“城居?！被鸸芾磉\(yùn)營(yíng)探究

郭嘉儒

（華僑大學(xué)公共管理學(xué)院，福建泉州362021）

[摘要]為促進(jìn)“城居?！被鸨Ｖ翟鲋的繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)，通過(guò)對(duì)“城居保”基金管理和運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)“城居保”在基金管理和運(yùn)營(yíng)上存在著統(tǒng)籌層次低、保值增值困難、管理體制不健全等問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出了基金運(yùn)營(yíng)中應(yīng)該遵循的原則，進(jìn)而提出了“城居?！被疬M(jìn)行科學(xué)管理和運(yùn)營(yíng)的途徑包括在基金管理方式上進(jìn)行創(chuàng)新、提高基金保值增值能力、改進(jìn)基金管理體制等。

[關(guān)鍵詞]“城居?！保换鸸芾?；保值增值

[中圖分類(lèi)號(hào)]C913.7

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1674-3652（2015）01-0109-07

[收稿日期]2014-12-5

[作者簡(jiǎn)介]郭嘉儒，女，河南新鄉(xiāng)人，主要從事社會(huì)保障研究。

城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“城居?！保┦菫閼?yīng)對(duì)我國(guó)社會(huì)老齡化不斷嚴(yán)峻的趨勢(shì)，解決城鎮(zhèn)非從業(yè)人員的養(yǎng)老問(wèn)題而制定并推行實(shí)施的，制度的實(shí)施在很大程度上解決了城鎮(zhèn)老年居民的養(yǎng)老問(wèn)題，突破了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以對(duì)這部分群體實(shí)現(xiàn)覆蓋的困境，使我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)了制度的全覆蓋，維護(hù)了社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。但是，我國(guó)目前的現(xiàn)狀給“城居保”制度的實(shí)施提出了更大的挑戰(zhàn)。

一、“城居?！被鸸芾磉\(yùn)營(yíng)中存在的問(wèn)題

我國(guó)老年人在總?cè)丝谥兴嫉谋戎爻尸F(xiàn)出快速上升的態(tài)勢(shì)。據(jù)中國(guó)社科院預(yù)測(cè)，到2015年我國(guó)年齡達(dá)到60歲以上的老年人約為2.16億，占到總?cè)丝诘?6.7%，80歲以上的老年人口將增至2 400萬(wàn)，年均增加100萬(wàn)人，其增速甚至超過(guò)了我國(guó)老齡化的速度。預(yù)計(jì)今后的30年我國(guó)老齡化速度會(huì)不斷加快，到2030年我國(guó)會(huì)成為全球老齡化水平最高的國(guó)家①參見(jiàn)中國(guó)新聞網(wǎng)，《2030年中國(guó)將成老齡化程度最高的國(guó)家》，網(wǎng)址為http://www.chinanews.com/gn/2010/09-10/2526415.shtml。。老齡化的迅猛發(fā)展，一方面對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求更加迫切，另一方面也給養(yǎng)老保險(xiǎn)的給付能力提出了極大的挑戰(zhàn)，政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)上的財(cái)政壓力、基金管理壓力也不斷地加大。因此探索出一條維持基金高效運(yùn)轉(zhuǎn)、保障基金保值增值的基金管理之路變得尤為迫切。

維持“城居?！被鸬母咝н\(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)其保值、增值不僅是應(yīng)對(duì)老齡化形勢(shì)日益嚴(yán)峻的無(wú)奈之舉，更是保障“城居?！敝贫饶軌蚓S持正常給付、實(shí)現(xiàn)制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)的必然選擇。面對(duì)物價(jià)不斷上漲的趨勢(shì)，“城居?！被鹑绻琅f按照銀行一年期存款利率來(lái)計(jì)息的話(huà)，難以抵抗通貨膨脹及CPI不斷上漲的壓力，基金的縮水必將在所難免。那么，“城居?！北貙㈦y以實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)老金的正常給付，參保的老年人就難以維持其基本生活，這將導(dǎo)致其制度最終不能正常運(yùn)行。因此，基金的保值增值對(duì)于“城居保”制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要。

我國(guó)“城居?！睂?shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的模式，個(gè)人賬戶(hù)實(shí)行實(shí)賬運(yùn)行，其優(yōu)點(diǎn)在于保障個(gè)人賬戶(hù)基金的安全，但又勢(shì)必對(duì)政府管理基金的能力提出更高的要求，只有維持個(gè)人賬戶(hù)基金高效運(yùn)行，才能保障基金的持續(xù)保值增值。但是，就“城居?！敝贫葘?shí)施以來(lái)政府對(duì)個(gè)人賬戶(hù)基金管理的狀況而言，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)基金的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，其保值增值前景也令人堪憂(yōu)。具體而言，“城居?！眰€(gè)人賬戶(hù)基金管理中的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）基金統(tǒng)籌層次低

“城居?！钡幕鸾y(tǒng)籌層次是指對(duì)基金進(jìn)行統(tǒng)一籌集、運(yùn)營(yíng)管理和分配使用的單位所在的層次，統(tǒng)籌層次是衡量養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的社會(huì)化程度的依據(jù)，按照統(tǒng)籌層次從低到高分為四個(gè)層次：縣級(jí)統(tǒng)籌、市級(jí)統(tǒng)籌、省級(jí)統(tǒng)籌及全國(guó)統(tǒng)籌?！俺蔷颖！被鸾y(tǒng)籌層次問(wèn)題是制度設(shè)計(jì)中的一個(gè)重要內(nèi)容，其對(duì)于保障基金的安全、維護(hù)制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)等都有重要的意義。一方面，能夠增強(qiáng)地區(qū)間的互濟(jì)性，緩解基金供求上的結(jié)構(gòu)性、區(qū)域性困境，遵循養(yǎng)老保險(xiǎn)的“大數(shù)法則”。另一方面，便于各級(jí)政府之間責(zé)任的共同分擔(dān)，地方政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金上的不足歷來(lái)依賴(lài)中央向地方轉(zhuǎn)移支付養(yǎng)老保險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助，但是這一原本補(bǔ)貼性的制度逐漸被扭曲為地方政府完全依賴(lài)中央政府供給的局面，這加劇了各地方對(duì)中央資源的爭(zhēng)奪，使中央政府不堪重負(fù)，制度進(jìn)入惡性循環(huán)。而扭轉(zhuǎn)困境的辦法就是提高基金的統(tǒng)籌層次，不僅可以通過(guò)明確各級(jí)政府責(zé)任使制度走上正軌，而且可以在更大范圍內(nèi)調(diào)劑基金來(lái)實(shí)現(xiàn)互濟(jì)。另外，提高基金的統(tǒng)籌層次更便于基金的運(yùn)營(yíng)和管理。在較低的統(tǒng)籌層次下，基金由縣市政府進(jìn)行管理，風(fēng)險(xiǎn)較高，基金容易被擠占和挪用，而且導(dǎo)致各地區(qū)管理系統(tǒng)和基金信息平臺(tái)大量的重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)資源，提高運(yùn)營(yíng)成本。較高的統(tǒng)籌層次可以集中運(yùn)營(yíng)分散的基金，提高運(yùn)營(yíng)管理的效率，降低基金的風(fēng)險(xiǎn)，而且做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)后規(guī)模龐大的資金更需要高水平的管理，顯然省級(jí)和中央政府較之于縣市級(jí)政府更有能力對(duì)基金進(jìn)行高效管理。

我國(guó)“城居?！蹦壳吧形催_(dá)到基金的省級(jí)甚至是全國(guó)統(tǒng)籌水平，只是實(shí)現(xiàn)了縣市級(jí)范圍的地方統(tǒng)籌，這樣的統(tǒng)籌水平與制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)還存在很大的差距?！俺蔷颖！敝贫葘?shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的模式，社會(huì)統(tǒng)籌的目的是通過(guò)政府干預(yù)將養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行分散，以提高個(gè)人抵御養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的能力，但是目前較低的統(tǒng)籌水平使社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的共濟(jì)性受到極大的限制。較低的統(tǒng)籌層次其弊端是顯而易見(jiàn)的，一方面，較低的統(tǒng)籌層次違背了社會(huì)保險(xiǎn)的“大數(shù)法則”，基金過(guò)于分散，難以充分發(fā)揮基金的規(guī)模效應(yīng)和調(diào)劑功能，這也阻礙了其互助性的發(fā)揮。另一方面，基金停留在縣市一級(jí)，而縣市一級(jí)的“城居保”基金管理部門(mén)管理能力有限，基金運(yùn)作效率不高，同時(shí)監(jiān)管體制的不健全，基金停留在地方易使基金為地方政權(quán)所左右，基金的風(fēng)險(xiǎn)特別高。因此，要逐漸地提高基金的統(tǒng)籌層次，迫切需要實(shí)現(xiàn)基金的省級(jí)統(tǒng)籌，并最終實(shí)現(xiàn)基金的全國(guó)統(tǒng)籌。

（二）基金投資渠道單一，收益率低，保值增值困難

基金的投資運(yùn)營(yíng)渠道，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）的規(guī)定，個(gè)人賬戶(hù)基金參考中國(guó)人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期存款利率計(jì)息，并按照規(guī)定保值增值。國(guó)家明確規(guī)定了社會(huì)保障基金的投資辦法，其中80%要投資于國(guó)債和存入銀行，20%可投資于其他方向。1997年國(guó)家6號(hào)文件更加嚴(yán)格地限制了投資渠道，明確規(guī)定了基金在預(yù)留夠兩個(gè)月的額度外，應(yīng)全部購(gòu)買(mǎi)國(guó)家債券和存入專(zhuān)用賬戶(hù)，嚴(yán)禁投資于其他方向。這種單一化的投資方式固然有其優(yōu)越性即安全系數(shù)高，但是目前的銀行存款利率較低，甚至低于通貨膨脹率，因此投資于銀行的基金，其實(shí)際基金增長(zhǎng)率為負(fù)，處于不斷貶損的狀態(tài)。但即使是購(gòu)買(mǎi)國(guó)債也不允許在二級(jí)市場(chǎng)運(yùn)作，只能是持有到期。盡管將基金投資于銀行儲(chǔ)蓄或購(gòu)買(mǎi)國(guó)債基金安全性較高，而且能夠產(chǎn)生一定的收益，但是相對(duì)于通貨膨脹壓力和CPI不斷上漲的壓力而言，其收益還是明顯的不足。而市場(chǎng)上一些金融產(chǎn)品雖然存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，但收益相對(duì)于銀行定期存款利率而言要高出許多，對(duì)比表1和表2可以看出：2008年、2010年、2011年居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)上漲率高于一年期銀行存款利率，也就是說(shuō)將基金存入銀行，基金是在不斷地縮水貶值。由表3的數(shù)據(jù)可得出自2008-2012年：1年期國(guó)債的平均收益率是3.027272，3年期國(guó)債的平均收益率是4.526087，5年期國(guó)債的平均收益率是5.5476471。2008-2012年，其中有三年的1年期國(guó)債的平均收益率低于消費(fèi)價(jià)格指數(shù)上漲率，其中有兩年時(shí)間的3年期國(guó)債的平均收益低于居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)上漲率，其中有兩年時(shí)間的5年期國(guó)債平均收益率低于居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)上漲率。從中可以看出投資于國(guó)債的收益大部分被通貨膨脹的負(fù)面影響所抵消，甚至有收益難以彌補(bǔ)縮水狀況的出現(xiàn)，所以“城居?！被鹜顿Y運(yùn)營(yíng)的收益率是非常低的。利息以單利計(jì)算而居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)增長(zhǎng)率以復(fù)式增長(zhǎng)，這又加大了通貨膨脹對(duì)基金保值增值的消極影響。同時(shí)由于銀行存款利率和國(guó)債利率皆由政策規(guī)定，較之市場(chǎng)作用下真正的利率它可人為操控，且兩者之間必然存在差異，則“城居?！被痣y以獲得市場(chǎng)利率計(jì)算的收益，而

基金儲(chǔ)蓄所在的銀行和國(guó)家財(cái)政卻成為收益的真正獲得者。因此，“城居?！被鹜顿Y渠道單一的現(xiàn)狀難以防范利率的風(fēng)險(xiǎn)，也難以抵抗通貨膨脹的壓力，基金的保值增值困難重重。

表1?。?008-2013）年居民消費(fèi)價(jià)格上漲率（單位：%）

表2?。?008-2014）年金融機(jī)構(gòu)一年期存款利率表（單位：%）

表3?。?008-2012）年國(guó)債利率一覽表（單位：%）

（三）管理體制不健全，經(jīng)辦水平較低

“城居?！被鹨?guī)模龐大、管理工作繁雜，這對(duì)基金管理部門(mén)的管理能力提出了更高的要求。同時(shí)為

保障基金的收益和安全，需要由不同的部門(mén)分管基金的收繳、管理及監(jiān)督，并相互配合、相互監(jiān)督?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定：建立“城居?！被鹭?cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度?！俺蔷颖！被鸺{入社?；鹭?cái)政專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行收支分離的兩條線(xiàn)管理模式，單獨(dú)記賬并核算，按規(guī)定管理基金。

目前“城居?！钡墓芾硭捷^低，一方面，管理體制不健全，基金管理環(huán)節(jié)多，缺乏信息披露制度，基金風(fēng)險(xiǎn)高，各級(jí)政府對(duì)基金的干預(yù)難以受到監(jiān)督和限制，容易導(dǎo)致資金的貪污、挪用等現(xiàn)象?；鸸芾韺哟蔚?，管理能力不足，基金要實(shí)現(xiàn)保值增值難度較高。另一方面，基金管理人員能力不足。由于“城居保”統(tǒng)籌層次較低，基金停留在市縣一級(jí)，而市縣一級(jí)的社保部門(mén)在管理能力和人員配備等各方面都存在諸多不足，基層基金管理部門(mén)工作人員對(duì)基金的管理水平和專(zhuān)業(yè)能力有限，由于受主客觀條件的制約對(duì)基金的風(fēng)險(xiǎn)控制能力不高，這在很大程度上增加了基金的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。而且基層管理機(jī)構(gòu)對(duì)人員的管理體系與基金運(yùn)營(yíng)效率無(wú)關(guān)，導(dǎo)致管理人員對(duì)基金的保值增值缺乏責(zé)任意識(shí)，同時(shí)由于“城居保”缺乏完善的監(jiān)管體制，這些基金管理部門(mén)也未向社會(huì)公開(kāi)基金管理情況，這種存在漏洞的管理狀況非常容易產(chǎn)生基金被挪用的風(fēng)險(xiǎn)。另外，基金的信息管理水平較為落后，信息化程度低，尚未建立統(tǒng)一的“城居?！毙畔⒐芾硐到y(tǒng)，這也給制度的發(fā)展帶來(lái)諸多障礙。

（四）立法較為滯后，監(jiān)督機(jī)制不健全

世界各國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和發(fā)展大都遵循“立法先行”的原則，即先制定法律后依法推行實(shí)施，而我國(guó)關(guān)于“城居?！敝贫鹊姆赡壳爸挥?011年7月1日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，而社會(huì)保險(xiǎn)法中對(duì)于“城居?！敝蛔髁丝蚣苄缘囊?guī)定，沒(méi)有關(guān)于“城居?！被鸬谋O(jiān)督、管理、運(yùn)營(yíng)方面的詳細(xì)規(guī)定，可操作性較低。現(xiàn)行的“城居?！敝贫鹊膶?shí)施是根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的政策性文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》開(kāi)展實(shí)施的，其在性質(zhì)上只是部門(mén)規(guī)章級(jí)別的法律規(guī)范。因此，“城居保”基金管理目前處于缺乏完善的法律約束的無(wú)序混亂狀態(tài)，在缺乏法律規(guī)定的狀況下行政手段往往就會(huì)代替法律發(fā)揮作用，而行政手段又有極大的隨意性，這種狀況極大地提高了“城居?！被鸬娘L(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)制度實(shí)施的成本也會(huì)大大增加。同時(shí)由于中央立法的缺失，各地方各自為政，制定適用于本地區(qū)的法律，導(dǎo)致相互之間缺乏良好的銜接，難以形成完整的法律體系。在內(nèi)容上，目前的立法現(xiàn)狀只有“城居?！苯?shí)施的原則性?xún)?nèi)容，缺乏詳細(xì)明確的操作規(guī)程，對(duì)于如基金運(yùn)營(yíng)管理制度、基金監(jiān)督制度等配套設(shè)施也缺乏明確的規(guī)定，導(dǎo)致配套制度建立的缺失和混亂，同時(shí)也大大增加了基金的風(fēng)險(xiǎn)。另外，我國(guó)目前“城居?！绷⒎ìF(xiàn)狀也難以與國(guó)際接軌。國(guó)際上，社會(huì)保障發(fā)展水平較高的國(guó)家大都對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制定了完善的法律，保證了制度的合理實(shí)施，保障了基金運(yùn)營(yíng)管理嚴(yán)格按照法律進(jìn)行，對(duì)于其中出現(xiàn)的糾紛與矛盾也有相應(yīng)的法律來(lái)保障其順利解決。

二、“城居?！被鸸芾磉\(yùn)營(yíng)應(yīng)遵循的原則

（一）安全原則

“城居?！被疬\(yùn)營(yíng)最為重要的前提就是要保障基金的安全，就是要保證“城居?！被鹱畹湍軌?qū)⑵浔鞠雌谑栈?。這就要求在基金投資運(yùn)營(yíng)時(shí)能夠處理好安全與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，在最大程度地保障其安全的前提下進(jìn)行。其一，必須要控制風(fēng)險(xiǎn)，避免進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高的投資。風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高很有可能導(dǎo)致本金也無(wú)法收回的局面，則要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的按時(shí)給付就非常困難，制度就會(huì)存在崩塌風(fēng)險(xiǎn)。其二，提高投資水平，基金投資風(fēng)險(xiǎn)要與收益水平相一致?；鹜顿Y不可避免會(huì)存在一定風(fēng)險(xiǎn)，一般而言風(fēng)險(xiǎn)與收益呈正比關(guān)系，我們追求的目標(biāo)是要保證“城居?！被鹜顿Y的風(fēng)險(xiǎn)與其預(yù)期收益相一致，如果高風(fēng)險(xiǎn)的投資難以取得較高的收益率，則這樣低效的投資實(shí)質(zhì)是在無(wú)謂地增大基金的風(fēng)險(xiǎn)，與安全性原則相矛盾。

（二）收益良好的原則

將“城居?！被疬M(jìn)行投資其目就是為了取得較好的收益，只有較好的收益才能保證基金的保值增值。但是獲得收益的前提也必然是保證基金的安全，在投資之前要科學(xué)地選擇優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面的評(píng)估，在投資之后對(duì)其進(jìn)行全程監(jiān)控，對(duì)其中出現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)地進(jìn)行糾正，保障基金運(yùn)轉(zhuǎn)的安全高效，最終才能取得良好的收益。

（三）流動(dòng)性原則和公益性原則

基金只有處于不斷流動(dòng)的狀態(tài)才能取得較高的回報(bào)率，但是投資只有能夠保證基金在一定期限內(nèi)順利變現(xiàn)，才能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的順利給付，制度才能順暢地運(yùn)轉(zhuǎn)。如果基金的投資不能保障基金的變現(xiàn)能力，則說(shuō)明這樣的投資不適合“城居保”制度的運(yùn)行。所以，在將“城居?！被疬M(jìn)行投資時(shí)，不僅要全面考察其變現(xiàn)能力，而且要遵循“不將雞蛋放在同一個(gè)籃子里”的原則，投資要體現(xiàn)多樣性，盡量將基金的風(fēng)險(xiǎn)分散在多種投資項(xiàng)目中。

“城居?！被鸬慕?，應(yīng)該以國(guó)家財(cái)政支持為主，對(duì)“城居?！被鸬墓芾磉\(yùn)營(yíng)應(yīng)該與社保體系的整體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，遵循公益性的原則，使其與政府的宏觀政策和社會(huì)整體利益相一致。

三、“城居保”基金實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理運(yùn)營(yíng)的途徑

（一）在基金管理方式上進(jìn)行創(chuàng)新

1.實(shí)現(xiàn)基金的省級(jí)統(tǒng)籌。鑒于目前“城居保”基金由市縣一級(jí)社保部門(mén)管理造成的基金共濟(jì)性低、風(fēng)險(xiǎn)高的狀況，應(yīng)盡快提高基金的統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)基金的省級(jí)統(tǒng)籌，統(tǒng)一以省為單位實(shí)現(xiàn)基金的統(tǒng)收統(tǒng)支。如果實(shí)現(xiàn)了基金的省級(jí)統(tǒng)籌，則全省就能夠制定統(tǒng)一的業(yè)務(wù)辦理規(guī)程、各項(xiàng)管理制度，使“城居?！睆慕?jīng)辦到管理到養(yǎng)老金的發(fā)放都實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從而使“城居?！睒I(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化。

“城居?！被饘?shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌對(duì)于“城居?！钡拈L(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有重大意義。首先，在實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌之后，由省級(jí)社保部門(mén)來(lái)管理“城居?！被?，省級(jí)管理部門(mén)能夠更好地把握全局，可以在全省范圍內(nèi)對(duì)“城居?！被疬M(jìn)行調(diào)配和管理，能夠保證養(yǎng)老金的按時(shí)發(fā)放；其次，把各地分散的基金集中到省級(jí)管理部門(mén)進(jìn)行集中管理運(yùn)營(yíng)，不僅由于管理水平較高能夠?qū)疬M(jìn)行更好的管理運(yùn)營(yíng)，在基金投資上有更科學(xué)合理的規(guī)劃和安排，而且能夠發(fā)揮基金整合之后的規(guī)模效益，提高其投資回報(bào)率，同時(shí)也更加便于對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，建立完善的監(jiān)管體制，從而保障基金的安全。第三，對(duì)基金的管理提升至省級(jí)，基金管理運(yùn)營(yíng)的能力和權(quán)威性、規(guī)范性也相應(yīng)提高，基金安全性大大提高，也能夠增強(qiáng)公眾對(duì)“城居保”制度的信任，從而提高城鎮(zhèn)居民參加“城居?！钡姆e極性。第四，實(shí)現(xiàn)基金的省級(jí)統(tǒng)籌還有利于在省級(jí)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)各種養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，有利于參保人的自由流動(dòng)，這也為以后在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的“城居?！毙畔⑾到y(tǒng)甚至是全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)做好了準(zhǔn)備。

基金的省級(jí)統(tǒng)籌具體實(shí)施方案主要包括實(shí)施全省統(tǒng)一的“城居?！崩U費(fèi)檔次、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法和基金的省級(jí)管理體制及建立全省統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)。在“城居?！崩U費(fèi)檔次的制定上，由于同一個(gè)省內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，因此應(yīng)綜合考慮各縣市過(guò)去的繳費(fèi)檔次劃分和各地不同的居民可支配收入及最低生活保障制度標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)，按照與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相同的替代率水平制定養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)建立“城居保”的省級(jí)基金管理體制，完善經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的垂直管理機(jī)制，即各社保部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)實(shí)行垂直管理，更加嚴(yán)格高效的對(duì)基金進(jìn)行征收、運(yùn)營(yíng)管理和撥付。

在“城居?！被鹗〖?jí)統(tǒng)籌管理制度建立的過(guò)程中要注意以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，要對(duì)“城居?！钡馁Y金安排制定政府預(yù)算，根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、參保狀況、物價(jià)水平等因素，安排適當(dāng)?shù)念A(yù)算規(guī)模，實(shí)行嚴(yán)格的“城居?！笔罩ьA(yù)算管理制度。第二，嚴(yán)格規(guī)定省級(jí)“城居?！被鸸芾聿块T(mén)所擁有的權(quán)力和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，保障權(quán)責(zé)對(duì)等，并且能夠嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行。

2.將基金進(jìn)行委托投資管理?！俺蔷颖！睂?shí)行的是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的模式，社會(huì)統(tǒng)籌由中央財(cái)政提供統(tǒng)一的養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶(hù)由地方政府補(bǔ)貼和個(gè)人繳納的保費(fèi)構(gòu)成，個(gè)人賬戶(hù)基金實(shí)行基金積累制。在國(guó)際上，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展比較成熟的國(guó)家其養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶(hù)大都采用委托投資管理模式，這種模式也可用于我國(guó)“城居保”的個(gè)人賬戶(hù)管理。我國(guó)城鎮(zhèn)非從業(yè)居民比較分散，且在地域上分布比較廣，這種狀況使得基金管理工作非常復(fù)雜，這就對(duì)“城居?！被鸬墓芾硭教岢隽溯^高的要求，但目前大多數(shù)基層管理機(jī)構(gòu)的基金管理水平較低，基金保值增值水平不高，且基金風(fēng)險(xiǎn)較高，因此，可以將“城居?！被鹞薪o管理運(yùn)作水平較高且安全系數(shù)較大的商業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。為了保障基金在運(yùn)作中的安全，政府部門(mén)要對(duì)“城居?！被疬\(yùn)行進(jìn)行全程的監(jiān)控。

3.引入管理競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。引入競(jìng)爭(zhēng)能夠提高效率，政府擁有對(duì)“城居?！被鸸芾淼膲艛鄼?quán)，這樣的制

度設(shè)計(jì)必然會(huì)導(dǎo)致管理效率較低的結(jié)果，因此應(yīng)該在基金管理的制度設(shè)計(jì)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高管理效率。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，養(yǎng)老基金在民營(yíng)基金管理公司下的管理效益遠(yuǎn)高于在政府部門(mén)管理下的效益。我國(guó)“城居保”基金的管理也應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，讓民營(yíng)基金管理機(jī)構(gòu)參與基金管理，不僅可以提高基金管理效率，增加收益，而且能夠增強(qiáng)政府部門(mén)對(duì)基金管理的責(zé)任意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，從而激發(fā)其對(duì)“城居?！钡墓芾砀涌茖W(xué)高效。

（二）增強(qiáng)“城居保”基金保值增值能力

1.投資要體現(xiàn)多元化特征。“城居?！被鹨?guī)模龐大，要保障其基金的安全就必須使基金的投資體現(xiàn)多元化的特征，才能最大限度地降低基金投資的風(fēng)險(xiǎn)?？紤]到目前我國(guó)金融市場(chǎng)處于不斷發(fā)展完善階段，基金投資可以從以下幾個(gè)方面著手：

首先，在能夠保障基金流動(dòng)性的基礎(chǔ)上，逐漸地減少用于銀行儲(chǔ)蓄的基金比例。將基金存入銀行有安全性高、流動(dòng)性大等諸多優(yōu)勢(shì)，因此我國(guó)“城居保”基金投資的主要方向一直都是銀行儲(chǔ)蓄存款，但也應(yīng)當(dāng)注意到銀行儲(chǔ)蓄的缺點(diǎn)：在CPI漲幅不斷攀升而銀行利率卻依然維持在較低水平的情況下，基金實(shí)際上處于不斷貶值的狀態(tài)中，這樣的收益狀態(tài)難以滿(mǎn)足我國(guó)老齡化程度不斷加深的壓力，為了避免以后養(yǎng)老金給付上的困難狀況，必須未雨綢繆，逐漸減少用于銀行存款的基金規(guī)模，開(kāi)拓收益更高的投資模式。

其次，可以購(gòu)買(mǎi)一部分地方政府債券。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于快速發(fā)展階段，各級(jí)地方政府為了給本地創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境，積極進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但有些地方政府由于資金匱乏不得不發(fā)行地方政府債券來(lái)保障經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些地方政府債券有地方財(cái)政收入作為擔(dān)保，基金安全性較高，同時(shí)其收益水平也較高。因此，可以作為“城居保”基金投資的一個(gè)渠道。

第三，將基金投資到房地產(chǎn)。居民對(duì)商品房的需求是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)強(qiáng)大動(dòng)力，因此，房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展迅速，但是高房?jī)r(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了大多數(shù)民眾的承受范圍，國(guó)家適時(shí)地提出了建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的政策，經(jīng)濟(jì)適用房能夠很好地滿(mǎn)足廣大民眾的需求，其發(fā)展前景良好?？梢詫ⅰ俺蔷颖！被鹜顿Y于經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)，不僅能獲得比較好的收益，而且也能推進(jìn)國(guó)家政策的實(shí)施。同時(shí)房地產(chǎn)屬于固定資產(chǎn)，保值增值能力較強(qiáng)，投資安全性較高。

總之，要深入研究用于這幾種投資的基金比例，科學(xué)分配基金的投資規(guī)模，在遵循基金投資的安全性、收益良好、流動(dòng)性和公益性原則的前提下，探索最佳的基金投資組合模式。

2.建立風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制。要提高基金投資的回報(bào)率必然要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)較大的投資，但是有風(fēng)險(xiǎn)并不意味著我們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)能為力，可以建立風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制把風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的危害降低。設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金就是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)危害的一種有效辦法。設(shè)置“城居?！被痫L(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金是為了保證參保居民即使在基金投資失敗的情況下也能夠按時(shí)足額領(lǐng)到養(yǎng)老金，保護(hù)參保居民的合法利益不受侵犯。投資風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金是按照本金的一定比例計(jì)提的、用于核銷(xiāo)難以收回的本金。“城居?！被鹜顿Y風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金由中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)進(jìn)行管理，并需要提供一定的利率。

（三）改進(jìn)“城居?！被鸸芾眢w制

1.加強(qiáng)“城居?！被鸸芾淼慕M織建設(shè)。按照現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)理論，“官僚制”組織效率最高也最穩(wěn)定，則“城居保”基金的管理機(jī)構(gòu)也應(yīng)該是官僚制的組織才能保障基金的高效運(yùn)行。組織的頂端應(yīng)該是由省級(jí)部門(mén)選拔專(zhuān)業(yè)人才構(gòu)成的權(quán)威性的綜合管理部門(mén)，總領(lǐng)各“城居?！惫芾頇C(jī)構(gòu)，保障政策不會(huì)出現(xiàn)“政出多門(mén)”狀況。其下設(shè)立各分管部門(mén)，分別負(fù)責(zé)政策的制定、基金的管理、保費(fèi)的收繳等內(nèi)容，并且要使之互相制約并協(xié)調(diào)。第三層次是負(fù)責(zé)實(shí)施的各職能部門(mén)。最底層是各個(gè)工作人員，負(fù)責(zé)具體任務(wù)的執(zhí)行，保障工作保質(zhì)保量完成。這一體制也就是養(yǎng)老保險(xiǎn)的垂直管理體制，這一體制中的中央和省（包括直轄市）是兩級(jí)行政管理層，縣市及以下設(shè)立“城居保”經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，屬于事業(yè)單位性質(zhì)。在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下人力資源與社會(huì)保障部、財(cái)政部、稅務(wù)總局負(fù)擔(dān)起各自在“城居保”中的職責(zé)，由社會(huì)保障部負(fù)責(zé)制定明確的法規(guī)和政策，建立起中央政府負(fù)責(zé)的全國(guó)統(tǒng)一的調(diào)劑金制度，并保證其規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。省級(jí)政府協(xié)調(diào)社保部門(mén)、財(cái)政及稅務(wù)部門(mén)，保證其各司其職。社會(huì)保障部在業(yè)務(wù)上指導(dǎo)省級(jí)社保部門(mén)的工作，省級(jí)社保部門(mén)對(duì)本省的“城居保”工作實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)和管理?！俺蔷颖！钡拇怪惫芾眢w制是實(shí)現(xiàn)基金省級(jí)統(tǒng)籌的重要保障，而

基金的省級(jí)統(tǒng)籌是實(shí)現(xiàn)基金高效管理運(yùn)營(yíng)的保障，因此實(shí)施“城居?！钡拇怪惫芾眢w制對(duì)于制度自身的發(fā)展有重要意義。

2.提高相關(guān)人員的經(jīng)辦能力。“城居?！钡慕?jīng)辦工作是一個(gè)復(fù)雜的工程，要求經(jīng)辦人員具備較高的素質(zhì)，尤其是管理人員更要具備良好的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和較強(qiáng)的責(zé)任意識(shí)。為提升經(jīng)辦人員的整體素質(zhì)，首先，在經(jīng)辦人員的錄用方面，要提高準(zhǔn)入門(mén)檻，通過(guò)公開(kāi)考試的方式選拔具備專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和較高業(yè)務(wù)能力的人員進(jìn)入經(jīng)辦隊(duì)伍，提升整個(gè)隊(duì)伍的服務(wù)質(zhì)量。其次，要建立對(duì)經(jīng)辦人員的長(zhǎng)期培訓(xùn)和定期考核制度，使經(jīng)辦人員在競(jìng)爭(zhēng)的壓力下堅(jiān)持學(xué)習(xí)，不斷進(jìn)行自我提升，不斷提高其專(zhuān)業(yè)知識(shí)和實(shí)際經(jīng)辦能力，使經(jīng)辦服務(wù)日趨標(biāo)準(zhǔn)化。再次，要廣泛引進(jìn)優(yōu)秀的專(zhuān)業(yè)人才，引入人才競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，努力建設(shè)更加專(zhuān)業(yè)、高效的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。經(jīng)辦服務(wù)任務(wù)龐雜，需要多方面的專(zhuān)業(yè)人員，例如“城居?！毙畔⑾到y(tǒng)的建立和維護(hù)、基金的管理等等，要實(shí)現(xiàn)基金的高效運(yùn)營(yíng)，必須面向社會(huì)廣泛吸收專(zhuān)業(yè)人員才能不斷提升。另外，還要不斷學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)辦服務(wù)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，瑞典、德國(guó)等國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展水平較高，其在經(jīng)辦管理上也各有自身的特色，我們可以借鑒其先進(jìn)的做法進(jìn)而改善我國(guó)在經(jīng)辦服務(wù)上的不足之處。

3.建立完善的“城居?！毙畔⒐芾硐到y(tǒng)?！俺蔷颖！被饘?shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌之后，應(yīng)建立完善的網(wǎng)絡(luò)信息管理系統(tǒng)，將省內(nèi)的“城居?！眳⒈Ｐ畔?、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、基金信息等進(jìn)行統(tǒng)一集中管理，使管理更加高效。全省統(tǒng)一的“城居?！毙畔⒐芾硐到y(tǒng)的建立不僅為參保人保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)提供了極大便利，也為以后建立全國(guó)統(tǒng)一的“城居?！毙畔⒐芾硐到y(tǒng)奠定了基礎(chǔ)?？梢圆捎眠@些具體做法：第一在市級(jí)統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)設(shè)立一個(gè)“城居保”信息管理中心，統(tǒng)一管理市轄區(qū)內(nèi)各“城居?！苯?jīng)辦機(jī)構(gòu)的操作規(guī)程和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)其進(jìn)行集中管理。第二要建立完善的“城居?！毙畔⒋怪被ヂ?lián)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)中央各部委—省—市—縣的縱向統(tǒng)一，與此同時(shí)要將財(cái)政、稅務(wù)、銀行等部門(mén)橫向互聯(lián)，進(jìn)而形成網(wǎng)絡(luò)化管理模式。網(wǎng)絡(luò)化管理將各個(gè)部分都納入到體系中，使工作更加高效，也為參保對(duì)象辦理業(yè)務(wù)提供了諸多便利。

（四）構(gòu)建保障“城居?！卑l(fā)展的法律體系

“城居?！被鸬墓芾磉\(yùn)營(yíng)的規(guī)范程度與基金的風(fēng)險(xiǎn)高低和基金的保值增值能力休戚相關(guān)，鑒于目前我國(guó)關(guān)于“城居?！钡姆蛇€非常匱乏，為保障“城居保”制度運(yùn)行和基金的管理運(yùn)營(yíng)更加規(guī)范，有必要盡快制定一部《城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，明確詳細(xì)地規(guī)定“城居?！钡膮⒈Ｖ黧w、繳費(fèi)檔次、待遇標(biāo)準(zhǔn)、參保人的權(quán)利與義務(wù)、政府的權(quán)利與職責(zé)、基金籌集、基金運(yùn)行管理、養(yǎng)老金的發(fā)放等問(wèn)題。同時(shí)，國(guó)務(wù)院各部門(mén)要制定配套的行政法規(guī)，對(duì)基金的籌集、基金的投資、基金的監(jiān)管等作進(jìn)一步詳細(xì)的規(guī)定?？紤]到各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、老齡化水平等方面存在諸多差異，地方立法在保障“城居?！敝贫鹊陌l(fā)展上依然具有重要意義。通過(guò)立法完善基金監(jiān)管和審計(jì)制度，預(yù)防對(duì)基金的貪污、挪用導(dǎo)致基金漏洞的產(chǎn)生，盡可能將基金風(fēng)險(xiǎn)降到最低，保障基金的安全與完整，保障參保居民的老年基本生活。

瑞典作為北歐發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，其社會(huì)保障制度發(fā)展程度非常高，完善的社保法律和法規(guī)在其中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。健全的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律、強(qiáng)制性的國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)政策和完善的稅收與監(jiān)管體制，使企業(yè)和個(gè)人的偷逃、拖欠保費(fèi)的行為變得異常艱難，同時(shí)養(yǎng)老基金的管理運(yùn)作更加規(guī)范。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展必須立法先行，這已經(jīng)為美國(guó)、德國(guó)、日本等這些社會(huì)保障制度比較完善的國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)所驗(yàn)證，逐漸成為一種國(guó)際共識(shí)，因此我國(guó)也應(yīng)該在發(fā)展“城居?！敝贫葧r(shí)首先建立完善的法律體系。

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[責(zé)任編輯：黃志洪]

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