●喬新生/中南財經政法大學廉政研究院院長、教授

把握改革方向，構筑反腐新常態(tài)

主持人：新形勢下，紀檢體制改革的重點、難點還有哪些？克服重難點的關鍵何在？紀檢體制改革的最終改革方向為何？

劉偉：紀檢體制改革的重點在有效監(jiān)督“一把手”及黨委班子成員，在這一點上要取得突破，關鍵是紀檢系統(tǒng)垂直管理系統(tǒng)的建立，形成黨委與紀檢部門權力分立制衡的格局。難點在于，紀檢機關如何保持自身的權力也受到相應的制約，因為任何權力不受制約都會導致腐敗，紀檢部門也不例外?？朔@一難點的關鍵在于，紀檢體系內部要建立嚴格的分權制衡和常態(tài)監(jiān)督的機制，并接受國家機關和社會輿論的監(jiān)督。紀檢體制改革的最終方向應該是，在憲法和法律的規(guī)范下，基于黨內規(guī)范，逐步建立起紀檢體系的垂直管理體制，并實現(xiàn)與我國司法機關的對接。

劉家用：紀檢體制改革的一個重點、難點是對地方主要領導，特別是“一把手”的監(jiān)督如何到位。在現(xiàn)有體制下，紀委要接受同級黨委的領導，人財物等方面都受制于地方黨委政府。地方主要領導擁有的權力很大，這么多年，這么多起腐敗案件，幾乎沒有同級紀委檢舉揭發(fā)同級黨委主要領導和黨委班子違紀違法行為的案例。

解決這一問題的關鍵是紀檢機關在人財物等方面要擺脫地方的控制，紀檢體制改革的最終方向是取消“雙重”領導體制，走向垂直管理。列寧晚年在《論“雙重”領導和法制》中指出：“主張對檢察機關實行‘雙重’領導，取消它對地方政權機關的任何決定提出異議的權利，這就不僅在原則上是錯誤的，不僅妨礙我們堅決實行法制這一基本任務，而且反映了橫在勞動者同地方的和中央的蘇維埃政權以及俄共中央權力機關之間的最有害的障礙──地方官僚和地方影響的利益和偏見?！痹陬I導體制上，如果紀檢機關實行“雙重”領導，就無法保證紀檢機關不受當?shù)攸h委、政府及其領導人的干涉，就無法實現(xiàn)對當?shù)仡I導干部進行有效的監(jiān)督。

王飛：要重點解決三個方面的問題，一是反腐敗體制和機制問題。要改革反腐敗體制和機制，逐步實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。 “上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太險，司法監(jiān)督太晚”。這個民間流傳的段子揭示了種種體制和機制的尷尬：機構職能分散，無法形成合力；查辦案件外來干涉太多，腐敗頻發(fā)但責任追究不到位。對此，中央拿出了“改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領導體制和工作機制，加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障?！焙汀安檗k腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告”的兩劑藥方，顯示出這一屆中央領導集體求真務實的執(zhí)政風格。紀檢體制走向垂直管理是未來的一個主要方向。沒有紀檢監(jiān)督權力的垂直管理，地方紀檢部門就會受到很大限制。二是紀檢監(jiān)察干部的監(jiān)督和管理問題。打鐵還需自身硬。長期以來，紀檢人員備受“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的質問。中央紀委三次全會強調：“信任不能代替監(jiān)督。對紀檢監(jiān)察干部要嚴格要求、嚴格監(jiān)督、嚴格管理，對違紀違法行為零容忍。”中紀委也新設紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，用紀委內部的“紀委”來對準自己。三是預防腐敗問題。預防腐敗應該是反腐敗體制改革的必要一環(huán)，也是紀檢體制改革的方向。

主持人：反腐新常態(tài)下，紀檢監(jiān)督、審計監(jiān)督、財政監(jiān)督等監(jiān)督體系的各方應是怎樣的關系？各方應如何推進改革以相互配合形成反腐合力？談談您的想法建議。

劉偉：目前來看，不同的監(jiān)督體系還是以紀檢監(jiān)督為主導，帶動并運用審計監(jiān)督等手段配合紀檢系統(tǒng)實現(xiàn)反腐目的。但要建立反腐新常態(tài)，就應該強調紀檢監(jiān)督與財政監(jiān)督的并重，以及審計監(jiān)督的常規(guī)化。在執(zhí)政黨層面，推進紀檢監(jiān)督的制度化和常規(guī)化，可以首先在黨內遏制腐敗，揭露腐敗。但在國家權力層面，財政監(jiān)督是更為基礎也更為關鍵的監(jiān)督環(huán)節(jié)。只有立法部門的預算監(jiān)督與政府部門的財政監(jiān)督相配合，才能從財政上約束執(zhí)政黨和政府權力的運行。黨的紀檢監(jiān)督與政府的財政監(jiān)督相結合，共同運用審計監(jiān)督這一手段，實現(xiàn)不同監(jiān)督體系的銜接與配合，才能真正收到反腐敗的良好效果。

王叢虎：紀檢監(jiān)察、審計監(jiān)督、財政監(jiān)督是我國監(jiān)督體系中的重要力量，它們既有各自的業(yè)務范圍、獨立行使各自監(jiān)督權力，同時又是相互配合、相得益彰的黨和國家行使監(jiān)督權的整體。腐敗行為往往不是一個單一的行為，而是涉及濫用權力、侵蝕人民財產、違法亂紀的綜合行為，當然也就需要我們的紀檢、審計和財政各個監(jiān)督部門共同發(fā)力、形成合力，以徹底消除腐敗存量，遏制腐敗增量，達到廉政執(zhí)政的目的。

鄒祥利：反腐新常態(tài)下，紀檢監(jiān)督、審計監(jiān)督、財政監(jiān)督等監(jiān)督體系的各方關系是一種相輔相成的關系，其監(jiān)督的重點各不相同。紀檢監(jiān)督具有“監(jiān)督的再監(jiān)督，檢查的再檢查”，重點在對人的處理；審計監(jiān)督側重于對事后監(jiān)督；財政監(jiān)督側重于事前、事中和事后全過程監(jiān)督。當前要形成反腐合力，必須抓好兩項工作：一是建立了聯(lián)席會議制度。用制度的形式把各種監(jiān)督職能整合起來，通過互通信息、聯(lián)合檢查、聯(lián)合辦案等形式，形成有效的監(jiān)督平臺，解決各監(jiān)督主體力量相對單薄的問題，達到了整合監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力的目的。具體要圍繞“三個整合”做文章，即整合信息資源，達到信息共享，互通有無；整合督查資源，達到聯(lián)合檢查，增強效果；整合辦案資源，達到集中力量，快速突破。■

專家觀點

中國紀檢監(jiān)察體制改革的三點思考

●喬新生/中南財經政法大學廉政研究院院長、教授

中國紀檢監(jiān)察體制改革始終沒有停步，一直在路上。中央全面深化改革領導小組將紀檢監(jiān)察體制改革作為重要改革內容提上議事日程，說明中央對紀檢監(jiān)察體制改革非常重視。

然而，在紀檢監(jiān)察體制改革方面，無論是學術界還是決策體制內部，仍然存在著不同意見。概括起來，分歧主要體現(xiàn)在以下三個方面：

首先，是黨政分開，還是黨政合一？眾所周知，中央紀律檢查委員會和監(jiān)察部合署辦公，黨政合一是我國當前紀檢監(jiān)察體制的主要特征。中國加入聯(lián)合國反腐敗公約之后，設立了國家預防腐敗局，負責貫徹落實聯(lián)合國反腐敗公約中有關預防腐敗和官員教育的執(zhí)行工作。現(xiàn)在看來，這種紀檢監(jiān)察體制既有利也有弊。

從有利的方面來看，憲法明確規(guī)定堅持共產黨的領導，中國共產黨是執(zhí)政黨，執(zhí)政黨的反腐敗工作是國家反腐敗工作的重中之重，因此，將中國共產黨紀律檢查委員會和國家監(jiān)察部合并在一起，有利于集中優(yōu)勢兵力，著力解決黨內的腐敗問題。建立黨政合一的反腐敗機構，有利于發(fā)揮黨的領導作用，有利于按照黨的紀律和黨的規(guī)定不斷提高黨員領導干部的素質，約束黨員領導干部的行為。

但是，從不利的角度來看，黨的紀律檢查機關和政府的監(jiān)察機構合二為一，很難解決整肅黨風黨紀和提高政府工作效率之間的關系問題。部分省市進行紀檢監(jiān)察體制改革，將紀律檢查機關負責的黨風黨紀工作和監(jiān)察機關負責的政府監(jiān)察工作區(qū)分開來，目的就是要充分發(fā)揮紀律檢查機關和監(jiān)察機關的職能，讓二者相互配合，互相協(xié)調，從而提高反腐敗的效率。

部分學者建議，應當將國家監(jiān)察部和國家審計署合并在一起，建立國家統(tǒng)一的審計監(jiān)察部門。這樣做可以及時發(fā)現(xiàn)問題，同時也可以及時地解決問題。審計機關通過加強審計監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)行政機關工作中存在的問題，而監(jiān)察機關則根據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的規(guī)定，及時處理審計發(fā)現(xiàn)的問題，追究國家工作人員的責任，防止腐敗行為不斷蔓延。

筆者認為應當建立直屬于國務院總理的審計監(jiān)察委員會。審計監(jiān)察委員會負責監(jiān)督政府各項工作的落實，一旦發(fā)現(xiàn)工作中違法違紀的問題，立即啟動行政監(jiān)察程序，追究責任人的法律責任。部分學者甚至建議，應當由全國人大設立專門的審計監(jiān)察委員會，具體監(jiān)督國務院行政工作，如果國務院各部門及其工作人員在工作中出現(xiàn)的規(guī)范行為，全國人大審計監(jiān)察委員會可以立即啟動調查程序，并且對責任人采取強制措施，由司法機關追究其法律責任。

總之，在紀檢監(jiān)察體制改革的過程中，必須謹慎處理黨政之間的關系，強化黨的領導地位的同時，充分發(fā)揮監(jiān)察機關的作用。依照《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的規(guī)定，由監(jiān)察機關對違反國家法律規(guī)定的行為人作出行政處罰。今后中央紀律檢查委員會應當成為黨內的監(jiān)察機構，針對黨內的腐敗現(xiàn)象或者腐敗機制提出整改意見，時刻要求共產黨員警鐘長鳴，保持共產黨的先進性。

其次，以內部監(jiān)督為主，還是以外部監(jiān)督為主？眾所周知，當前我國各級國家機關都建立了紀檢監(jiān)察機構，這些國家機關內部的紀檢監(jiān)察機構承擔著本系統(tǒng)的紀檢監(jiān)察工作。但是，由于國家機關內部的紀檢監(jiān)察機構在工作中經常受到機關內各單位的相互掣肘，因此，在發(fā)現(xiàn)腐敗、懲處腐敗方面很難發(fā)揮應有的作用。

部分學者認為，國家機關內部的紀檢監(jiān)察機構監(jiān)督屬于典型的自體監(jiān)督機構，不可能真正有效地發(fā)揮作用。紀檢監(jiān)察機關應當像醫(yī)生一樣，通過打針吃藥動手術，解決國家機關存在的腐敗問題。筆者認為，紀檢監(jiān)察機關的外部監(jiān)督只能發(fā)現(xiàn)個別問題，而不可能發(fā)現(xiàn)全面性的問題；只能發(fā)現(xiàn)淺層次的問題，而不可能發(fā)現(xiàn)深層次的問題。

國家機關內部設置的紀檢監(jiān)察機構不僅僅是一個效能督察機構，同時也是一個工作職能健全的反腐敗機構。國家機關內部設立紀檢監(jiān)察機構的目的是為了防微杜漸，是為了防止腐敗現(xiàn)象不斷蔓延。當前國家機關內部設立的紀檢監(jiān)察機構之所以難以有效發(fā)揮作用，根本原因就在于，國家機關內部設立的監(jiān)察機構在人財物等方面受到嚴重地制約。全面深化改革領導小組在紀檢監(jiān)察體制改革過程中已經注意到這方面的問題，決定對國家機關內部的紀檢監(jiān)察機構實行垂直管理，內部紀檢監(jiān)察機關的負責人對上級紀委負責，接受上級紀律檢查委員會的領導和監(jiān)督。這樣的紀檢監(jiān)察體制改革有利于充分發(fā)揮國家機關內部紀檢監(jiān)察機構的作用。但是，要想把全面深化改革領導小組的改革意見落到實處，還必須在人財物等各個方面加快改革的步伐，讓國家機關內部的紀檢監(jiān)察機構及其工作人員真正做到獨立辦案，對本級黨委實施強有力的監(jiān)督。

筆者認為，國家機關內部設立的紀檢監(jiān)察機構要想真正發(fā)揮作用必須充分依靠黨的基層組織。當前國家機關內部的紀檢監(jiān)察機構之所以難以發(fā)揮作用，根本原因就在于，國家機關內部的紀檢監(jiān)察機構與國家機關的黨委會、黨支部溝通不夠，沒有通過黨的組織系統(tǒng)及時地發(fā)現(xiàn)問題并且提出整改意見?，F(xiàn)在一些國家機關的黨組織存在渙散、黨支部活動可有可無等現(xiàn)象，這就使得國家機關內部紀檢監(jiān)察機構在工作過程中缺乏有力的幫手。只有健全國家機關內部的黨組織，并且讓國家機關內部的黨組織和紀檢監(jiān)察機構密切配合，才能及時發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，并且提出整改意見。

筆者的建議是，紀律檢查機關的外部監(jiān)督固然重要，但是，要想形成反腐敗的常態(tài)化機制，必須充分發(fā)揮國家機關內部紀檢監(jiān)察機構的作用。國家機關內部的紀檢監(jiān)察機構不是欽差大臣，更不是太上皇。國家機關內部的紀檢監(jiān)察機構必須按照黨章的要求充分履行自己的職責，一方面向派出機關負責，另一方面必須放手發(fā)動群眾，充分依靠國家機關內部的黨組織完成上級紀律檢查委員會交給的各項工作。

部分學者認為，國家開展大規(guī)模的巡視活動，有利于及時發(fā)現(xiàn)問題，有利于解決存量腐敗現(xiàn)象。從實際效果來看，巡視制度的完善的確有利于發(fā)現(xiàn)國家機關內部存在的問題。但是，必須承認，絕大多數(shù)腐敗行為都是“和尚頭上的虱子——明擺著”，不能說是紀律檢查機關巡視工作發(fā)現(xiàn)問題，而只能說紀律檢查機關的巡視工作促使問題得以解決。只要充分發(fā)揮國家機關內部紀檢監(jiān)察機構的作用，建立精干高效的紀檢監(jiān)察系統(tǒng)，腐敗問題才不會越積越多。

筆者的觀點是，巡視工作對于解決歷史遺留的腐敗問題非常重要，但是，要解決現(xiàn)實生活中不斷出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，必須依靠國家機關內部的紀檢監(jiān)察機構，建立相對獨立的紀檢監(jiān)察機制，及時督促國家機關及其工作人員依照憲法和法律辦事，防止在國家機關內部出現(xiàn)官官相護、聯(lián)合抵制紀律檢查機關的現(xiàn)象。

第三，反腐敗是以紀檢監(jiān)察機關為主，還是以司法機關為主？絕大多數(shù)國家反腐敗主要依靠司法機關，司法機關在反腐敗的過程中發(fā)揮至關重要的作用。一些國家的檢察機構在反腐敗過程中作用重大。

筆者認為，反腐敗系統(tǒng)不是一個線性結構，而是一個綜合的復雜系統(tǒng)。紀檢監(jiān)察機關在反腐敗的過程中發(fā)揮著不可替代的作用。但是，這并不意味著中國的司法機關在反腐敗的過程中處于被動的地位。司法機關應當建立開放的投訴機制，隨時接受公民的舉報。應當建立公民訴訟制度，允許公民和社會公益組織提起反腐敗的訴訟，因為只有這樣，才能形成反腐敗“老鼠過街人人喊打”的局面，也只有這樣才能真正實現(xiàn)政治清明。

發(fā)達市場經濟國家的實踐證明，如果在反腐敗的過程中允許司法機關獨自接受公民的投訴，并且以訴訟的方式處理個人提起的反腐敗案件，那么，會使反腐敗的局面大為改觀。在我國香港特別行政區(qū)，公民可以就環(huán)境等方面的腐敗問題提起訴訟，在訴訟的過程中司法機關可以傳喚行政機關的負責人。這樣做一方面可以督促政府機關依法辦事，另一方面也可以及時發(fā)現(xiàn)決策和執(zhí)行過程中存在的腐敗問題，從而防止公民的利益受到損害。我國也可以參照此做法，通過修改訴訟法律制度建立相對開放的反腐敗訴訟體制，允許公民針對行政機關的負責人提起反腐敗訴訟，只有這樣，才能讓中國的反腐敗成為一種真正的“常態(tài)”，也只有這樣才能讓中國的反腐敗達到預期的效果?！?/p>

（本欄目責任編輯：阮靜）