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價(jià)值理性與工具理性相互融通之有效路徑----轉(zhuǎn)型時(shí)期公共政策執(zhí)行過(guò)程的視角

李松梅， 劉耀東

(湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 湖北 武漢 430068)

[摘要]轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)公共政策執(zhí)行過(guò)程中存在著價(jià)值理性與工具理性的矛盾與沖突現(xiàn)象。要實(shí)現(xiàn)公共政策執(zhí)行過(guò)程中價(jià)值理性和工具理性二者之間的相互融通，必須要加強(qiáng)政治社會(huì)化，提高政策執(zhí)行者的綜合素質(zhì)；健全公共政策執(zhí)行監(jiān)督體系，避免政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差；完善公共政策執(zhí)行的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，提升政策執(zhí)行的效果；推行政務(wù)公開(kāi)，加大公民民主參與力度。

[關(guān)鍵詞]政策執(zhí)行； 價(jià)值理性； 工具理性

馬克斯·韋伯在其巨著《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》中對(duì)價(jià)值理性與工具理性做出了經(jīng)典式的解釋。在韋伯看來(lái)，工具理性的特征在于關(guān)注手段的有效性與適用性，它是人們運(yùn)用手段而達(dá)到既定目標(biāo)的價(jià)值觀念。工具理性在某種程度上源于康德《純粹理性批判》中的理論理性，它是西方啟蒙運(yùn)動(dòng)以來(lái)的理性主義思想同現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)相結(jié)合所形成的技術(shù)理性主義理念，以功利目標(biāo)和技術(shù)手段為核心，并在工業(yè)文明社會(huì)中占據(jù)統(tǒng)治地位的思維方式，因而也可稱之為技術(shù)理性。正如韋伯所言，工具理性是指“通過(guò)對(duì)外界事物的情況和其它人的舉止的期待，并利用這種期待作為‘條件’或者作為‘手段’，以實(shí)現(xiàn)自己合乎理性所爭(zhēng)取和考慮的作為成果的目的?！盵1]價(jià)值理性與工具理性二者之間的差異性在于價(jià)值理性是對(duì)現(xiàn)存世界的批判、反思和變革，從而建構(gòu)一個(gè)應(yīng)然的、理想的、合乎人的目的和本性的美好世界?！皟r(jià)值理性”源于康德《實(shí)踐理性批判》中的實(shí)踐理性，它強(qiáng)調(diào)人的生存意義情境下的理想價(jià)值、道德價(jià)值和情感價(jià)值等，是對(duì)自我價(jià)值和生存意義的一種認(rèn)知，具備了一定的關(guān)懷性與合理性，換言之，價(jià)值理性就是人在發(fā)展之中的主體尺度。

工具理性和價(jià)值理性作為統(tǒng)一的理性觀念和人類理性行為的兩種基本形式，雖然兩種理性分別有其不同的文化和倫理基礎(chǔ)，但二者之間也存在著相互依存、相互沖突、相互促進(jìn)的辯證關(guān)系。這主要表現(xiàn)為：第一，工具理性和價(jià)值理性反映了人類社會(huì)實(shí)踐過(guò)程中的手段和目的之間的邏輯辯證關(guān)系。第二，工具理性和價(jià)值理性反映了人類社會(huì)實(shí)踐過(guò)程中的合規(guī)律性思維與合目的性思維之間的邏輯辯證關(guān)系。第三，工具理性和價(jià)值理性反映了人類社會(huì)實(shí)踐過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)利益和終極利益之間的邏輯辯證關(guān)系。

我國(guó)目前正處于轉(zhuǎn)型階段，其主要表現(xiàn)為由封閉型社會(huì)轉(zhuǎn)向開(kāi)放型社會(huì)；高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)。轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)面臨著政治、經(jīng)濟(jì)和文化等領(lǐng)域公共政策的重大調(diào)整和完善，公共政策的執(zhí)行在公共政策過(guò)程中有著關(guān)鍵性的作用，承擔(dān)著將目標(biāo)轉(zhuǎn)換為有效行動(dòng)的重要任務(wù)。公共行政過(guò)程的一個(gè)重要特質(zhì)在于公共政策的制定者和執(zhí)行者應(yīng)將公共利益視為終極目標(biāo)。正如羅森布魯姆所言：“公共行政與私營(yíng)部門(mén)管理的區(qū)別在于政府有義務(wù)增進(jìn)社會(huì)的公共利益?！盵2]由此可見(jiàn)，公共政策執(zhí)行作為公共政策過(guò)程的中介環(huán)節(jié)，必然會(huì)為致力于維護(hù)公共利益這一終極目標(biāo)而服務(wù)。因此，從維護(hù)公共利益的層面來(lái)看，公共政策執(zhí)行表現(xiàn)為一個(gè)價(jià)值理性的問(wèn)題。然而公共政策的執(zhí)行者為了更好地維護(hù)公共利益，在其執(zhí)行的過(guò)程中會(huì)采用一些具體的方法或者手段，而這些具體的方法和手段就屬于工具理性的范疇。兩種理性在現(xiàn)實(shí)公共政策執(zhí)行過(guò)程中并非總是相互協(xié)調(diào)一致的，往往不可避免地存在著相互沖突的現(xiàn)象。這主要表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：一是在現(xiàn)實(shí)的政策執(zhí)行過(guò)程中，一些公共政策的執(zhí)行者為了實(shí)現(xiàn)自我利益，往往會(huì)采取一些暗箱操作的方式來(lái)執(zhí)行政策；二是政策執(zhí)行者往往會(huì)采取“上有政策，下有對(duì)策”的方式，變樣執(zhí)行政策，使政策在執(zhí)行過(guò)程中表面上與政策的目標(biāo)一致，而實(shí)際效果則與政策目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)；三是本應(yīng)由公共政策執(zhí)行者作為的事件，執(zhí)行者卻選擇不作為和不主動(dòng)作為的方式來(lái)規(guī)避制度性責(zé)任的追究。四是在政策執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行者由于沒(méi)有很好地理解和領(lǐng)會(huì)政策的精神，不顧本地的實(shí)際情況，對(duì)政策只是機(jī)械式地執(zhí)行，從而造成了政策目標(biāo)與執(zhí)行效果之間的巨大偏差。

從上述公共政策執(zhí)行過(guò)程中價(jià)值理性與工具理性發(fā)生沖突的種種表現(xiàn)不難看出，沖突主要原因在于工具理性的過(guò)分?jǐn)U張而使價(jià)值理性受到了遮蔽。因此，在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，必須要發(fā)揮價(jià)值理性的引導(dǎo)作用，通過(guò)各種有效途徑實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性和工具理性二者之間的相互融通。

1加強(qiáng)政治社會(huì)化

政治社會(huì)化是個(gè)人通過(guò)學(xué)習(xí)政治文化，由一個(gè)自然人成長(zhǎng)為一個(gè)社會(huì)人、政治人的活動(dòng)過(guò)程[3]。不斷加強(qiáng)政治社會(huì)化才能夠促進(jìn)政策執(zhí)行者綜合素質(zhì)的不斷提高。首先，公共政策執(zhí)行者的政治知識(shí)水平對(duì)政策執(zhí)行的效果有著直接影響，而執(zhí)行者政治知識(shí)水平的提升需要借力政治社會(huì)化。同時(shí)政策執(zhí)行者通過(guò)政治社會(huì)化過(guò)程提高其政治素質(zhì)和專業(yè)技能，進(jìn)而對(duì)于政策的把控能力也將更加準(zhǔn)確，為公共政策的有效執(zhí)行奠定了良好的基礎(chǔ)。其次，政治社會(huì)化的過(guò)程也為公共政策的執(zhí)行提供了有力的支持。政策執(zhí)行者在面對(duì)復(fù)雜多變社會(huì)環(huán)境時(shí)，只有通過(guò)不斷地政治社會(huì)化過(guò)程，才能把握新的政策內(nèi)涵，適應(yīng)政治環(huán)境的變化，承擔(dān)政策執(zhí)行的新角色，掌握政策執(zhí)行的新方法。最后，政治社會(huì)化進(jìn)程的加快能夠幫助公共政策的執(zhí)行者更好地樹(shù)立政策執(zhí)行的態(tài)度，從而為公共政策執(zhí)行提供良好的前提。而政策執(zhí)行態(tài)度的形成是基于政治社會(huì)化機(jī)制長(zhǎng)期作用的結(jié)果，同時(shí)也會(huì)在執(zhí)行過(guò)程中展現(xiàn)出來(lái)，進(jìn)而左右著決策者政策的推行。在政治社會(huì)化的過(guò)程中，可以強(qiáng)化政策執(zhí)行主體的職業(yè)道德，提高自律精神，規(guī)范執(zhí)行行為，并積極地作用于實(shí)際工作當(dāng)中[4]。政治社會(huì)化的過(guò)程，體現(xiàn)在公共政策執(zhí)行領(lǐng)域，則表現(xiàn)為公共行政官員在政策執(zhí)行過(guò)程中自覺(jué)地調(diào)整自我利益與公共利益之間的關(guān)系，從而達(dá)到克制自我利益，自覺(jué)維護(hù)公共利益的目的。正如弗雷德里克森所言：“公共行政官員不僅要促進(jìn)對(duì)自我利益的追求，而且還要不斷地努力與民選的代表和公民一起去發(fā)現(xiàn)和明確地表達(dá)一種大眾的利益或共同的利益并且要促使政府去追求那種利益。”[5]

總之，政治社會(huì)化必然會(huì)提升公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)，使政策執(zhí)行者充當(dāng)一種積極主動(dòng)的角色以促進(jìn)公共利益，并按照公共利益而非純粹的自我利益的原則行事。

2健全公共政策執(zhí)行監(jiān)督體系

正確地處理公共利益與自我利益的矛盾，確保政策執(zhí)行者能夠妥善地利用手中的權(quán)力，除了政治社會(huì)化之外，更重要地是要完善公共政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制。正如孟德斯鳩所言，“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止。”[6]可見(jiàn)，只有加強(qiáng)公共政策執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督，才能夠規(guī)范政策執(zhí)行者的行為，防止公共政策執(zhí)行的偏差。因此，在公共政策執(zhí)行過(guò)程中必須要完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制，雙管齊下。具體而言，在構(gòu)建完善的公共政策執(zhí)行監(jiān)督體系方面應(yīng)采取如下幾個(gè)方面的措施。一是加大社會(huì)監(jiān)督力度。要不斷完善和拓寬社會(huì)監(jiān)督的方式和渠道，使公共政策執(zhí)行時(shí)時(shí)處于公眾的監(jiān)督之中。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督的常態(tài)化和權(quán)威化，必須盡快制定諸如《人民政協(xié)監(jiān)督法》、《輿論監(jiān)督法》、《新聞法》等法律規(guī)范，從而確保社會(huì)監(jiān)督在政策執(zhí)行過(guò)程中的有效地位。二是強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)肩負(fù)著監(jiān)督政府工作的重任。然而，在現(xiàn)實(shí)過(guò)程中，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能還沒(méi)有完全發(fā)揮出來(lái)。要改變權(quán)力監(jiān)督弱化的現(xiàn)狀，必須要理清政府機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨與權(quán)力機(jī)關(guān)之間的復(fù)雜關(guān)系，并由權(quán)力機(jī)關(guān)制定針對(duì)政府行為有效的監(jiān)管機(jī)制，包括監(jiān)管法律、監(jiān)管方式、監(jiān)管程序、監(jiān)管處理等，唯有如此，才能夠真正確保人大及其常委會(huì)的權(quán)力監(jiān)督地位。三是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。進(jìn)行紀(jì)檢體制改革，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)方式，保障其有獨(dú)立于同級(jí)政府的人事權(quán)和財(cái)政權(quán)，從根本上改變監(jiān)督主客體之間共存于同一組織單元之中的不合理狀況，使專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位能在制度上得以確立，進(jìn)而使得公共政策執(zhí)行的監(jiān)督功能得到有效發(fā)揮。

3完善公共政策執(zhí)行的績(jī)效評(píng)估體系

將目標(biāo)轉(zhuǎn)換成為有效的行動(dòng)是公共政策執(zhí)行的重要目標(biāo)。但就我國(guó)目前公共政策執(zhí)行的情況而言，政策執(zhí)行者往往過(guò)于追求工具理性，不能夠真正落實(shí)理想政策目標(biāo)，使價(jià)值理性出現(xiàn)了遮蔽，進(jìn)而在公共政策執(zhí)行過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)各種各樣的偏差，使政策執(zhí)行難以達(dá)到預(yù)先的效果。要想提升政策執(zhí)行的效果，除了加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行者的監(jiān)督之外，建立和健全良好的公共政策執(zhí)行的績(jī)效評(píng)估機(jī)制是十分必要的。因?yàn)楣舱邎?zhí)行后必須要經(jīng)過(guò)科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估才能夠真正了解公共政策執(zhí)行的效率和效益，從而能夠真正提升政策執(zhí)行的效果。首先，實(shí)現(xiàn)公共政策執(zhí)行績(jī)效評(píng)估的制度化。一方面，要實(shí)現(xiàn)公共政策執(zhí)行評(píng)估工作的程序化，并將評(píng)估程序納入法制化軌道。另一方面，要不斷完善公共政策執(zhí)行績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、方法和時(shí)限，使評(píng)估工作能夠有章可循。其次，設(shè)立專門(mén)的公共政策執(zhí)行的績(jī)效評(píng)估組織。堅(jiān)持官方績(jī)效評(píng)估組織與民間績(jī)效評(píng)估組織共同發(fā)展、互為補(bǔ)充的原則，官方的績(jī)效評(píng)估組織主要是為了避免評(píng)估工作開(kāi)展中的阻力，而民間績(jī)效評(píng)估組織則是為了拓寬監(jiān)控渠道，兩者結(jié)合，提高績(jī)效評(píng)估的科學(xué)性與有效性。政府在對(duì)民間評(píng)估組織進(jìn)行引導(dǎo)的同時(shí)，也要注重保證民間評(píng)估組織的相對(duì)獨(dú)立性。再次，要引入科學(xué)的評(píng)估理論、方法和技術(shù)。在政策執(zhí)行績(jī)效評(píng)估方法上可以引入專家判斷法、對(duì)象評(píng)定法等，同時(shí)政策評(píng)估技術(shù)的更新與完善也必不可少。最后，加強(qiáng)專業(yè)評(píng)估人員隊(duì)伍建設(shè)。吸納一部分政策分析的專業(yè)人士到公共政策執(zhí)行的績(jī)效評(píng)估組織中任職，加強(qiáng)對(duì)官方和民間公共政策執(zhí)行績(jī)效評(píng)估人員的培訓(xùn)和教育，加強(qiáng)官方與民間評(píng)估人員的交流合作，以實(shí)現(xiàn)信息共享。

4推行政務(wù)公開(kāi)

政務(wù)公開(kāi)是指在公共政策的執(zhí)行過(guò)程中，除了國(guó)家規(guī)定的保密事項(xiàng)之外，其他諸如政策內(nèi)容、執(zhí)行過(guò)程、執(zhí)行效果等所有內(nèi)容都必須向社會(huì)公開(kāi)，從而實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光”行政。公民參與公共政策執(zhí)行的政務(wù)公開(kāi)活動(dòng)，能夠開(kāi)拓出一條公民參政的重要渠道。實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，加大公民參與力度有利于保障公民獲取公共政策執(zhí)行過(guò)程中的知情權(quán)和參與權(quán)，消除公共政策執(zhí)行過(guò)程中政府與公民的信息不對(duì)稱，有利于公民在公共政策執(zhí)行中充分有效地行使民主權(quán)利。另外，推行政務(wù)公開(kāi)，加大公民參與力度有利于全面的評(píng)估、檢查與監(jiān)督公共政策執(zhí)行中的合理性與有效性，進(jìn)而將績(jī)效考核工作的效用發(fā)揮到最大。為了推進(jìn)政策公開(kāi)，促進(jìn)公民的民主參與，應(yīng)做好兩個(gè)方面的工作：一方面，政府要發(fā)揮政務(wù)公開(kāi)的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)與公民之間的互動(dòng)，引導(dǎo)政務(wù)公開(kāi)走上規(guī)范化與法制化的軌道。政府要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院2007年頒布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，該條例明確了政府信息公開(kāi)的內(nèi)容和范圍，保障公眾的知情權(quán)，努力實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)責(zé)任主體的實(shí)體化、全面化。與此同時(shí)，政府還應(yīng)努力培育公民政治參與文化，培養(yǎng)公民的主體意識(shí)，引導(dǎo)公民了解政務(wù)公開(kāi)，改變政策執(zhí)行主體的“官本位”色彩，從而為公民創(chuàng)造一個(gè)良好的公民文化環(huán)境。另一方面，公眾可以利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)了解公共政策及執(zhí)行信息，通過(guò)發(fā)E-mail的形式來(lái)加強(qiáng)與公共政策執(zhí)行主體的各項(xiàng)溝通，通過(guò)BBS的形式來(lái)發(fā)表政務(wù)自由論談，參與“網(wǎng)絡(luò)聽(tīng)證會(huì)”，從而真正實(shí)現(xiàn)政府與公民之間的有效互動(dòng)。電子政務(wù)有助于公共政策執(zhí)行的信息反饋和公民政治參與，有助于新聞媒體、社會(huì)大眾對(duì)公共政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，打破了公共政策執(zhí)行的時(shí)空和組織限制，擴(kuò)大公民政治參與公共政策執(zhí)行的深度和廣度，減少了政策執(zhí)行阻力，為公共政策執(zhí)行民主化奠定了技術(shù)基礎(chǔ)[7]。

[參考文獻(xiàn)]

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[7]寧國(guó)良，陸小成.論公共政策執(zhí)行中的公民政治參與[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003(05):11.

[責(zé)任編校： 張眾]

Intermediation between Value Rationality and

Instrumental Rationality

-from Perspective of Implementing Public Policy in Transition Period in China

LI Songmei, LIU Yaodong

(SchoolofEconomicsandManagement;HubeiUniv.ofTech.,Wuhan430068,China)

Abstract：There are the conflict and contradiction between value rationality and instrumental rationality in implementing public policy during the transition period. In order to achieve the mutual intermediation between value and instrumental rationalities in implementing public policy,we must strengthen the political socialization,improve the overall quality of the implementation of those policies,improve the oversight system on implementation of public policy, avoid the deviation of policy implementation, improve the performance evaluation mechanism of public policy implementation, enhance the effect of policy implementation, promote openness of government affairs, and increase citizen participation in democracy efforts.

Keywords：transition period; policy implementation; value rationality;instrumental rationality

[中圖分類號(hào)]D601

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]：A

[文章編號(hào)]1003-4684(2015)06-0026-03