苗高萌，李佳源

（西華師范大學管理學院，四川南充637002）

政治與行政二分理論思想研究及對當前中國公共改革啟示

苗高萌，李佳源

（西華師范大學管理學院，四川南充637002）

政治與行政二分理論產生以來，確立了現(xiàn)代公共行政的基本原則，尤其是對20世紀以來公共行政學理論研究和實踐都產生了深遠而巨大的影響，但學術界對其評價不一。本文主要從其主要內容、理論價值與現(xiàn)實意義、學界批判和對當前我國公共改革的啟示四個方面對政治與行政思想進行了系統(tǒng)梳理與研究。

政治與行政二分；威爾遜；公共改革

一、政治與行政二分的主要內容

伍德羅·威爾遜首次在《行政學研究》一文中明確提出了政治與行政二分的概念。但政治與行政相分離的觀點，最早在斯坦因的思想中就已經有所體現(xiàn)，后來學者一般認為“政治與行政二分”的思想是由威爾遜首次提出，后來經過弗蘭德·J.古德諾闡述豐富發(fā)展起來的。

（一）威爾遜明確提出政治與行政二分的思想觀點

威爾遜在其著作《行政學研究》中首次系統(tǒng)地提出了政治與行政二分的思想。威爾遜清晰地界定了政治與行政的概念，并著重區(qū)別了二者的內涵。他認為：“政治是政府重大且?guī)е毡樾允马椃矫娴膰一顒?，而行政是政府在個別、細致而且?guī)Ъ夹g方面的國家活動，是合法的、明細而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動?！盵1]由此可見，威爾遜通過政治與行政二分思想將政治與行政的性質做了根本上的區(qū)分和劃定。并且通過二者之間這種根本區(qū)別繼續(xù)做了更加深刻的闡述。主要指政治是專屬于政治家的活動范圍，而行政管理則只是為了履行政治使命，完成政治任務的具體性技術活動。并且認為政治不應該過分干預行政。

（二）古德諾系統(tǒng)的闡述豐富了政治與行政二分的思想

古德諾在威爾遜政治與行政二分的基礎上繼續(xù)闡述了相關理論內容，完善和發(fā)展了政治與行政二分理論。

古德諾對政治與行政二分思想的闡述主要是從國家職能的角度展開的。他認為政治與行政作為兩種不同的功能是統(tǒng)一于國家之中的，他所主張的政治與行政二分只是二者功能上的劃分，而非結構上的劃分。這種觀點在其《政治與行政》一書中有過十分明確的表述：“在所有的政府體制中都存在著兩種主要或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能”[2]，所謂的國家意志的表達功能，即是政治所要履行的功能，是要傾聽人民利益訴求和制定國家戰(zhàn)略。而后者國家意志的執(zhí)行，則是日常生活之中具體行政活動職責所在。古德諾并不主張將政治與行政十分鮮明地加以劃分，相反，他認為二者應該相互協(xié)調統(tǒng)一，并提出了具體的實施途徑。認為在合適的范圍與限度之內，政治可以對行政加以干預或控制，以便于國家意志的實現(xiàn)。

二、政治與行政二分思想的現(xiàn)實意義

（一）避免多黨制惡性競爭損害公共利益

按照古德諾的觀點，政治與行政具有各自特征，由于時代的發(fā)展，二者出現(xiàn)相分離的趨勢。所以他認為將行政從政治中分離出來是符合時代進步的。

首先，我們需要明白的是政治與行政二分的政治前提是西方國家普遍實行的多黨制。多黨之間通過競爭性的選舉掌握國家權力，繼而實施自己的政治綱領。同時也是社會公民意志表達和利益訴求的一種主要渠道。但政治領域的競爭一旦轉向惡性，則很有可能直接危害到公共利益。

這種危害主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，獲得選舉勝利的黨派無一例外地會將行政權力，或者政府職位視作自己的戰(zhàn)利品，將其分配給自己黨派成員或支持者，即所謂的“政府分贓”。這樣勢必會造成行政系統(tǒng)的動蕩以及行政連續(xù)性中斷，致使行政效率低下。第二，這種“政府分贓”行為難免會產生諸如任人唯親、尋租腐敗等惡性現(xiàn)象，這也就導致了公共權力有可能淪為某一部分人攫取自身利益的工具，也就勢必會威脅到公共行政的有序正常運作，會在很大程度上損害到公共利益。

如何應對這種多黨制競爭給公共利益帶來的威脅呢？張康之認為：“答案就是把政治與行政分開來。如果政黨之間的競爭規(guī)范在純粹的政治領域，政治的功能限定在公共利益表達；行政能夠從政治中獨立出來以有效地執(zhí)行公共意志”[3]。

（二）有助于公共行政領域引進效率概念

將行政從政治中相對分離出來，有助于將私營企業(yè)的效率概念引入公共管理部門。對于將效率概念引入公共行政領域的內在理論邏輯，我國學者張國慶有過相關表述：“①政府由政治與行政兩種過程構成，行政是其中一種單獨過程；②行政研究應當建立在管理的基礎上，而不是法律的基礎上；③關于行政的科學研究可以尋得類似于物理學的普遍原則，行政研究可以由藝術轉變?yōu)橐婚T科學；④行政將成為現(xiàn)代政府的中心問題，運用行政科學增進政府管理的效率?！盵4]

由此可見，從西方文官制度的創(chuàng)立與實施到后來馬克斯·韋伯創(chuàng)建科層制，都是努力尋求一條以效率為邏輯基礎的行政管理運轉途徑。

所以在政治與行政二分思想的指導下，將行政從政治中相對分離出來，有助于引進企業(yè)管理技術，提高行政管理效率。

三、西方學術界對政治與行政二分思想的批判

政治與行政二分思想自從由斯坦因提倡，威爾遜以及古德諾等完善與發(fā)展以來，產生了廣泛的影響。同時也伴隨著巨大的爭議與批判。西方學術界對政治與行政二分思想的批判主要集中在公共政策學派、新公共行政學派和新公共管理學派。

（一）公共政策學派對于政治與行政二分思想的批判

公共政策學者認為在政策的制定與執(zhí)行的過程中，政府具有很大的主動性。而作為政府的主體，他們認為官僚處于日常的政策運轉過程之中，并是政策形成的主要來源以及政策實踐過程之中的主要推動者。著名學者阿珀比在對聯(lián)邦政府系統(tǒng)進行詳細的實證研究后指出，政治與行政二分法并不具備任何現(xiàn)實意義，因為在行政機關實際運轉過程中，與法院和司法系統(tǒng)相互影響。因此，阿珀比認為政治與行政是高度緊密聯(lián)系在一起的。我國著名學者張康之先生也有過相關表述：“事實上，政府在執(zhí)行公共政策方面有著很大的主動性，行政人員在執(zhí)行某些較為含糊的或一般性的法律時，可以使用行政裁量行為，而且在政策制定的過程中也常常聽取他們的意見?！盵5]因此，政治與行政二分的思想觀點在公共政策學派看來是不切實際的荒謬言論。

（二）新公共行政學派對政治與行政二分思想的批判

20世紀60年代末，新公共行政學派形成，代表人物對政治與行政二分思想展開了猛烈批判。其中有人認為：“由于傳統(tǒng)行政學的政治與行政二分法觀念使行政學研究局限在一個非常狹窄的領域內，尤其把研究焦點放在行政機關預算、人事、組織以及大量其所謂‘中性’問題上，相反卻很少重視與社會、政治密切相關的政策制定與政策分析的研究，致使公共行政游離于社會政治現(xiàn)實之外，遠遠不能滿足解決社會問題、處理社會危機的需要。”[6]

并且在此基礎上進一步指出，所謂的政治與行政二分不過是一種虛妄荒謬的理論構建，并不具備任何的理論價值和實踐意義。新公共行政學派認為當代的國家系統(tǒng)中，政治與行政是相互滲透密不可分的。從主觀上試圖將二者相區(qū)分開來是不符合客觀實際情況，而且毫無價值可言。而新公共行政學派一貫主張將價值判斷置于優(yōu)先考慮的地位，甚至當實證分析與價值判斷無法兼得的情況下，寧可重視對價值判斷的追求，這就從根本上決定了新公共行政學派對政治與行政二分思想的批判態(tài)度。

（三）新公共管理學派

“20世紀70年代末80年代初，西方各國掀起了一場轟轟烈烈的行政改革運動，并形成了新公共管理學派。該學派認為，傳統(tǒng)的行政對政治與行政二分，公務人員價值中立的強調只是一種無法實現(xiàn)的理論假設?！盵7]由此可見，新公共學派與政治與行政二分思想存在著根本上的分歧。

和新公共行政學派一樣，新公共管理學派對于行政脫離政治表達了同樣的擔憂和否定，他們認為行政天然具有濃厚的政治色彩，二者緊密相聯(lián)。單純地追求二者的相對分離以及公務員保持價值中立是沒有任何意義的。盡管新公共管理時代的國家行政機構效率已經取得了很大進步，但是他們認為政府所需要提供的應該是公平和效率兩個目標，而且更應該根據(jù)社會的實際情況不斷調整二者之間的比例。

由于時代的發(fā)展，威爾遜政府時期與新公共管理學派時期所要面臨的社會狀況是大不相同的，后者更多地要解決諸如醫(yī)療、教育等多方面的民生問題。所以單純追求行政效率的提高無濟于事，甚至有可能加劇社會矛盾的激化。所以新公共管理學派對于政治與行政二分思想的批判不僅認為二者不可截然區(qū)分，更多地主張在追求效率的同時，更應保持對公平的足夠關注。

四、對當前我國公共改革的啟示

政治與行政二分思想自誕生以來就招致學界各派的批判，但卻依舊產生了長遠而廣泛的影響，在實踐過程中也凸顯了其積極意義，所以對我國深化政治體制改革仍具有很重要的借鑒意義[8-10]。但是面對西方先進的理論思想和實踐經驗，我們不能一味地照抄照搬，而是應該結合我國具體國情，有選擇性地吸收學習。

（一）明確我國基本國情的不同

政治與行政二分的前提是西方國家的多黨制度和文官保持價值中立。但在我國，中國共產黨是代表廣大人民群眾的唯一執(zhí)政黨的國情現(xiàn)實是不允許動搖的，所有公務人員必須具備熱愛黨和國家的堅定政治思想也是毋庸置疑的。所以在我國公共改革過程中借鑒政治與行政二分思想的時候，應當保持對我國基本國情有清晰正確的判斷。只有這樣才能做到公共改革的有的放矢，而不是為了改革而改革。

（二）深化政治體制改革，關鍵在于加速行政體制改革

深化政治體制改革是我國在面臨新時期持續(xù)保持全面深化改革中的重要部分，而深化政治體制改革的關鍵在于行政體制改革。行政體制的改革有助于幫助政府增強應對新形勢新背景下解決新任務和新困難的能力，有助于增強黨和國家的執(zhí)政能力，有助于增強黨和國家執(zhí)政的合法性。同時，對于我國經濟體制、社會領域等諸多方面的成功改革具有十分重要的意義。

（三）借鑒與引起企業(yè)管理技術

在政治與行政二分思想中很重要的一點就是，相對分離的行政系統(tǒng)中可以借鑒與引進企業(yè)管理技術，提高政府行政效率。自新中國成立以來，我國歷次的行政體制改革都是以提高行政效率為目標之一。而通過政治與行政二分思想的指導，將行政從政治的桎楛中相對解放出來，有助于我們從管理學的角度研究行政，降低了一定程度上政治因素的障礙與困擾。也正是如此，使得國家行政借鑒企業(yè)管理技術成為了可能，一系列諸如戰(zhàn)略管理、績效評估、目標管理等技術方法在政府部門得到了普遍應用，也在很大程度上提高了政府行政的效率。

（四）平衡效率與公平之間的關系

更重要的是我們需要明白效率作為政府行政的目標之一，卻不是唯一的目標。尤其是處于現(xiàn)當代轉型期中國的發(fā)展階段來看，如何平衡效率與公平之間的關系已經成為政府需要長期關注和解決的焦點難題。尤其是涉及到醫(yī)療、教育、戶籍制度等多方面的民生問題，行政體制的改革維度中公平的價值取向已經占了很大比重。政治與行政二分思想屢遭批判的一個重要原因就是政府行政對于效率的過度追求，導致對社會公平沒有足夠程度的兼顧。因此，在我國的行政體制改革過程中應該引以為戒，始終保持對社會公平的足夠關注，對于關系到國計民生的問題不要回避。

[1]伍德羅·威爾遜.行政學之研究[J].國外政治學，1988 (1)：3-5.

[2]古德諾.政治與行政[M].北京:華夏出版社，1987：12-13.

[3]張康之.對政治與行政二分原則的審查[J].國家行政學院學報，2001(4)：27-31.

[4]張國慶.行政管理學概論[M].北京：北京大學出版社，2000.

[5]張康之.對政治與行政二分原則的審查[J].國家行政學院學報,2001(4)：27-31.

[6]丁煌.西方行政學史[M].武漢：武漢大學出版社，1999：345.

[7]周義程，孫學玉.政治與行政二分法批判的批判[J].重慶社會科學,2005（9):88-91.

[8]鄧婷婷.“政治與行政法”研究綜述[J].中國人事科學研究院，2011(6)：55-56.

[9]李習彬.“政治與行政二分”命題的組合理論解析——兼談公共管理學科建設中國化與科學化的途徑[J].學術研究，2006(3)：19-20.

[10]陳剛.對“政治與行政二分”的再思考[J].現(xiàn)代商貿工業(yè),2007(11):218-219.

責任編輯：吳強

Research on the Political and Adm inistrative Dichotom y Theory and Enlightenment on the Current of China’s Public Reform

MIAO Gaomeng，LIJiayuan
(School ofManagement,ChinaWest Normal University,Nanchong Sichuan 637002,China)

Since the birth of the political and administrative dichotomy theory,the basic principles ofmodern public administration were established,especially since the 20 century public administration theory and practice have had a profound and dramatic effects,but its evaluation varies academia.This articlemade a systematical sorting and study from the fourmain contentareas,the theoretical value and practical significance,academic criticism and inspiration to our country’s politics and public administration reform idea.

politics and administration dichotomy;Wilson;public reform

D091.6

：A

：1673-8004（2015）04-0109-04

2015-01-01

教育部人文社會科學研究西部項目“和諧社會視域下弱勢群體自殺維權的社會心理原因及其應對策略”（項目號：12XJC840005）的研究成果。

苗高萌（1992—），男，河南濮陽人，碩士研究生，主要從事行政管理及公共治理研究；李佳源（1979—），女，四川南充人，副教授，博士，主要從事公共管理心理研究。