張墨寧

隨著中國經(jīng)濟下行壓力的加大，政府的財政緊張問題也隨之凸顯。再加上隨著地方政府償債高峰期的到來，以及土地市場低迷對地方稅源的系統(tǒng)性影響，地方財政緊張或?qū)⒊蔀槌掷m(xù)現(xiàn)象。

財政部1月30日公布數(shù)據(jù)顯示，2014年，全國一般公共財政收入14萬億元，增速8.6%，這是1991年之后全國財政收入首現(xiàn)個位數(shù)增長。地方財政收入增速也結(jié)束了高增長時代，2014年地方一般公共財政收入75860億元，增長9.9%，自2003年以來首次回落至個位數(shù)增長。

據(jù)統(tǒng)計，2014年，有15個省份未完成年初預算收入目標，主要集中在東北和中西部地區(qū)。變化最明顯的是東北三省，其財政收入增速排在全國末位。遼寧同比下降4.6%，黑龍江同比增長1.8%，吉林同比增長4%。中西部一些省份，如安徽、廣西、四川、云南、湖南等省份，財政收入僅為個位數(shù)增長。目前，已有28個省份下調(diào)2015年財政收入增長預期目標。地方政府不得不適應財政收入中低速增長的“新常態(tài)”。

李克強總理在《政府工作報告》中提出，改革轉(zhuǎn)移支付制度，完善中央和地方的事權與支出責任，合理調(diào)整中央和地方收入劃分。這是化解地方財政緊張的一個重要方向。此前的2015年2月2日，國務院公布了《關于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（以下簡稱《意見》）。按照《深化財稅體制改革總體方案》，新一輪的財稅體制改革將從預算管理制度、稅收制度體系、中央與地方政府間事權與支出責任關系三大方面推進。中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度改革，即意在解決分稅制改革導致的“財權重心上移，事權重心下移”問題。調(diào)整央地財稅關系，被認為是三大方向中任務最重的環(huán)節(jié)。

自分稅制以來，地方政府一直面臨財權與事權不匹配的問題，為了彌補失衡，土地出讓金成為了地方的重要財源。盡管2014年全國土地出讓金仍然實現(xiàn)了同比3.2%的增長，收入4.2萬億元，但增長明顯主要集中在北京、上海等城市，其他很多省份2014年土地收入為負增長。據(jù)瑞銀首席經(jīng)濟學家汪濤估計，由于結(jié)構性供大于求和庫存水平高企，房地產(chǎn)市場將繼續(xù)下行調(diào)整，大多數(shù)城市土地出讓活動已顯疲態(tài)。2015年土地出讓收入可能減少1/3，這一幅度將創(chuàng)下10年的最大降幅。此外，正式的地方政府債券發(fā)行量可能只是以往融資平臺舉債規(guī)模的一半，這又帶來規(guī)模超過GDP的1%以上的融資缺口。

與此同時，地方政府的支出要求不減。民生領域要加大投入力度，經(jīng)濟下行須繼續(xù)減稅清費，城鎮(zhèn)化對基礎設施和公共服務提出更多要求，公務員事業(yè)單位養(yǎng)老改革也需要更多財政資金投入。根據(jù)2015年《政府工作報告》，今年擬安排財政赤字1.62萬億元，比去年增加2700億元，赤字率從去年的2.1%提高到2.3%。其中，中央財政赤字1.12萬億元，增加1700億元;地方財政赤字5000億元，增加1000億元。

財政收支矛盾加劇，對政府的決策框架和項目控制能力提出了考驗。在財政收入增速下行的背景下，作為中央對地方財政支持的重要組成部分，轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構優(yōu)化將直接決定資金調(diào)度和使用質(zhì)量。

2014年中央對地方轉(zhuǎn)移支付資金達4.68萬億，根據(jù)2013年全國財政決算，轉(zhuǎn)移支付占地方公共財政收入比重為37%。2013年全國財政決算顯示，中央對地方一般轉(zhuǎn)移支付決算數(shù)為2.45萬億，專項轉(zhuǎn)移支付決算數(shù)為1.84萬億，兩者在轉(zhuǎn)移支付資金中分別占比約57%和43%。2014年一般轉(zhuǎn)移支付預算數(shù)為27217.87億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的58.2%，專項轉(zhuǎn)移支付19569.22億元。

長久以來，專項轉(zhuǎn)移支付因為不夠透明，分配的隨意性所導致的“跑部錢進”問題備受詬病，對一些政府職能部門來說，兩大權力是深受地方“重視”的，其一是行政審批權，其二就是專項資金安排權。兩者都與地方利益和官員政績密切相關，因此，地方政府在這兩項工作上可謂不計代價。很多地方為了爭取專項資金，不惜派專人長駐北京，與部委“溝通關系”，以爭取更多的專項資金。于是，專項轉(zhuǎn)移支付的項目越來越多，資金越來越多，圍繞各種專項資金的違法亂紀和腐敗問題也屢屢出現(xiàn)。由于這項“戴帽”資金通常要求地方政府的配套投入，事實上又被一些財力較弱的地方視為雞肋。

從2002年起，審計署就對專項轉(zhuǎn)移支付的預算制度及其相關問題提出審計意見。2002年～2014年審計署發(fā)布的13個“審計報告”顯示，“分配權力過于分散”、“資金投入過于分散”、“項目設置重復交叉”是最為普遍的問題，“專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大，比重過高”排在其后，直指中央政府在專項轉(zhuǎn)移支付的預算編制環(huán)節(jié)的問題，而地方政府及其資金使用方存在“多頭申報，套用資金”現(xiàn)象，報告給出的主要原因是專項轉(zhuǎn)移支付資金分配權力分散，管理分散。

此次出臺的《意見》也明確指出了問題所在：“專項轉(zhuǎn)移支付涉及領域過寬，分配使用不夠科學?！睂ｍ椶D(zhuǎn)移支付因此成為改革的重中之重，與之相關的改革占了最大分量。從改革的方向來看，整體思路是發(fā)揮地方和市場的活力，減少中央政府的政策偏好與地方財政決策之間的沖突。

2013年下半年以來，中央財政壓減了一批專項轉(zhuǎn)移支付項目，下放了一批專項轉(zhuǎn)移支付項目的審批權。在安排2014年預算時，將專項轉(zhuǎn)移支付項目由2013年的220個壓減到150個左右。在《2014年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預算表》中，專項轉(zhuǎn)移支付預算也首次細化到了具體項目。以教育為例，2013年的表格中按普通教育、職業(yè)教育、成人教育等分別列出執(zhí)行數(shù)和預算數(shù)，而2014年的表格中，則公布了支持學前教育發(fā)展資金、改善普通高中學校辦學條件補助資金、農(nóng)村義務教育階段學生營養(yǎng)改善資金等具體項目的2013年執(zhí)行數(shù)和2014年的預算數(shù)。

2014年，財政部與多個部門進行了專項資金的整合，包括中小企業(yè)、保障性安居工程、外經(jīng)貿(mào)發(fā)展等方面，并推進地方整合專項資金。2014年年初，財政部印發(fā)了《關于黑龍江省“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)涉農(nóng)資金整合的意見》，將中央下達黑龍江省的77項涉農(nóng)專項資金納入整合范圍，允許黑龍江省對納入整合范圍的涉農(nóng)資金，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村社會發(fā)展、扶貧開發(fā)三大類資金內(nèi)部，根據(jù)任務需求，適當調(diào)劑、統(tǒng)籌安排使用。

不過，專項“瘦身”方面仍然面臨諸多阻力。2014年6月，審計署曾發(fā)報告直指當前中央專項轉(zhuǎn)移支付項目清理力度不夠大，審計發(fā)現(xiàn)目前具有專項性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付明細項目有363項之多，很多項目之下又包含眾多小項目，如“中央基建投資”1個明細專項就包含110個子項，許多專項在資金投向、補貼對象等方面存在交叉現(xiàn)象。對此，財政部財科所所長劉尚希認為，專項轉(zhuǎn)移支付項目一般是由相關職能部門提出的，項目過多過濫不僅導致資金使用“撒胡椒面”，最終也形成了部門的利益格局。削減整合專項，將直接觸動政府部門利益，是一場政府“自我削權”的革命。

財政轉(zhuǎn)移支付制度，重點解決的是中央和地方財政之間的縱向不平衡，以及各地區(qū)財政之間的橫向不平衡，即理清“分錢”與“干事”的內(nèi)在邏輯。2014年地方政府公共財政收入占比為54.05%，公共財政支出占比85.12%，財權與事權依然顯著失衡。與此同時，原本出于公共服務地域均等化的轉(zhuǎn)移支付也面臨城鎮(zhèn)化帶來的新問題，近幾年的全國“兩會”上，多有發(fā)達省份的代表抱怨上交財政的太多，返還的太少。因此，一些東部省份更希望看到“財政轉(zhuǎn)移支付”同“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”掛鉤的機制。從此次改革的方向來看，發(fā)達省份有望獲得更多均衡性轉(zhuǎn)移支付資金。

從《意見》對完善一般性轉(zhuǎn)移支付改革的規(guī)定來看，“增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上”。一般轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付之間有了明確的劃分，一般轉(zhuǎn)移支付將更側(cè)重于實現(xiàn)地區(qū)間的均衡問題。

中央事權將強化在國防、外交、國家安全、全國統(tǒng)一市場等領域的職責，省級政府則進一步強化統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務均等化的職責，與之相應的轉(zhuǎn)移支付調(diào)整，是中央事權責任收歸中央后將相應降低專項轉(zhuǎn)移支付的下劃比例，減少地方政府相應事權。地方政府事權的明確將獲得更多一般性轉(zhuǎn)移支付，發(fā)揮地方政府因地制宜的區(qū)域優(yōu)勢，緩解地方政府的財政收支矛盾。從地區(qū)平衡角度來說，一般性轉(zhuǎn)移支付的增長機制將取消“均衡性轉(zhuǎn)移支付”與“所得稅增量”掛鉤的方式，對“富裕區(qū)域轉(zhuǎn)移多，貧窮區(qū)域轉(zhuǎn)移少”的不合理一般性轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀也將有所改善。

從改革的方向可以看出，未來一定時期內(nèi)仍保持中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，中央占有絕對財力，在不減少轉(zhuǎn)移支付力度的情況下，通過中央上收部分事權來實現(xiàn)與轉(zhuǎn)移支付的匹配度，并通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。

上收部分事權是理順央地關系的思路之一，如何向地方政府適度下放部分財權，合理劃分中央和地方收入，也是未來需要改革的一個方面。轉(zhuǎn)移支付只是在一定程度上解決地方財力，由于地方政府的稅收比重低，其在非稅收入特別是行政事務性收費和罰款的收取方面，仍然有很強烈的逐利沖動。從財政部的年度決算報告來看，2011～2013年非稅收入分別同比增長了41.7%、17.5%、12.1%，而同期稅收收入同比僅增長了22.6%、12.1%、9.8%。因此，實現(xiàn)地方財政收支的法治化和規(guī)范化顯得尤為迫切。對此，財政部科研所研究員于長革認為，中央應向地方政府適度下放部分財權，包括必要的稅種選擇權和一定的稅收政策制定權，保證地方政府能擁有主體稅種，以確保中央有能力調(diào)控總體經(jīng)濟形勢，地方政府有財力實現(xiàn)分級預算、自求平衡。作為權力制約，中央應具有地方稅收法律法規(guī)和政策的審批權。

按照中央設定的路線，收入劃分并非當前的改革重點。去年7月，財政部部長樓繼偉在談到財稅改革時間表時，就表示收入劃分改革最后進行，需在相關稅種稅制改革基本完成后啟動。今年1月1日新《預算法》實施，在預算管理制度、預算控制方式、地方債務風險、轉(zhuǎn)移支付制度、預算支出約束等方面新《預算法》均有突破，為建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度提供了法理基礎。李克強的《政府工作報告》提出，“實行全面規(guī)范、公開透明的預算管理制度，除法定涉密信息外，中央和地方所有部門預決算都要公開，全面接受社會監(jiān)督”，“制定盤活財政存量資金的有效辦法”。

由此看出，中央政府雖然會通過轉(zhuǎn)移支付改革等措施緩解地方財政緊張、解決地方財政之間不平衡等問題，但要從根本上調(diào)整中央和地方財稅關系，前置條件是實現(xiàn)現(xiàn)代政府預算制度，用通俗的話說，就是先管住地方政府的錢袋子。制定盤活財政存量辦法、地方土地收入的全國摸底等，就是朝這個方向前行的具體步驟。