□ 李 娟

一、土地開發(fā)整理工作

(一)土地開發(fā)整理工作的國內(nèi)外工作歷程。1886年，“土地整理”一詞最早出現(xiàn)于巴伐利亞王國的法律當(dāng)中，即現(xiàn)在的德國。隨后，土地整理工作在中國、日本、荷蘭、法國等土地大國迅速發(fā)展并成為處理土地問題、解決國家發(fā)展與土地矛盾的一個(gè)重要途徑。

中國的土地開發(fā)整理工作可遠(yuǎn)溯至一千多年前西周時(shí)期的井田制，早在那個(gè)朝代，中國人已經(jīng)有意識(shí)地對(duì)土地進(jìn)行整理。但現(xiàn)行的中國土地法律則是在吸收和借鑒了國內(nèi)外土地整理工作經(jīng)驗(yàn)和研究的基礎(chǔ)上，從我國人多地少的實(shí)際國情出發(fā)確立的土地整理策略。1997年時(shí)，“土地整理”這一詞匯才在我國的法律中出現(xiàn)，出現(xiàn)于由中共中央和國務(wù)院共同頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》。另外，在不同國家和地區(qū)，或同一國家地區(qū)的不同發(fā)展時(shí)間段，對(duì)土地整理工作的稱謂也有所不同。中國土地整理工作自開始以來就曾有土地整理、土地開發(fā)整理、土地整治、復(fù)墾開發(fā)工作等各種不同的稱謂，這些稱謂反映了我國各時(shí)期的土地開發(fā)整理重點(diǎn)的不同，但本質(zhì)上都體現(xiàn)了我國對(duì)土地開發(fā)整理工作的重視。

(二)土地開發(fā)整理工作的重要性。民以食為天，食以土為根本，土地是人類賴以生存的最重要物質(zhì)基礎(chǔ)。但隨著社會(huì)不斷發(fā)展，世界人口日益膨脹，再加上人類對(duì)土地資源曾經(jīng)有過高強(qiáng)度的開發(fā)和不合理利用情況，土地資源已遭到嚴(yán)重?fù)p害。為此，聯(lián)合國曾提出了“拯救土地，就是拯救我們自己”的口號(hào)。我國作為發(fā)展中人口大國，人均土地資源特別是人均耕地資源貧乏，土地問題始終是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及諸多問題中的首要問題，因此對(duì)土地資源進(jìn)行開發(fā)整理便顯得更為重要。

二、我國土地開發(fā)整理的戰(zhàn)略重點(diǎn)

(一)概念界定。從我國的文獻(xiàn)和各項(xiàng)規(guī)定中，可以總結(jié)出土地整理的定義大致為:一定區(qū)域內(nèi)對(duì)土地進(jìn)行的調(diào)整改造、綜合管理與整治工作。這種工作往往需要在土地總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，在明確了土地目標(biāo)和用途的前提下通過行政、經(jīng)濟(jì)或法律、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)等手段進(jìn)行，以求達(dá)到提高土地利用率，增加土地產(chǎn)量甚至是改善土地生態(tài)環(huán)境的目的。

(二)發(fā)展歷程。我國對(duì)于土地開發(fā)整理戰(zhàn)略的重點(diǎn)研討從土地開發(fā)整理工作的發(fā)展初期時(shí)就已經(jīng)開始。但中國現(xiàn)代意義上的土地開發(fā)整理實(shí)踐起步晚，在實(shí)踐中真正作為土地整治的手段正式實(shí)施是建國初期。土地開發(fā)整理工作在中國開始發(fā)展以來，不同時(shí)期都有著不同的戰(zhàn)略重點(diǎn)。

建國初期，我國土地分權(quán)不清晰，農(nóng)民缺少土地，因此土地開發(fā)整理重點(diǎn)為重新分配土地給農(nóng)民，隨后20世紀(jì)50年代，我國經(jīng)濟(jì)處于恢復(fù)和探索期，農(nóng)村土地整理的探索也經(jīng)歷了互助組、初級(jí)人民公社、高級(jí)人民公社等過程，在此過程中，我國逐步把土地收歸集體，此期間的土地整理戰(zhàn)略重點(diǎn)也為變更土地的所有權(quán);20世紀(jì)70年代我國人口增加迅速，為了提高土地生產(chǎn)能力，我國土地開發(fā)整理便以平整土地、開荒種地和興修水利為新的戰(zhàn)略重點(diǎn)，旨在建設(shè)新農(nóng)村和改善農(nóng)村生產(chǎn)條件;之后的20世紀(jì)80年代，我國土地生產(chǎn)力有了顯著提升，于是土地經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展又成為土地開發(fā)管理工作的重點(diǎn)研究問題，在此期間，我國經(jīng)歷了農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地開發(fā)整理的重點(diǎn)工作即為土地權(quán)屬關(guān)系的再次調(diào)整;國家規(guī)劃的“十五”期間，我國為求得經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展確立了土地整理和復(fù)墾的土地整理新戰(zhàn)略重點(diǎn)，此時(shí)期我國極力維護(hù)土地經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，堅(jiān)持適度土地開發(fā)，力爭(zhēng)在維護(hù)土地生態(tài)系統(tǒng)和周邊環(huán)境的前提下，實(shí)現(xiàn)全國的耕地產(chǎn)量目標(biāo)。

(三)重新整理我國土地開發(fā)重點(diǎn)的必要意義。在我國當(dāng)前發(fā)展階段，土地開發(fā)整理工作確實(shí)已經(jīng)作為補(bǔ)充耕地、改善耕地生產(chǎn)條件的一種重要手段而存在，提高土地生產(chǎn)力的途徑和必要意義已經(jīng)廣泛為社會(huì)所了解和認(rèn)可，但牽系我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展的土地開發(fā)整理工作仍舊有著尚待提高的方面，顯現(xiàn)了不少問題，主要在于:各地區(qū)對(duì)土地質(zhì)量問題的重視程度不夠，很多地區(qū)往往認(rèn)為土地質(zhì)量指標(biāo)是軟性指標(biāo)便單單偏重于完成補(bǔ)給任務(wù)和總量要求等兩個(gè)硬性指標(biāo)，這種想法導(dǎo)致不少地區(qū)開發(fā)了不該開發(fā)的土地，不僅達(dá)不到國家要求的熟地質(zhì)量，更破壞了地區(qū)生態(tài)環(huán)境。

在這種情況下，我國當(dāng)前十分有必要對(duì)日后一定時(shí)期內(nèi)的中國土地開發(fā)整理工作進(jìn)行戰(zhàn)略的重新調(diào)整與定位，只有確定新的戰(zhàn)略重點(diǎn)，才能為我國現(xiàn)階段的農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展提供努力方向，從根本上實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)良利用，實(shí)現(xiàn)土地增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

三、中國土地開發(fā)整理戰(zhàn)略重點(diǎn)的重新定位和實(shí)現(xiàn)途徑

(一)中國土地開發(fā)整理戰(zhàn)略重點(diǎn)的重新定位——中低產(chǎn)田整理?；谖覈恋匕l(fā)展?fàn)顩r實(shí)情，現(xiàn)階段的土地開發(fā)整理工作應(yīng)當(dāng)以中低產(chǎn)田的整理工作為重點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量、數(shù)量和生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)為主要目的，以增加土地產(chǎn)量為根本目標(biāo)進(jìn)行。戰(zhàn)略重點(diǎn)確定原因如下:

1．中國土地資源現(xiàn)狀的必然要求。不少資料和現(xiàn)實(shí)表明，我國的土地可用資源正在不斷流失和減少，以耕地為例，我國一直以不到世界10%的耕地養(yǎng)活世界22%的人口。從1996年到2004年，全國耕地面積由19．51億畝減至18．37億畝，是世界上耕地資源消耗速度最快的國家之一。我國土地面積144億畝，其中耕地約20億畝，約占全國總面積的13．9%，我國雖然耕地面積居世界第4位，但人均占有量很低。世界人均耕地0．37公頃，我國僅0．1公頃。發(fā)達(dá)國家1公頃耕地負(fù)擔(dān)1．8人，發(fā)展中國家負(fù)擔(dān)4人，我國則要負(fù)擔(dān)8人，壓力之大可見一斑。從這個(gè)角度上說，對(duì)中低產(chǎn)田進(jìn)行整理的工作十分必要而重要。我國不少待開發(fā)土地因?yàn)楹铀髁亢偷叵滤幌陆档拳h(huán)境或人為因素缺少發(fā)展條件。從生態(tài)角度上說，這些地類的存在對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境是一種良好的維護(hù)，但另一個(gè)角度上，我們可以用現(xiàn)代技術(shù)對(duì)這種中低產(chǎn)田土地進(jìn)行整理，爭(zhēng)取在維護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)的條件下實(shí)現(xiàn)其的改造和創(chuàng)收。

2．耕地總量平衡的根本要求。我國的耕地保護(hù)政策在世界上來說都最為嚴(yán)格，對(duì)耕地總量進(jìn)行動(dòng)態(tài)平衡控制是我國耕地保護(hù)政策中的重要一環(huán)，耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡不僅能滿足土地生產(chǎn)力對(duì)于一定時(shí)期的一定人口的補(bǔ)給要求，更能保護(hù)土地的實(shí)際生產(chǎn)力。實(shí)施基本田地或是中低產(chǎn)田的整理改造，既是我國在人口眾多的條件下增加可用耕地面積、提高耕地生產(chǎn)質(zhì)量的必然要求，更是保證我國國家糧食安全，促進(jìn)小康社會(huì)和和諧社會(huì)建設(shè)的重要手段。從耕地保護(hù)和治理的角度來看，中低產(chǎn)田的整理和改良是耕地發(fā)展由量變到質(zhì)變的必然要求。

(二)中國土地開發(fā)整理戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)途徑。確定了土地整理開發(fā)工作的新戰(zhàn)略重點(diǎn)之后，便需要從我國的實(shí)際耕地工作出發(fā)，貫徹實(shí)施此土地開發(fā)整理戰(zhàn)略新重點(diǎn)的各方面要求。具體實(shí)現(xiàn)途徑可以從以下幾個(gè)方面入手:根據(jù)土地開發(fā)整理的戰(zhàn)略新重點(diǎn)申報(bào)立項(xiàng)，形成書面上的土地開發(fā)整理工作新導(dǎo)向文件;根據(jù)戰(zhàn)略重點(diǎn)建立完整科學(xué)而又全面的耕地質(zhì)量和土地治理工作質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，體系必須在突出新戰(zhàn)略重點(diǎn)的前提下包括對(duì)耕地工作涉及的各個(gè)方面的監(jiān)督和監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)系統(tǒng);針對(duì)工作重點(diǎn)進(jìn)行中低產(chǎn)田整理，整理要求是實(shí)現(xiàn)中低產(chǎn)田的產(chǎn)業(yè)化，可以從把中低產(chǎn)田放入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高其市場(chǎng)化程度，用市場(chǎng)手段衡量其發(fā)展的角度對(duì)中低產(chǎn)田進(jìn)行整理。

［1］趙俊銳，朱道林．基于能值分析的土地開發(fā)整理后效益評(píng)價(jià)［J］．農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2010，10

［2］孟產(chǎn)丈，蓋盛男，王洪玲．天津市華明鎮(zhèn)土地開發(fā)整理模式研究［J］．經(jīng)濟(jì)地理，2012，4

［3］蔡海生，趙建寧，曾珩．江西省土地開發(fā)整理工程類型區(qū)劃分研究［J］．中國土地科學(xué)，2011，3