(shí)代行扣繳。此外，在一些應(yīng)由政府部分補(bǔ)助的農(nóng)村飲水安全、農(nóng)田水利設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目中，由農(nóng)民出資、出勞的比例較高，超出了農(nóng)民的承受能力。而在一些“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目中，也存在超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)向農(nóng)民攤派資金和勞務(wù)的問(wèn)題。鑒于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)產(chǎn)品供給的長(zhǎng)期性與艱巨性，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，很可能都存在著讓農(nóng)民出資、出勞和增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的隱患。

（二）農(nóng)民的教育、醫(yī)療和養(yǎng)老支出加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)

近年來(lái)，雖然國(guó)家在農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面采取了很多新舉措，也收到了較大的成效，但由于種種原因，農(nóng)民所面臨的來(lái)自于教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面的費(fèi)用支出仍然很大，這增大了農(nóng)民的生活成本負(fù)擔(dān)。

首先，教育支出成為農(nóng)民的較為沉重負(fù)擔(dān)。2007年我國(guó)對(duì)所有農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)義務(wù)教育，這對(duì)減輕農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)雖然功不可沒(méi)，但目前在幼兒園、高中、大學(xué)等非義務(wù)教育階段，對(duì)學(xué)生的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，超出了農(nóng)民的承受能力，教育負(fù)擔(dān)甚至成為有些農(nóng)民最沉重的負(fù)擔(dān)。據(jù)測(cè)算，一個(gè)孩子從進(jìn)幼兒園到大學(xué)畢業(yè)，大約需要幾十萬(wàn)元的費(fèi)用，普通農(nóng)民家庭對(duì)此根本無(wú)力承擔(dān)，因教致貧和返貧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。另?yè)?jù)對(duì)山東省高唐縣姜店鄉(xiāng)農(nóng)民的調(diào)查，學(xué)生在省內(nèi)上大學(xué)每年須繳納學(xué)費(fèi)最低為3 400多元，再加上生活費(fèi)，每年共需要7 000-8 000元，一般農(nóng)戶單靠種地的收入根本供養(yǎng)不起，需向親友借款或申請(qǐng)助學(xué)貸款1-1.2萬(wàn)元[4]。

其次，農(nóng)民的醫(yī)療負(fù)擔(dān)較為沉重。近年來(lái)，國(guó)家為解決農(nóng)民“病有所醫(yī)”問(wèn)題，不斷地?cái)U(kuò)大新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)的實(shí)施范圍，農(nóng)民參加新農(nóng)合的比例逐年增高，農(nóng)民確實(shí)從中得到很多的實(shí)惠。然而，較之于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民的醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷比例普遍較低，農(nóng)民的醫(yī)藥費(fèi)支出負(fù)擔(dān)仍然十分沉重。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民人均年醫(yī)藥費(fèi)支出接近300元，占農(nóng)民生活消費(fèi)支出的18%，僅次于食品支出（46%）和居住支出（20%），位居第三[5]。坦率地講，目前農(nóng)民看病貴、看病難的問(wèn)題遠(yuǎn)未得到根本解決。

最后，農(nóng)民的自我養(yǎng)老支出仍將占較大的比例。近幾年，國(guó)家推行的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作穩(wěn)步展開(kāi)，其成效不容否定。但與城鎮(zhèn)居民相比，國(guó)家對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金投入過(guò)于薄弱，農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題遠(yuǎn)未得到根本解決，農(nóng)民自己掏錢養(yǎng)老的現(xiàn)象仍將長(zhǎng)期延續(xù)。比如，現(xiàn)有的新農(nóng)保試點(diǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，政府補(bǔ)助只有55元，農(nóng)民如果每年繳費(fèi)100元，到60歲以后每月大約只能領(lǐng)七八十元；農(nóng)民即使按照最高繳費(fèi)檔次即每年繳費(fèi)500元，60歲以后每月也只能領(lǐng)兩三百元，這顯然不能滿足農(nóng)民的養(yǎng)老支出[6]。

（三）涉農(nóng)收費(fèi)領(lǐng)域向農(nóng)民多收亂罰問(wèn)題較為嚴(yán)重

在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，涉農(nóng)收費(fèi)項(xiàng)目主要體現(xiàn)在政府職能部門在向農(nóng)民提供服務(wù)時(shí)收取的各種費(fèi)用，包

括農(nóng)民住房建設(shè)費(fèi)、生產(chǎn)和生活性水電費(fèi)、計(jì)劃生育費(fèi)、殯葬費(fèi)、義務(wù)教育費(fèi)、身份證辦理費(fèi)、婚姻登記費(fèi)、生豬屠宰費(fèi)等方面。這些涉農(nóng)收費(fèi)，既有舊項(xiàng)目，也有新項(xiàng)目；既涉及生產(chǎn)領(lǐng)域，也涉及生活領(lǐng)域。其中有些收費(fèi)，如婚姻登記費(fèi)、身份證辦理費(fèi)等，屬于合理性收費(fèi)。但有些收費(fèi)屬于違規(guī)收費(fèi)或不合理收費(fèi)，并且這些收費(fèi)還較為普遍和嚴(yán)重，這主要表現(xiàn)在：其一是計(jì)劃生育亂收費(fèi)。這首先表現(xiàn)為農(nóng)村計(jì)劃生育亂罰款。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在農(nóng)村90%以上的農(nóng)民都選擇生二胎，80%以上的農(nóng)民家庭被計(jì)劃生育政策罰款超過(guò)6 000元。有的計(jì)生部門甚至“釣魚執(zhí)法”，“默許”或“鼓勵(lì)”農(nóng)民計(jì)劃外生育，然后再通過(guò)收取罰款來(lái)增加部門收益，有的罰款超過(guò)了萬(wàn)元[7]。此外，在計(jì)劃生育領(lǐng)域中的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收也很不規(guī)范，存在著違規(guī)收取違約金、巧立名目收取贊助費(fèi)和押金等問(wèn)題。據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)，2010年計(jì)劃生育收費(fèi)比2006年增長(zhǎng)了117%[8]。其二是農(nóng)民住房建設(shè)亂收費(fèi)。關(guān)于農(nóng)民住房建設(shè)費(fèi)，國(guó)家規(guī)定只能向農(nóng)民收取土地使用證書工本費(fèi)（國(guó)土資源部門）和房屋所有權(quán)登記證書工本費(fèi)（建設(shè)部門）。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，有的地方政府、村級(jí)組織則往往向建房農(nóng)民違規(guī)收取土地占用費(fèi)、設(shè)計(jì)費(fèi)、建安費(fèi)、房屋擴(kuò)建及加層費(fèi)、綠化保證金等。假如農(nóng)民不繳這些費(fèi)用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不給辦兩證，就不能開(kāi)工建房。但如果按要求把一套手續(xù)都辦下來(lái)，農(nóng)民則要繳納3 000－6 000元，有的地方甚至更多。據(jù)有人對(duì)浙江省某地237戶建房農(nóng)戶的調(diào)查，有57戶僅審批費(fèi)用就超過(guò)3 000元，約占受調(diào)查農(nóng)戶數(shù)的25%[9]。其三是義務(wù)教育亂收費(fèi)。中央明確規(guī)定，農(nóng)村義務(wù)教育階段只收取作業(yè)本費(fèi)和自愿住宿學(xué)生的伙食費(fèi)，但一些地方的學(xué)校卻違規(guī)向?qū)W生收取試卷費(fèi)、教輔資料費(fèi)、補(bǔ)課費(fèi)、住宿費(fèi)、取暖費(fèi)等，有的地方的教輔資料費(fèi)甚至超過(guò)過(guò)去的書本費(fèi)。

除對(duì)農(nóng)民個(gè)人的亂收費(fèi)以外，還有對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的亂收費(fèi)。有資料表明，農(nóng)民專業(yè)合作社在證照辦理、稅費(fèi)繳納和項(xiàng)目扶持過(guò)程中，亂收費(fèi)、亂罰款和亂攤派情況屢屢發(fā)生。有的省份在取消的各類亂收費(fèi)項(xiàng)目中，向農(nóng)民專業(yè)合作社亂收費(fèi)的比例高達(dá)40%。有的地方還向農(nóng)民專業(yè)合作社攤派報(bào)刊、法規(guī)培訓(xùn)和外出考察等費(fèi)用[10]。

（四）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價(jià)格上漲加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)

農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”（三提指村級(jí)三項(xiàng)提留，即公積金、公益金、管理費(fèi)；五統(tǒng)是五項(xiàng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，即教育附加費(fèi)、計(jì)劃生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、民政優(yōu)撫費(fèi)、民辦交通費(fèi)五部分。）被取消以后，由于糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的增加和售價(jià)的升高，農(nóng)民的種田收益有所增多。但是，相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料皆有不同程度的漲價(jià)，有的生產(chǎn)資料的價(jià)格漲幅甚至遠(yuǎn)高于農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格漲幅，這無(wú)疑會(huì)沖抵因免稅減費(fèi)而帶來(lái)的部分增加值。在有些地方，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的畝均漲價(jià)甚至超過(guò)了國(guó)家免去的農(nóng)業(yè)稅、糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼三項(xiàng)之和，導(dǎo)致了農(nóng)民“種田還倒賠錢”的問(wèn)題。以河南省為例，通過(guò)降低農(nóng)業(yè)稅稅率和對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼，2004年農(nóng)民畝均分別增收24.30元和12.38元，合計(jì)增收36.68元。但同年僅夏季小麥的畝均成本就增加49.13元，其中來(lái)自種子、化肥、機(jī)械作業(yè)等物質(zhì)成本的增加量達(dá)48.04元，減稅和直補(bǔ)帶給農(nóng)民的好處尚不足以彌補(bǔ)因生產(chǎn)成本升高對(duì)農(nóng)民造成的損失[11]。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，從2003年到2009年，在稻谷、小麥和玉米三種糧食的生產(chǎn)要素投入中，種子、化肥代表的可變投入物的單位價(jià)格以及雇工工資和土地租金價(jià)格等，均有較大幅度的上漲，其中最低漲幅接近90%，最高漲幅大約185%。而同期稻谷、小麥和玉米的平均售價(jià)由每公斤1.1元上升到每公斤1.8元，僅上漲61.9%，而部分農(nóng)產(chǎn)品（如葉類菜）還出現(xiàn)了價(jià)格下降[12]。顯然，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的攀升，減少了農(nóng)民的純收入，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

三、當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的成因分析

上述農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的成因是多方面的，既有歷史的因素，也有現(xiàn)實(shí)的因素；既有客觀的因素，也有主觀的因素。概而言之，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)層面：

（一）城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化格局尚未真正形成

農(nóng)民負(fù)擔(dān)之所以長(zhǎng)期存在且難以根除，原因固然是多方面的，但最根本的在于長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成了一系列深層次的矛盾，它對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的影響主要是農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，同時(shí)則要承擔(dān)不合理的支出。其一，國(guó)家長(zhǎng)期通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”獲取農(nóng)業(yè)剩余，壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格來(lái)支持工業(yè)發(fā)展，而在工業(yè)化取得一定成果后，卻未能及時(shí)地實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺，這不僅挫傷了農(nóng)民的生

產(chǎn)積極性，而且導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展資金短缺，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入難有大的增長(zhǎng)。其二，國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)行偏向城市和工業(yè)的財(cái)政分配政策，農(nóng)村的公共事業(yè)發(fā)展資金往往需要農(nóng)民自籌解決，這成為向農(nóng)民亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資的重要根源。其三，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)滯后，農(nóng)民雖與城鎮(zhèn)居民同樣納稅，卻要自己負(fù)擔(dān)教育、醫(yī)療和養(yǎng)老支出。從這個(gè)意義上說(shuō)，如果不革除城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就不可能得以徹底根除。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，近年來(lái)國(guó)家在破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)方面付出了巨大的努力。比如，中國(guó)共產(chǎn)黨十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中，正式提出了將“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”上升為“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化”的思想?！稕Q定》在提出“把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局作為根本要求”的同時(shí)，并制訂了到2020年基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制的戰(zhàn)略目標(biāo)。這種政策導(dǎo)向，為徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題提供了戰(zhàn)略保障。但就目前來(lái)看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然根深蒂固，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化格局遠(yuǎn)未形成，農(nóng)村發(fā)展滯后于城市的狀況遠(yuǎn)未改變，農(nóng)民在工農(nóng)產(chǎn)品交換、勞動(dòng)力的流動(dòng)與就業(yè)、享受教育醫(yī)療服務(wù)等方面仍遭受著許多不公平的待遇，進(jìn)而致使農(nóng)民負(fù)擔(dān)難以根除，甚至有可能卷土重來(lái)。

（二）城市偏向的國(guó)民收入分配格局尚未根本扭轉(zhuǎn)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行城市偏向的國(guó)民收入分配格局。表現(xiàn)在城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給上，則實(shí)行城市公共產(chǎn)品由國(guó)家負(fù)擔(dān)、農(nóng)村公共產(chǎn)品主要由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的城鄉(xiāng)二元供給機(jī)制，農(nóng)民通過(guò)繳納各種稅費(fèi)的形式來(lái)承擔(dān)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。這種不公平的國(guó)民收入分配格局和公共產(chǎn)品分?jǐn)偰Ｊ剑菍?dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)較為沉重的重要根源。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家開(kāi)始扭轉(zhuǎn)城市偏向的分配格局，確立了對(duì)“三農(nóng)”多予少取的政策取向，不僅取締了各種農(nóng)業(yè)稅收，而且不斷地加大財(cái)政支農(nóng)力度，但這只是改變了以農(nóng)養(yǎng)工、以鄉(xiāng)養(yǎng)城的舊的政策框架，而城鄉(xiāng)平等的國(guó)民收入分配格局并未真正奠定，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的政策體系更未完全確立，國(guó)家惠農(nóng)政策對(duì)農(nóng)民增收、農(nóng)民減負(fù)的效果并不像預(yù)期的那么理想。對(duì)于這一結(jié)論，可以從“多予”“少取”兩個(gè)方面加以論證：

第一，從“多予”的角度看，雖然絕對(duì)量不少，但相對(duì)于9億農(nóng)民而言，人均占有量還是很少，甚至微不足道。比如，2008年全國(guó)農(nóng)資綜合補(bǔ)貼資金達(dá)到482億元，再加上從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中預(yù)計(jì)列支的151億元糧食直補(bǔ)資金，兩項(xiàng)直接補(bǔ)貼資金總和為633億元，其規(guī)模不可謂不大，但是平均到每畝補(bǔ)貼僅為41元，平均到農(nóng)民身上每人也只不過(guò)80多元，對(duì)解決農(nóng)民的生產(chǎn)和生活困難無(wú)異于“杯水車薪”。再如，2009年中央安排的支持“三農(nóng)”資金為7 161億元，比上年增加1 205億元，增長(zhǎng)了16%，但即便如此，支農(nóng)資金只占當(dāng)年財(cái)政總投入6.8萬(wàn)億的13%，這一比例與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量占一半的地位是很不相稱的?！伴L(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，人們習(xí)慣用比上年增加幅度作為評(píng)價(jià)政策的依據(jù)，不注意結(jié)構(gòu)問(wèn)題。實(shí)際上由于原來(lái)的基數(shù)過(guò)小，增幅雖然不小，而占財(cái)政總支出的比重卻不大，這是最值得關(guān)注的重大問(wèn)題?！盵13]

第二，從“少取”的角度看，“少取”主要體現(xiàn)在取消“三提五統(tǒng)”和免征農(nóng)業(yè)稅上。但取消“三提五統(tǒng)”和免征農(nóng)業(yè)稅，只意味著“明取”少了，而通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料漲價(jià)、低價(jià)征地、農(nóng)民工低工資和農(nóng)村資金向城市流動(dòng)等渠道向“三農(nóng)”“暗取”的問(wèn)題則越來(lái)越嚴(yán)重。比如，國(guó)家近年來(lái)雖然一再?gòu)?qiáng)調(diào)規(guī)范城市土地開(kāi)發(fā)，并要求實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但耕地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問(wèn)題仍十分嚴(yán)重。近十幾年來(lái)，我國(guó)耕地凈減少了一億多畝，而且多數(shù)是好地。在農(nóng)用土地非農(nóng)化的過(guò)程中，政府采取“低進(jìn)高出”的辦法，產(chǎn)生了巨大的土地價(jià)格“剪刀差”，土地差價(jià)的巨大收益成為城市建設(shè)資金的主要來(lái)源之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006－2010年，全國(guó)土地出讓金分別為0.7、1.3、0.96、1.59、2.7萬(wàn)億元，5年合計(jì)7萬(wàn)多億元[14]。在7萬(wàn)多億元的土地出讓金中，除去土地補(bǔ)償費(fèi)和少量用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，政府獲得了至少5萬(wàn)億元的土地紅利，而這恰恰是農(nóng)民因賣地而受損的利益。換言之，在這5年內(nèi)，農(nóng)民僅通過(guò)土地要素就為城市化和工業(yè)化建設(shè)承擔(dān)了至少5萬(wàn)億元的成本。坦率地講，這種做法實(shí)質(zhì)上仍然是以鄉(xiāng)補(bǔ)城、以農(nóng)補(bǔ)工。至于在農(nóng)村義務(wù)教育、合作醫(yī)療、農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)等公共產(chǎn)品供給方面，雖然國(guó)家近年來(lái)投入了大量的資金，但較之于對(duì)城市公共產(chǎn)品的資金投入而言，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的投入還是少得可憐，農(nóng)民分?jǐn)傓r(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制尚未完全改變。

（三）減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的長(zhǎng)效機(jī)制尚未完全建立

近年來(lái)，由于國(guó)家取消“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅，再加上農(nóng)村綜合改革的強(qiáng)力推進(jìn)和支農(nóng)惠農(nóng)力度的不斷加大，使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕。但客觀而論，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的長(zhǎng)效機(jī)制尚未完全建立，這主要表現(xiàn)在：

第一，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的責(zé)任意識(shí)有所淡化。在農(nóng)業(yè)稅廢除后，在有些地方或部門的領(lǐng)導(dǎo)干部中普遍存在著農(nóng)民“零負(fù)擔(dān)”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，他們認(rèn)為農(nóng)民已真正進(jìn)入“無(wú)稅時(shí)代”，對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的敏感性降低，責(zé)任意識(shí)淡化。有人甚至認(rèn)為，既然近年來(lái)農(nóng)民在持續(xù)增收的同時(shí)又不斷地得到各種惠農(nóng)補(bǔ)貼，農(nóng)民的腰包越來(lái)越鼓，因此，在發(fā)展農(nóng)民自身也能受益的一些農(nóng)村公共事業(yè)時(shí)，要農(nóng)民花點(diǎn)錢、出點(diǎn)力是理所當(dāng)然的，根本不值得大驚小怪。

第二，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的工作力度有所弱化。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)方面一直實(shí)行黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、負(fù)總責(zé)和各部門分工負(fù)責(zé)的工作制度，注意加強(qiáng)農(nóng)民減負(fù)工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)建設(shè)和組織隊(duì)伍建設(shè)，層層落實(shí)責(zé)任，實(shí)行減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)“一票否決”制度，這對(duì)保證農(nóng)民減負(fù)工作的實(shí)效發(fā)揮了重大作用。但近年來(lái)，這種工作制度出現(xiàn)了松懈，對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的日常監(jiān)管工作有所削弱，有些地方不僅減少了監(jiān)管人員，甚至撤銷了減負(fù)機(jī)構(gòu)，由此導(dǎo)致對(duì)實(shí)際工作中出現(xiàn)的向農(nóng)民亂攤派、亂罰款、多收費(fèi)等違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題發(fā)現(xiàn)不及時(shí)、處理不到位。此外，一些部門在出臺(tái)涉農(nóng)負(fù)擔(dān)的法規(guī)、政策性文件、收費(fèi)項(xiàng)目和建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，不按規(guī)定經(jīng)減負(fù)部門會(huì)簽或?qū)徍吮O(jiān)督，違反中央規(guī)定加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，影響了農(nóng)民減負(fù)工作的深入開(kāi)展。

四、當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的破解之策

由此可見(jiàn)，當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)既包括因城鄉(xiāng)有別的公共產(chǎn)品供給體制、工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”、城鄉(xiāng)二元土地價(jià)格“剪刀差”等因素而強(qiáng)加于農(nóng)民的隱性負(fù)擔(dān)，也包括因亂攤派、亂收費(fèi)而給農(nóng)民造成的顯性負(fù)擔(dān)。因此，破解農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，難以在短期內(nèi)取得全勝。但就目前而言，至少應(yīng)在如下幾個(gè)方面有所突破：

（一）落實(shí)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展戰(zhàn)略思想，建立“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的長(zhǎng)效機(jī)制

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，落實(shí)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展戰(zhàn)略思想，盡快建立“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的長(zhǎng)效機(jī)制，這是徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的根本前提。首先，要真正確立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略理念。要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，真正統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，切實(shí)摒棄過(guò)去“重城輕鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)觀念，并以此戰(zhàn)略理念來(lái)統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)民減負(fù)工作的開(kāi)展。其次，堅(jiān)持“多予、少取、放活”的總方針，建立“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的長(zhǎng)效機(jī)制。當(dāng)前，應(yīng)首先在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的融合。為此，應(yīng)著重抓好三個(gè)環(huán)節(jié)：其一是要統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理安排城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)聚集、村落分布、農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局，確保農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)、集中要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)；其二是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展農(nóng)村服務(wù)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、人才、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動(dòng)，建立健全公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的制度體系，并以此帶動(dòng)城鄉(xiāng)在產(chǎn)業(yè)布局、勞動(dòng)就業(yè)以及社會(huì)管理等方面的一體化；其三是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，全面提高財(cái)政保障農(nóng)村公共事業(yè)水平，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度。最后，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化?！叭健笔峭七M(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)必須牢牢把握的客觀規(guī)律，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定的迫切需要。新農(nóng)村建設(shè)與城市化發(fā)展的一個(gè)重要結(jié)合點(diǎn)，就是要加快發(fā)展小城鎮(zhèn)，推進(jìn)農(nóng)民就地城市化。推進(jìn)“三化同步”，需要在深化戶籍制度改革、發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、完善加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的財(cái)稅和投融資等配套政策、加快縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管理體制改革等方面取得突破。

（二）矯正國(guó)民收入分配的城市偏向，確立城市反哺農(nóng)村的新機(jī)制

要真正減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和增加農(nóng)民收入，不能僅靠一般性地增加支農(nóng)資金的絕對(duì)量，而應(yīng)重點(diǎn)從矯正國(guó)民收入分配的非農(nóng)偏向中尋找出路。當(dāng)然，鑒于中國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)的事實(shí)將長(zhǎng)期存在，主張矯正城市偏向的分配格局、確立城市反哺農(nóng)村的新機(jī)制，未必奢望對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民實(shí)行特殊的財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，而要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，盡快結(jié)束農(nóng)業(yè)資源的流失，在工農(nóng)和城鄉(xiāng)之間實(shí)行公正平等的分配制

度。為此，必須做到：其一要建立城鄉(xiāng)一體的公共財(cái)政體系，不斷地增加對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的財(cái)政投入，不斷提高支農(nóng)資金在各級(jí)財(cái)政支出中的比重，把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)逐步全面納入公共財(cái)政的支出范圍，使公共財(cái)政的陽(yáng)光進(jìn)一步向農(nóng)村普照，公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步向農(nóng)村延伸，公共服務(wù)進(jìn)一步向農(nóng)村覆蓋；其二要進(jìn)一步完善“分稅制”，優(yōu)化地方稅結(jié)構(gòu)，賦予縣鄉(xiāng)比較穩(wěn)定的稅種和稅收征管權(quán)，以增加縣鄉(xiāng)財(cái)力，使縣鄉(xiāng)政府履行基本公共服務(wù)的事權(quán)與財(cái)力相匹配，確保農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金來(lái)源；其三要通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助、貼息、獎(jiǎng)勵(lì)等手段，引導(dǎo)工商業(yè)資金、信貸資金和外資增加對(duì)農(nóng)村的投入，至少要確保金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，以解決農(nóng)村貸存比例失調(diào)問(wèn)題；其四要建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步減少中央政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，推進(jìn)省直管縣（市）財(cái)政體制改革，適當(dāng)增加對(duì)縣的一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重，減少農(nóng)業(yè)財(cái)政的“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象；五要嚴(yán)格控制耕地征占規(guī)模，完善土地征用補(bǔ)償制度，提高農(nóng)民土地征占補(bǔ)償水平，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，切實(shí)保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，減輕農(nóng)民的生活成本負(fù)擔(dān)

農(nóng)民來(lái)自于教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面的生活成本負(fù)擔(dān)，固然受制于多種因素，但與政府的制度安排及政府行為有著直接的關(guān)聯(lián)。因此，政府有義務(wù)通過(guò)優(yōu)化相關(guān)制度安排和增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，降低農(nóng)民的生活成本負(fù)擔(dān)。

其一，在鞏固農(nóng)村義務(wù)教育改革成果的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村非義務(wù)教育階段的資金支持。為此，第一要不斷增加對(duì)農(nóng)村教育的投資力度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展；第二要延長(zhǎng)義務(wù)教育年限，把義務(wù)教育普及到幼兒、高中階段，并免除農(nóng)民接受職業(yè)教育的所有學(xué)費(fèi)；第三要繼續(xù)減免家庭困難的農(nóng)村大學(xué)生的學(xué)費(fèi)，完善大學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金制度和向貧困大學(xué)生提供無(wú)息助學(xué)貸款的制度，合理提高資助水平；四要大力扶持農(nóng)村職業(yè)教育和農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)事業(yè)的發(fā)展，為地方職業(yè)技術(shù)學(xué)院提供財(cái)政保障，并鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦農(nóng)村職業(yè)教育，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育的多元化發(fā)展。

其二，進(jìn)一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。近年來(lái)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)步伐較快，但這項(xiàng)制度還有許多亟待完善之處。第一是要進(jìn)一步強(qiáng)化政府在解決農(nóng)民醫(yī)療保障問(wèn)題上的主體責(zé)任，全面推行農(nóng)民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，讓每個(gè)農(nóng)民都能享受基本的醫(yī)療服務(wù)；第二是中央政府應(yīng)不斷增大對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)療的財(cái)政資金支持，并科學(xué)設(shè)計(jì)籌資機(jī)制，保障農(nóng)村合作醫(yī)療的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；第三是要堅(jiān)持因地制宜、分階段進(jìn)行的原則，鼓勵(lì)東部富裕地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度與城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度相對(duì)接，對(duì)沒(méi)有參合能力的農(nóng)民和農(nóng)村貧困家庭實(shí)施醫(yī)療救助制度；第四是要加快農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鞏固和健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，重點(diǎn)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)；第五是要建立適應(yīng)農(nóng)民承受能力的農(nóng)村醫(yī)藥價(jià)格管理體系和農(nóng)村醫(yī)療管理規(guī)范，適當(dāng)提高農(nóng)民醫(yī)藥費(fèi)與檢查費(fèi)的報(bào)銷比例，切實(shí)降低醫(yī)療費(fèi)用，為農(nóng)民提供安全、廉價(jià)的基本醫(yī)療服務(wù)。

其三，積極探索建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。目前，我國(guó)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)尚處于起步階段。2009年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求逐步擴(kuò)大試點(diǎn)覆蓋面，在2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。在探索新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過(guò)程中，第一是要以法律的形式明確農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的地位、機(jī)制和各項(xiàng)措施，規(guī)定繳費(fèi)、支付、運(yùn)營(yíng)、保值等各個(gè)環(huán)節(jié)的要求，確保農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)有法可依；第二是強(qiáng)化政府的職責(zé)主體地位，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政投入，提高財(cái)政對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)一些少數(shù)民族地區(qū)和特困農(nóng)民予以專項(xiàng)扶助；第三是建立健全監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)加強(qiáng)基金內(nèi)部監(jiān)督與政府主導(dǎo)的外部監(jiān)督相結(jié)合的方式，提高保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌管理水平，確保保險(xiǎn)基金的安全性及其保值增值。

（四）建立健全農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理體系，嚴(yán)格管理涉農(nóng)收費(fèi)和價(jià)格

首先，要完善農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)控制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的監(jiān)管與督查。要繼續(xù)保持減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的高壓態(tài)勢(shì)，做到思想認(rèn)識(shí)不松懈、重視程度不降低，絕不能因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅的取消而思想麻痹，絕不能因?yàn)檗r(nóng)民收入增加和農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平下降而工作松懈。在此前提下，要按照預(yù)防與查處相結(jié)合的要求，重點(diǎn)完善和落實(shí)“五項(xiàng)制度”，即：對(duì)涉農(nóng)收費(fèi)文件實(shí)行“審核制”；對(duì)涉農(nóng)價(jià)格和收費(fèi)實(shí)行“公示制”；對(duì)農(nóng)村公費(fèi)訂閱報(bào)刊實(shí)行“限額制”；對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)實(shí)行“監(jiān)督卡制”；對(duì)涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)案（事）件實(shí)行“責(zé)任追究制”。在建

立健全這五項(xiàng)制度的基礎(chǔ)上，要加大監(jiān)控措施的實(shí)施力度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的日常監(jiān)管，做到年初有部署、年中有督查、年底有驗(yàn)收，形成從中央到地方的網(wǎng)絡(luò)化、制度化的農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理體系。

其次，要嚴(yán)格管理涉農(nóng)收費(fèi)和價(jià)格。關(guān)于這一點(diǎn)，國(guó)務(wù)院辦公廳于2012年4月17日下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的意見(jiàn)》作出了明確而詳盡的規(guī)定，主要包括：面向農(nóng)民的行政事業(yè)性收費(fèi)必須嚴(yán)格按照法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院相關(guān)規(guī)定收取，嚴(yán)禁向農(nóng)民“搭車”收費(fèi)或攤派各種費(fèi)用；嚴(yán)格執(zhí)行涉農(nóng)收費(fèi)文件“審核制”，防止出臺(tái)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策文件，并全面推進(jìn)涉農(nóng)收費(fèi)和價(jià)格“公示制”；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育、計(jì)劃生育、農(nóng)民建房、婚姻登記、生豬屠宰等領(lǐng)域亂收費(fèi)的重點(diǎn)監(jiān)督，深入開(kāi)展行業(yè)專項(xiàng)檢查。對(duì)這些規(guī)定，必須認(rèn)真遵守和落實(shí)。對(duì)于農(nóng)民專業(yè)合作社承擔(dān)不合理負(fù)擔(dān)的問(wèn)題，農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管部門要建立健全動(dòng)態(tài)監(jiān)管、審計(jì)、跟蹤督查等項(xiàng)制度，加大監(jiān)管與查處力度，深入治理向農(nóng)民專業(yè)合作社亂收費(fèi)、亂罰款和集資攤派等問(wèn)題，推動(dòng)落實(shí)各項(xiàng)優(yōu)惠扶持政策，以便為合作社的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

（五）降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，完善國(guó)家支農(nóng)體系

首先，要降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，緩解農(nóng)民的隱性負(fù)擔(dān)。為此，其一要建立農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)格長(zhǎng)期穩(wěn)定機(jī)制，縮減工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”和防止“谷賤傷農(nóng)”，從而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本在農(nóng)民收入中的比重，增加農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入；其二要對(duì)涉農(nóng)企業(yè)給予稅收優(yōu)惠和金融支持，從而促成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的合理下調(diào)；其三要加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。此外，還可借鑒歐盟等國(guó)外保護(hù)農(nóng)業(yè)的財(cái)稅政策經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)民購(gòu)買農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用薄膜、農(nóng)用機(jī)械等生產(chǎn)資料實(shí)行退還增值稅政策。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，這樣做可以直接降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，保護(hù)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。

其次，要完善國(guó)家支農(nóng)體系，改進(jìn)財(cái)政支農(nóng)方式。為解決好“將來(lái)誰(shuí)來(lái)種地”的問(wèn)題，必須現(xiàn)在就未雨綢繆，通過(guò)富裕農(nóng)民、提高農(nóng)民、扶持農(nóng)民，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)。為此，除了要繼續(xù)加大財(cái)政支農(nóng)力度、擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍、提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)之外，還應(yīng)注意整合利用各項(xiàng)支農(nóng)資金，避免支農(nóng)資金的使用分散和投入交叉重復(fù)問(wèn)題，切實(shí)提高支農(nóng)資金的使用效率。特別是要把農(nóng)民急需的水利、道路等中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為財(cái)政支農(nóng)所要解決的首要問(wèn)題，并對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科技、農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、傳播性病蟲害防治等環(huán)節(jié)加大資金投入，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展后勁。同時(shí)，對(duì)支農(nóng)資金應(yīng)實(shí)行直接集中支付方式，以保證其足額、安全、及時(shí)到位，防止出現(xiàn)縣鄉(xiāng)政府和職能部門截留、擠占、挪用支農(nóng)資金的問(wèn)題[15]。當(dāng)然，為了提高國(guó)家支農(nóng)資金的實(shí)效，防止在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食種植中出現(xiàn)弄虛作假、騙取國(guó)家支農(nóng)資金的問(wèn)題，可考慮實(shí)行承包地、生產(chǎn)資料和農(nóng)副產(chǎn)品三結(jié)合的定量返稅制度，根據(jù)農(nóng)民的種植面積和農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)量推行級(jí)差返稅。

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[責(zé)任編輯：黃志洪]