我國公共危機補償機制研究

祁志偉

(新疆農(nóng)業(yè)大學 管理學院， 新疆 烏魯木齊830052)

摘要：當今我國社會處在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和風險并存的時期，社會治理的重要性正在變得越來越清楚，社會公共安全與公平及全社會成員在公共生活領(lǐng)域中“向心力”凸顯出更加重要的位置。社會公共危機中的損失絕不能僅以物質(zhì)損失衡量其權(quán)重，還要重視精神損失與制度損失，要全面完善損失補償機制，通過實際操作進一步優(yōu)化現(xiàn)有危機管理機制，提升危機管理補償意識。試從公共危機的宏觀層面入手，審視公共危機補償過程、現(xiàn)實困境、多元因素的關(guān)系及影響，從四個方面對公共危機損失補償提出有效路徑。

關(guān)鍵詞：危機管理；補償機制；社會公平

作者簡介：祁志偉，碩士，新疆農(nóng)業(yè)大學管理學院行政管理專業(yè)教師。

文章編號：1672-6758(2015)01-0035-4

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

Abstract：Since our society has been in the period of restructuring, and the importance of social governance is becoming increasingly clear. Social public safety, justice and the “centripetal force” for all members are more important in the areas of public life. The cost of public crisis is not weighed by its material losses. Improving the loss compensation mechanism , optimizing the existing crisis management mechanism and enhancing the sense of crisis compensation are something need to do Public crisis may cause greater loss and social inequity and social inefficiency, but social injustice can lead to social and public crisis one step further, which gradually formed a cyclical phenomenon. The paper examines the allocation of right body in the public crisis compensation process, the dilemma and influence and relations of multiple factors.

公共危機的發(fā)生不僅是對社會秩序的嚴重挑戰(zhàn)，同時也是對人們社會心理承受能力底線的檢測。伴隨著公共危機而來的必然是巨大的物質(zhì)損失和精神損失及社會秩序的重構(gòu)等問題，這些事關(guān)社會經(jīng)濟發(fā)展的障礙性因素逐漸形成了社會各成員之間的不平衡感，因此，如何對危機帶來的損失進行有效補償以及建立一種規(guī)范的補償機制是至關(guān)重要的話題。當人類進入20世紀后半葉時，整個世界幾乎處于一種急劇變革和紛擾不安的狀態(tài)，科學技術(shù)的發(fā)展不僅導致了全球文化的日益普遍化和理性化，而且還造成當代系統(tǒng)規(guī)范的混亂，一些原有的價值觀開始逐漸喪失。與此同時，我國正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期，政治、經(jīng)濟、文化等方面會產(chǎn)生各種影響，難以避免會因各種矛盾和問題引發(fā)不同程度的公共危機。公共危機具有突發(fā)性、難以預(yù)測性、緊急性等，其影響范圍比較廣泛，破壞性比較大，會嚴重影響到社會秩序的穩(wěn)定和經(jīng)濟生活的平穩(wěn)運行。

一公共危機管理補償機制內(nèi)涵

補償機制就是針對我國當前的公共危機現(xiàn)狀選擇一種減小損失的補償模式，或者是一種政府對于減少危機損失的具體政策流程?，F(xiàn)代漢語中“失之東隅，收之桑榆”其實就是補償機制的一種典型說法，從補償?shù)男袨樾Ч麃砜?，完成了補償?shù)哪康?，若從補償?shù)闹黧w來看，主體基本沒有變化，這種補償并非完全是得到了客體的補償?，F(xiàn)代社會中的公共危機管理與社會治理中，補償過程越來越重要并逐漸轉(zhuǎn)化為一種不可或缺的方式。從性質(zhì)劃分，補償可以分為行政補償和國家補償兩種，國家補償?shù)姆秶鄬π姓a償要廣。補償機制內(nèi)涵的理解首先要區(qū)分補償和賠償?shù)母拍?。所謂補償，就是以政府為核心的組織及其他社會組織對于合法行為或自然規(guī)律行為對公民或社會造成的損失所給予的彌補；而賠償是由于第三方以非法行為或不合理行為對他人或社會造成的損失必須給予的賠付。危機補償機制就是基于損失制定一套涵蓋目的、流程、方式、效果等的補償循環(huán)過程。

二我國公共危機管理補償機制類型及要素分析

公共危機管理是社會管理創(chuàng)新的一種模式，也是解決社會結(jié)構(gòu)性矛盾和功能性矛盾的主要方法。在我國公共危機管理的過程中，以政府為核心的公共危機管理補償主體在社會管理中發(fā)揮著重要的角色。政府帶動相關(guān)社會組織、企業(yè)以及積極可為的公民參與到公共危機管理中；政府與市場有機結(jié)合，通過發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地體現(xiàn)當今政府的作用，厘清政府與市場的關(guān)系，充分體現(xiàn)政府和市場在危機管理中的混合補償機制。公共危機管理補償機制的有效性也集中體現(xiàn)在公平的社會環(huán)境和穩(wěn)定的社會政策方面，兼顧到多種利益群體，通過內(nèi)外部因素的分析進一步突出補償機制在公共危機管理中的實際作用。

1.我國公共危機管理補償機制的類型。

(1)以政府為主體的補償機制。

從國家治理的角度來看，當今公共危機管理補償機制的主體基本呈現(xiàn)出多元化，補償機制的主體從單一型逐漸向多元型轉(zhuǎn)變。政府作為國家公共危機補償機制的主體在組織行為方面發(fā)揮著重要的作用，對公共危機損失的補償是政府進行社會管理的充分表現(xiàn)?！罢l(fā)揮社會管理職能，其組織目的包含公共性；責任機制是政府的根本目的和價值所在，政府必須義不容辭地肩負起穩(wěn)定社會秩序、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、引導社會發(fā)展的公共責任。”[1]以政府為核心的危機補償機制，主要是通過政府同時發(fā)揮經(jīng)濟職能和社會管理職能的過程，政府借助國家財政的力量采取行政手段對危機損失進行合理補償。

以政府為主體的補償機制方式在國家的社會管理過程中明確了政府的責任和行為方式，政府在公共危機補償行為過程中對公共產(chǎn)品的補償提供了強有力的保障。社會資源及公共產(chǎn)品的嚴重匱乏促使政府有效做出決策，制定補償管理計劃，如何認識危機損失，怎樣補償損失，怎樣評估補償效果等一系列問題都是政府作為“掌舵者”必須面對的挑戰(zhàn)，針對這些挑戰(zhàn)進行資源的重新配置與公共產(chǎn)品供給的全面服務(wù)。因此，政府補償機制具有鮮明的政府主體性、資金配置的合理性、管理方式的計劃性。從政府補償?shù)暮暧^層面來講，政府補償更加公平與有效，政府為主體的損失補償能充分發(fā)揮政府自身的職能，讓更多的受災(zāi)群體得到權(quán)益的保護。政府補償機制總體來講“對救災(zāi)資源調(diào)動較為迅速和集中；能夠較好地滿足災(zāi)害補償?shù)墓侥繕?，有利于?yōu)先扶持和保證社會的弱勢群體；此外，國家由于在社會中處于‘超然’的地位，特殊時期還可以動用系列非經(jīng)濟手段，例如基本生活用品與醫(yī)療物資的管制與配給等手段，集中全社會資源來度過困難時期，維持社會的穩(wěn)定”。[2]

(2)以政府與市場為主體的混合機制。

科技社會的飛速發(fā)展催生了越來越多的社會風險和公共危機，社會風險的潛在性和公共危機的突發(fā)性讓現(xiàn)代政府面臨更大的壓力和挑戰(zhàn)。為了維持和平穩(wěn)定的社會局面并切實保障危機中損失的群體，政府補償行為關(guān)乎百姓民生，因此，逐漸成為了一種新型的補償模式，備受社會成員的關(guān)注。混合補償機制的最大特點就是政府與市場雙方互補缺點，協(xié)調(diào)管理，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，其中，政府要積極鼓勵和引導市場部分行為，而市場要通過資源配置中的決定性作用發(fā)揮最大潛能。

政府補償和市場補償?shù)幕旌蠙C制關(guān)鍵在于正確處理好政府與市場的基礎(chǔ)關(guān)系，市場補償機制的最大特點是市場能夠促進資源配置效率的大大提高，但是“如果起初財富分配是不公平或不合理的，則有效率的政策只會加劇這種不公平”，“總體上講，窮人最容易受到重大災(zāi)害的影響，并且最無能力投保以挽回災(zāi)害損失。”[3]市場補償機制在公共危機管理中會遇到各種障礙性因素，市場補償機制最終以市場為導向，通過一雙“無形之手”調(diào)控著各種資源的運行，靈活自如地對危機損失進行補償，減輕政府補償過程中的財政負擔。市場機制無法補償?shù)姆矫?，政府可以通過行政手段或經(jīng)濟手段進行及時補償，要在充分發(fā)揮市場決定性因素的前提下，介入部分政府補償。市場的發(fā)育程度越高，與其相應(yīng)的制度和政策也就越容易實現(xiàn)最初制定的各種目標。市場機制補償重在實現(xiàn)“效率”目標，而政府補償機制重在實現(xiàn)補償?shù)摹肮健焙汀巴该鳌蹦繕?，公共危機帶來的損失不僅是政府公權(quán)受到了挑戰(zhàn)，也是市場未能很好地體現(xiàn)民權(quán)的過程，因此，促進社會和諧可持續(xù)發(fā)展就需要一種良好的制度或機制將“公平”和“效率”的能量協(xié)調(diào)釋放出來，保證公共危機中損失者、利益相關(guān)者等得到公平的利益補償。

三我國公共危機管理補償機制的現(xiàn)實困境分析

現(xiàn)代國家社會治理體系與治理能力現(xiàn)代化明確了社會制度頂層設(shè)計的重要性，細化了政治體系、經(jīng)濟體系與社會體系之間的一系列關(guān)系，其具體內(nèi)容涵蓋了社會管理。從社會管理的角度來看，公共危機管理對于社會治理能力的現(xiàn)代化和有效性產(chǎn)生了積極作用，危機管理主體參與的多元化將公平和民主擺在了社會的突出位置，更大程度上解決了社會內(nèi)容矛盾問題，促進了社會的和諧程度。公共危機管理補償機制作為一種減小危機損失的模式在逐漸適應(yīng)現(xiàn)代社會危機管理，而科技社會的迅猛發(fā)展使得公共危機管理補償機制也越來越受到現(xiàn)實的嚴峻挑戰(zhàn)，從補償機制的結(jié)構(gòu)、補償機制的標準兩個主要方面都面臨現(xiàn)實困境。

1.補償結(jié)構(gòu)失衡。

(1)政府補償“量”與“質(zhì)”的分離。

“量”與“質(zhì)”的內(nèi)容是“用于描述事物差異及關(guān)系存在的哲學范疇，它們反映同一對象的兩個不同方面的規(guī)定性；量是在特定的特定層次或維度上事物作為局部和多的存在以及局部之間關(guān)系存在的規(guī)定性；質(zhì)是在特定層次或維度上事物作為整體單一存在區(qū)別于其他事物的規(guī)定性”。[4]“量”與“質(zhì)”在公共危機補償過程中也有具體體現(xiàn)，政府作為補償主體對危機中受到損失的地區(qū)或某一群體進行補償時，為了最大程度上保證補償行為的公平性和民主性，維護既有社會秩序和政治的穩(wěn)定性，通常政府補償?shù)膶ο笫钦麄€受災(zāi)的社會群體。政府補償注重“量”，而對于每個單一的家庭來講，面對危機帶來的損失，其處境和危機前的現(xiàn)狀形成了鮮明的反差，更加需要補償“質(zhì)”的方面。從當前政府補償行為的實際效果來看，危機損失的分攤機制還有一定的缺陷存在，僅僅是依靠政府自身進行損失補償行為，而更多政府意外的市場因素或社會其他因素并未真正進入到損失分攤過程中。

從國內(nèi)公共危機損失補償現(xiàn)狀來看，政府補償對于個體的補償略有不足，集中體現(xiàn)在補償“質(zhì)”的方面，大部分的補償僅能滿足基本的生活與生產(chǎn)，更多的公共危機損失需要個體發(fā)揮自身的能力進行自我消化。當今經(jīng)濟社會在穩(wěn)步發(fā)展的同時，世界性的公共危機的形式也呈現(xiàn)出多樣化，危機越發(fā)頻發(fā)，與之而來的損失和災(zāi)難后果也是相當巨大。若把經(jīng)濟生活用于救濟的資金視為收入，公共危機帶來的損失視為支出，在這對收入和支出之間，明顯形成了“赤字”現(xiàn)象。政府在公共危機損失方面的補償資金或救濟資金難以與經(jīng)濟損失相比較，因此，政府在損失補償過程中，把更多的注意力放在了整體性的“量”方面，而非個體“質(zhì)”的方面。

(2)補償主體單一性與行為滯后性。

從我國的公共危機管理過程中可以看出，政府的角色始終是社會發(fā)展中規(guī)范社會行為秩序，消除社會不和諧因素的標桿。管理學和行政學啟示現(xiàn)代社會及相關(guān)學者：政府職能的發(fā)揮是公共管理的基本要求，而從公共產(chǎn)品的供給來看，政府失靈亦會出現(xiàn)。公共危機過程的核心主體就是政府，政府通過充分發(fā)揮社會管理職能對危機損失進行補償，其補償有效性通常有賴于政府主體的能力與公共危機損失的大小。政府作為危機損失補償?shù)闹黧w面臨的最大困境就是無法及時有效補償大規(guī)模的公共危機，缺少其他更得力的補償主體協(xié)同政府進行危機處理與損失補償。

公共管理體制的不健全反映出，政府作為核心主體補償公共危機損失具有單一性，其所發(fā)揮的能力遠不及多元補償主體的能力。除了政府之外的社會主體都可以視為補償主體，部分企業(yè)并沒有真正進入到市場機制下的危機損失補償中來，政府在某些情況下也并沒有掌管好企業(yè)的各種公共物資和資源對危機損失進行補償。政府在危機補償中提供的更多是宏觀層面的支持，更多的損失需要依靠大量資金、物資、技術(shù)設(shè)備，乃至人員方面的支援，具體也需要社會保險公司、醫(yī)藥公司、通信公司等企業(yè)、社會第三部門及公民的多元化補償主體參與。市場經(jīng)濟時代政府作為單一的危機損失補償主體已經(jīng)不能奏效了，要把政府和市場要素有效地結(jié)合起來，全面發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，融入更多的市場性補償主體元素，在此基礎(chǔ)上更好地發(fā)揮政府補償主體的功能是理性的選擇。

2.補償標準復雜。

(1)決策信息不對稱。

公共危機損失補償過程充滿復雜性和艱巨性，根本原因是危機發(fā)生以后危機管理主體難以在短時間內(nèi)準確定位補償對象，換言之就是補償過程中存在信息不對稱現(xiàn)象。公共危機損失補償屬于危機決策信息范疇，其信息不對稱是“指由于公共危機事件的潛在突發(fā)特性，反映事件的信息以模糊、散亂、混沌、霧狀存在，信息的此種狀態(tài)使決策主體所掌握的信息與真實信息之間往往存在著質(zhì)與量的嚴重‘不對稱’”。危機損失補償?shù)那疤崾且ㄎ粎^(qū)域，明確相關(guān)補償對象，因此，補償對象的具體信息十分關(guān)鍵?？v觀國內(nèi)近些年發(fā)生的部分公共危機可以看出，體制或領(lǐng)導機制的監(jiān)督讓更多的危機管理主體發(fā)出了“第一時間”就位的呼聲。“第一時間”究竟是相對于什么時間而言呢？怎么樣的時間可視為“第一時間”？正確而有效的決策信息完全取決于“第一時間”獲得的所有信息嗎？所有這些疑問都在啟示當今危機管理者管理中的意識問題，并不能代表能獲取補償損失的對稱信息，例如，在偏僻的農(nóng)村，當?shù)鼐用癫皇且源迓涞男问骄幼《陨⒕訛橹?，公共危機發(fā)生以后，在有限的時間內(nèi)補償更多的生命財產(chǎn)最基本的就是要有準確的對象信息，從實際的情況來看，獲得有效信息的幾率甚微。

(2)補償方法模糊性與過程間接性。

公共危機補償方法的正確性直接關(guān)系到社會成員獲得利益的公平性與維持社會秩序的穩(wěn)定性。補償方法，也即公共危機管理過程中采用何種辦法彌補危機對生命財產(chǎn)造成的損失及后續(xù)連帶損失。當今以政府為核心的較為單一主體對危機損失進行補償，補償?shù)母采w面達到了“量”的要求，而具體補償?shù)姆椒ú患笆袌鲋衅髽I(yè)或保險公司詳細。例如，①A地區(qū)發(fā)生了重大的工業(yè)廢氣污染，這些廢氣借助風力吹到了B地區(qū)，廢氣污染使B地區(qū)居民身體健康受到損失；②危機發(fā)生之后屋頂坍塌導致了正常人失去了雙腿。針對以上這兩種現(xiàn)象，政府在進行損失補償?shù)倪^程中，選擇的方法也是比較模糊的，沒有具體的及附帶的相關(guān)補償方法，上述①B地區(qū)受到的損失究竟采用什么辦法補償，補償標準怎么制定的等都是模糊問題；②中的情況比較特殊，從政府補償?shù)囊暯莵砜矗瑫w上對房屋或人員進行補償，而從保險公司的視角來看，屋頂坍塌而房屋墻壁沒有倒地是不會得到財產(chǎn)補償?shù)?，損失補償?shù)膸茁屎苄?。補償方法的模糊性和不確定性是受區(qū)情、人口數(shù)量、制度及決策信息等多方面的影響，長遠看來，要細化和具體補償方法和標準是一種必然趨勢。

四結(jié)論

公共危機管理在國內(nèi)的研究基本處于理論前沿階段，理論與實際結(jié)合并指導實踐的過程還處于尚未成熟的階段。隨著未來經(jīng)濟社會科學技術(shù)的迅速發(fā)展與客觀環(huán)境的日趨變化，公共危機發(fā)生的范圍可能會由點至面擴展開來，時刻都有風險存在的可能性。公共危機的種類不僅僅局限于自然災(zāi)害類、事故災(zāi)難類、衛(wèi)生事件類及公共安全類，更多的危機潛藏在社會的各個層面，包括政策和政治環(huán)境的不穩(wěn)定性等，因此，不論出現(xiàn)任何形式的公共危機，都要體會到“未雨綢繆”“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”的真正內(nèi)涵，這只是對今后更多公共危機的一種預(yù)防?，F(xiàn)代社會“生活在文明的火山上”，也警示這個社會需要建立一套完備的公共危機管理體系，以應(yīng)對各種難以預(yù)測的危機。

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Compensation Mechanism of Public Crisis Management in China

Qi Zhiwei

(Xinjiang Agricultural University, Urumqi, Xinjiang 830053，China)

Key words：crisis management; compensation mechanism; social justice

Class No.:D63Document Mark：A

(責任編輯：宋瑞斌)