●張文春

小議跨年度預(yù)算平衡

●張文春

2014年 《預(yù)算法》第12條規(guī)定“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制是對(duì)現(xiàn)行單一年度預(yù)算平衡機(jī)制的一種改進(jìn)，是指在財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，建立健全跨年度的、合理的平衡機(jī)制，實(shí)施依法征稅，硬化支出預(yù)算約束，更好地發(fā)揮財(cái)政宏觀調(diào)控作用。

按照一般的理解，跨年度預(yù)算平衡有以下的含義：一是預(yù)算編制要考慮跨年度平衡。財(cái)政收支預(yù)算因政策需要可編列赤字，但應(yīng)在政策推出后的以后年度內(nèi)彌補(bǔ)。二是規(guī)范超收的使用和短收的彌補(bǔ)。預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，超收部分當(dāng)年原則上不安排支出，用于削減財(cái)政赤字、化解政府性債務(wù)，或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，納入以后年度預(yù)算統(tǒng)籌安排使用；如果出現(xiàn)短收，則按程序通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、削減支出或擴(kuò)大赤字加以解決。三是弱化對(duì)收入預(yù)算的考核，收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，促進(jìn)依法征管。四是加強(qiáng)對(duì)支出政策和支出預(yù)算的審查，硬化支出預(yù)算約束。

原《預(yù)算法》規(guī)定:“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡，預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止”。這一條用法律的形式規(guī)定了年度內(nèi)預(yù)算收支平衡。編制預(yù)算的基本要求就是“量入為出，收支平衡，不打赤字預(yù)算”年度預(yù)算平衡實(shí)際上是遵循的財(cái)政穩(wěn)健原則。

預(yù)算以平衡狀態(tài)為重點(diǎn)，每年財(cái)政收入就必須完成預(yù)算安排，否則就會(huì)造成赤字?jǐn)U大。這種年度內(nèi)收支平衡為基本要求的財(cái)政預(yù)算越來越不能適應(yīng)我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，并造成了很多負(fù)面效應(yīng)：首先是對(duì)稅務(wù)部門征稅行為造成“逆向調(diào)節(jié)”。政府追求的是經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入的最大化，而往往對(duì)稅務(wù)部門下達(dá)收入任務(wù)指標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)景氣的時(shí)候，稅收會(huì)相應(yīng)出現(xiàn)快速增長的情況，為保證當(dāng)年預(yù)算收支平衡，稅務(wù)部門在保證當(dāng)年預(yù)算收入任務(wù)的基礎(chǔ)上，會(huì)出現(xiàn)壓庫，也就是將稅收收入暫時(shí)不上解國庫的辦法，或是有意識(shí)放松征管，將應(yīng)征收的稅款少征或不征；在經(jīng)濟(jì)衰退或不景氣的時(shí)候，則會(huì)有意識(shí)多收稅，甚至?xí)霈F(xiàn)征收過頭稅、招商引稅等行為，導(dǎo)致了稅收收入“質(zhì)量”不高。其次會(huì)扭曲財(cái)政部門的行為，造成財(cái)政部門虛列或少列預(yù)算支出。為保證預(yù)算收支平衡，實(shí)現(xiàn)“收支平衡、略有結(jié)余”的預(yù)算目標(biāo)，在年底預(yù)算收支情況不能平衡的情況下，如果結(jié)余較多就會(huì)虛列支出項(xiàng)目，以虛假支出來平衡結(jié)余較多的事實(shí)；如果收不抵支，就會(huì)出現(xiàn)將本年度應(yīng)該支出的項(xiàng)目不列入當(dāng)年支出，加大了第二年的支出壓力。上述兩種情況都是預(yù)算制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在缺陷造成的財(cái)稅部門行為的“非法性”。

我國目前的預(yù)算管理改革，年度預(yù)算審核重點(diǎn)由收支平衡轉(zhuǎn)到支出政策上，收入預(yù)算從任務(wù)改為預(yù)期，預(yù)算確定的收支平衡狀態(tài)在執(zhí)行中有可能被打破。因此，為確保財(cái)政的可持續(xù)，就要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。跨年度預(yù)算在某種程度上就是周期性預(yù)算平衡，它是指按經(jīng)濟(jì)周期安排財(cái)政預(yù)算,預(yù)算平衡不是在年度內(nèi)實(shí)現(xiàn)而是在經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)跨年度平衡,國民經(jīng)濟(jì)景氣的時(shí)間內(nèi)實(shí)施緊縮的財(cái)政政策,從而保留財(cái)政盈余,經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)實(shí)施擴(kuò)張性的財(cái)政政策,安排財(cái)政赤字,各期的財(cái)政赤字和財(cái)政盈余保持基本一致,從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算的跨期平衡，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和充分就業(yè)的目標(biāo)。 因此，跨年度平衡預(yù)算是一個(gè)與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的預(yù)算管理方式。

另外，從預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行周期看，很多其實(shí)都是跨年度的，有的需要三至四年甚至更長的時(shí)間才能完成，特別像社會(huì)保障項(xiàng)目和大型的公共工程項(xiàng)目。如果編制的是年度預(yù)算，即從當(dāng)年1月1日到12月31日的預(yù)算。如果按年度預(yù)算，需要多年才能完成的項(xiàng)目，資金卻在一年內(nèi)花完，效果可能不經(jīng)濟(jì)，不如在后幾年花完好。實(shí)行跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，就能夠硬化支出預(yù)算約束，更好地發(fā)揮財(cái)政宏觀調(diào)控作用。

總之，新預(yù)算法比較全面地體現(xiàn)了財(cái)稅體制改革的總體要求，在預(yù)算管理方面具有里程碑式的意義，是對(duì)我國整個(gè)預(yù)算制度的一次重大改革，勢必產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響?！?/p>

（作者單位：中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：周菲）