●肖 翔 吳湘云

2014年1月1日，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱“內(nèi)控規(guī)范”）在全國范圍內(nèi)正式實施，標志著我國內(nèi)控建設(shè)工作進入了一個新的階段。實施好“內(nèi)控規(guī)范”，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，可以從源頭上、機制上預防和減少違規(guī)行為的發(fā)生，對保障單位資金財產(chǎn)安全、規(guī)范財政經(jīng)濟秩序、促進單位更加規(guī)范化、科學化管理有著重要的意義。

為推進中央基層預算單位貫徹實施“內(nèi)控規(guī)范”，加強內(nèi)部控制管理，財政部駐福建專員辦結(jié)合業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)型契機，主動深入駐閩中央基層預算單位，采取座談、調(diào)閱相關(guān)資料、問卷調(diào)查等方式，開展內(nèi)部控制規(guī)范執(zhí)行情況調(diào)研，有力地促進了駐閩中央基層預算單位“內(nèi)控規(guī)范”的貫徹實施。

一、調(diào)研的基本情況

此次調(diào)研對象為駐閩中央基層預算單位，包括行政和參公單位24 戶，事業(yè)單位25 戶，涉及相關(guān)單位共計49 戶。調(diào)研人員下發(fā)問卷46 份，收回46 份，經(jīng)整理、歸類、分析，發(fā)現(xiàn)了一些普遍性問題，并有針對性地提出了完善管理建議。

從調(diào)研的情況來看，“內(nèi)控規(guī)范”下發(fā)后，絕大多數(shù)基層預算單位都高度重視，積極組織內(nèi)控工作，通過召開會議、舉辦培訓班等方式宣傳內(nèi)控文件精神，學習“內(nèi)控規(guī)范”內(nèi)容，并通過一系列內(nèi)控措施和方法營造單位內(nèi)控環(huán)境，完善單位內(nèi)控制度，提升內(nèi)控管理水平，內(nèi)控工作取得了一定的成效，主要體現(xiàn)在：設(shè)置內(nèi)控職能部門或確定牽頭部門,梳理單位內(nèi)控風險點及防控措施,完善單位各項內(nèi)控管理制度,健全單位財務(wù)管理制度，推進單位內(nèi)控信息化等。但與“內(nèi)控規(guī)范”的目標和要求相比，還存在著一些差距，需要不斷完善并加以改進。

二、單位內(nèi)控工作存在的主要問題

（一）內(nèi)部控制制度不夠完善

健全完善的內(nèi)部控制制度是一切內(nèi)控管理工作的基礎(chǔ)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，駐閩中央基層預算單位內(nèi)部控制制度不完善的現(xiàn)象普遍存在：一是有的單位沒有根據(jù)自身的行業(yè)特點和實際需要制定相應(yīng)的內(nèi)控制度，許多內(nèi)控制度只是照搬照抄，針對性不強，可行性較差；二是一些單位以一般的財經(jīng)規(guī)章制度代替內(nèi)控制度，沒有將內(nèi)部控制覆蓋到單位的所有人員和各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，內(nèi)控制度的設(shè)計缺乏系統(tǒng)性和全面性；三是有的單位內(nèi)控制度陳舊，未能及時根據(jù)形勢的需要和最新的政策要求進行修訂和補充，導致內(nèi)控制度不能滿足新時期的工作需求。內(nèi)控制度的不完善導致基層預算單位在實際內(nèi)控工作過程中缺乏科學的管理依據(jù)和參考標準，制約了單位內(nèi)控水平的提高。

(二)內(nèi)部控制執(zhí)行尚不到位

制度的生命力貴在執(zhí)行。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的基層預算單位雖然制定了相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，但僅僅停留在紙面上，并沒有真正嚴格地去執(zhí)行落實，控制措施和獎懲機制很少被應(yīng)用，經(jīng)常是“有章不循，違章不究”，沒有真正發(fā)揮內(nèi)控制度的約束力，使內(nèi)控制度形同虛設(shè)。另外，一些單位雖然設(shè)置了內(nèi)控職能部門或者確定了內(nèi)控牽頭部門，但這些部門對單位內(nèi)控制度的健全性和內(nèi)控制度執(zhí)行的有效性監(jiān)督檢查不多，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題推進整改落實的力度不夠，不能真正發(fā)揮其組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作的作用。

（三）財務(wù)管理不夠規(guī)范

健全的財務(wù)制度、規(guī)范的財務(wù)行為，是加強內(nèi)部控制、防范經(jīng)濟活動風險的有效途徑。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，中央基層預算單位財務(wù)管理方面還存在一些亟待解決的問題：一是會計人員機構(gòu)設(shè)置不合理，存在一人多崗、權(quán)責不清、關(guān)鍵崗位長期不輪崗等現(xiàn)象，同時也存在會計基礎(chǔ)工作薄弱、賬務(wù)處理不規(guī)范等問題；二是預算管理比較粗放，存在“重分配、輕管理”現(xiàn)象，預算編制不夠全面完整、預算編制與執(zhí)行脫節(jié)、未建立預算監(jiān)督機制等；三是財務(wù)收支管理不規(guī)范，存在超范圍超標準列支三公經(jīng)費、私自改變資金用途、未嚴格執(zhí)行“收支兩條線”等行為；四是固定資產(chǎn)管理不完善，存在固定資產(chǎn)賬實不符、違規(guī)出租和處置固定資產(chǎn)、固定資產(chǎn)領(lǐng)用手續(xù)不齊全等問題。

（四）監(jiān)督考核機制尚不健全

行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計部門和紀檢監(jiān)察部門是內(nèi)部監(jiān)督的主要力量。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些單位很少進行內(nèi)部審計或者內(nèi)部審計存在“走過場”的現(xiàn)象，單位的紀檢監(jiān)察部門也缺乏對內(nèi)控的有效監(jiān)督，監(jiān)督力量不足導致內(nèi)部控制工作落實的過程中缺乏必要的跟蹤、監(jiān)督與評價，不能及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制建立和實施中的問題和薄弱環(huán)節(jié)，無法對內(nèi)控工作存在的不足及時進行糾正和解決，影響了內(nèi)部控制職能的發(fā)揮。另外，許多單位未建立內(nèi)部控制制度和考核相掛鉤的激勵機制，缺乏相應(yīng)的獎懲措施，較少對單位內(nèi)控執(zhí)行進行評價和考核，不利于提高單位人員的內(nèi)控積極性。

（五）內(nèi)控信息化水平有待提高

內(nèi)部控制的信息化是將內(nèi)控理念、控制流程、控制方法等要素通過信息化的手段固化到信息系統(tǒng)中，從而實現(xiàn)內(nèi)部控制體系的系統(tǒng)化與常態(tài)化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)單位內(nèi)部控制的信息化水平還有待提高，內(nèi)控制度的建設(shè)普遍還停留在人為操作層面，并未將經(jīng)濟活動和內(nèi)部控制流程嵌入計算機軟件系統(tǒng)，通過信息系統(tǒng)實現(xiàn)自動管理，減少操作風險以及加強內(nèi)部溝通，因而難以實現(xiàn)內(nèi)控信息的程序化、標準化，在一定程度上制約了單位內(nèi)控水平的提升。

三、單位內(nèi)控工作存在問題的原因分析

（一）內(nèi)控意識相對淡薄

內(nèi)控意識是內(nèi)控環(huán)境中的一項重要內(nèi)容，良好的內(nèi)部控制意識是內(nèi)部控制制度設(shè)計完善和有效運行的基本前提。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分基層預算單位內(nèi)控意識相對薄弱，特別是單位“一把手”對建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實意義的認識不夠，主要體現(xiàn)在：有的單位很少進行內(nèi)控方面的宣傳和學習，未設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定牽頭部門，重要崗位長期不輪崗，存在領(lǐng)導“一支筆”審批現(xiàn)象等。內(nèi)控意識淡薄導致單位放松自身對內(nèi)控建設(shè)的要求，不能有效評估單位管理上存在的風險，進而及時堵塞制度漏洞，使許多內(nèi)控制度流于形式，為單位管理埋下不可預知的隱患。

（二）內(nèi)控建設(shè)專業(yè)人員缺乏

內(nèi)控建設(shè)是一個復雜的工程，需要各單位在對內(nèi)控有全面和系統(tǒng)認識的基礎(chǔ)上，根據(jù)單位的實際情況研究后確定內(nèi)控框架設(shè)計和具體執(zhí)行措施。因此，無論是內(nèi)控部門設(shè)置，還是內(nèi)控制度的制定以及內(nèi)控的有效執(zhí)行都需要有較高內(nèi)控建設(shè)水平的專業(yè)人才。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)單位近年來普遍缺乏對內(nèi)控知識的學習和培訓，內(nèi)控環(huán)節(jié)上的人員對內(nèi)控管理缺乏系統(tǒng)完整的認識，內(nèi)控建設(shè)水平普遍較低，無法準確把握單位的風險點和薄弱環(huán)節(jié)，導致內(nèi)控制度設(shè)計存在缺陷，內(nèi)控執(zhí)行中缺乏有效的落實措施，影響了內(nèi)控工作質(zhì)量。

（三）內(nèi)控問責機制不健全

“內(nèi)控規(guī)范”第十三條規(guī)定：“單位應(yīng)當單獨設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負責組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作?！闭{(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)單位并未單獨設(shè)置內(nèi)部控制職能部門，基本上是指定辦公室或者財務(wù)部門作為內(nèi)部控制牽頭部門，在具體內(nèi)控工作中，較少對單位的經(jīng)濟活動相關(guān)部門的職能進行科學合理的分解以及確定具體崗位的職責和工作要求等，未建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責任制，對在經(jīng)濟活動中出現(xiàn)失誤、未有效履行崗位職責、違反內(nèi)控相關(guān)制度等人員，缺乏有效的跟蹤問責機制，使內(nèi)控制度的實際執(zhí)行效果大打折扣。

四、加強單位內(nèi)部控制規(guī)范的幾點建議

（一）加強內(nèi)控宣傳和培訓，提高干部職工的內(nèi)控意識和內(nèi)控管理水平

良好的內(nèi)控意識和內(nèi)控管理水平是有效實施內(nèi)控制度的基本前提。一方面，要強化單位負責人的風險防范意識和內(nèi)部控制理念，加強對單位內(nèi)控工作的組織領(lǐng)導，積極引導干部職工將內(nèi)控意識貫穿于日常工作中，營造“人人學內(nèi)控，處處講內(nèi)控，個個受約束”的良好氛圍，并通過領(lǐng)導以身作則、帶頭執(zhí)行等方式推動單位開展內(nèi)控工作。另一方面，要加強培訓與學習，針對不同層次和對象，通過編制業(yè)務(wù)工作流程手冊、答題問卷、知識競賽、專題培訓等方式廣泛深入地宣傳和解讀“內(nèi)控規(guī)范”，讓單位人員對內(nèi)控知識有更加全面和深入的了解，提高干部職工的內(nèi)控管理水平。同時，加強財務(wù)制度的培訓學習，內(nèi)容包括《會計法》、《預算法》、《行政單位財務(wù)規(guī)則》、《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》等相關(guān)財經(jīng)法規(guī)，進一步提升單位職工的財務(wù)管理水平。

（二）健全責任體系，梳理內(nèi)控風險，完善內(nèi)控制度

完善的內(nèi)部控制體系是實施內(nèi)部控制的有力保障。第一，各單位應(yīng)根據(jù)單位規(guī)模、行業(yè)特點、人員配備等具體情況建立權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責一致、協(xié)調(diào)配合、運轉(zhuǎn)高效的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和職責體系。通過設(shè)置議事決策機制、崗位責任制、關(guān)鍵崗位輪崗機制等制衡機制，使單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離；第二，建立經(jīng)濟活動風險定期評估機制，通過成立風險評估小組，由單位領(lǐng)導擔任組長，由財會、資產(chǎn)管理、采購、基本建設(shè)、內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察等部門或崗位抽調(diào)關(guān)鍵工作人員或技術(shù)專家作為工作小組的成員，定期對單位層面和業(yè)務(wù)層面的經(jīng)濟活動風險進行評估，及時識別、系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動中與實現(xiàn)內(nèi)部控制目標相關(guān)的風險，找到漏洞和隱患，合理確定風險應(yīng)對策略；第三，要健全和完善單位內(nèi)控方面的相關(guān)制度規(guī)定，理順和細化管理流程，結(jié)合單位工作實際，將各個業(yè)務(wù)中的決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督機制，融入流程中的每個環(huán)節(jié)，并通過對每一個崗位制定相應(yīng)的責任制度，明晰責任與權(quán)限、責任與獎懲的關(guān)系，切實落實崗位責任制。同時，制定完整的內(nèi)部控制操作規(guī)程，完善內(nèi)部控制管理辦法，并切實抓好落實。

（三）以加強預算管控為核心，進一步提升單位財務(wù)管理的科學化和規(guī)范化

健全的財務(wù)制度、規(guī)范的財務(wù)管理行為，是加強內(nèi)部控制的有效途徑。行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制主要包括預算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制、合同控制六項內(nèi)容。各單位應(yīng)根據(jù)《會計法》、行政事業(yè)單位會計準則和會計制度、“內(nèi)控規(guī)范”等財經(jīng)法律法規(guī)，結(jié)合本單位的具體情況和行業(yè)特點，重點從以上六個方面入手，制定可行性較高、便于操作的財務(wù)管理制度，特別是要加強對預算的管控。通過建立健全預算業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度、合理設(shè)置預算業(yè)務(wù)管理機構(gòu)或崗位、建立部門間溝通協(xié)調(diào)機制和預算執(zhí)行分析機制、加強內(nèi)部審核審批等控制方法，進一步完善預算管理和內(nèi)控管理機制，使財務(wù)工作實現(xiàn)規(guī)范有序、高效運行。

（四）完善監(jiān)督問責機制，使內(nèi)控制度落到實處

有力的內(nèi)外部監(jiān)督機制是內(nèi)部控制有效執(zhí)行的重要保障。一是要建立健全內(nèi)部監(jiān)督機制，明確相關(guān)部門在內(nèi)部監(jiān)督中的職責權(quán)限，充分發(fā)揮內(nèi)部審計和紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督制約作用，通過定期或不定期開展內(nèi)部審計和監(jiān)督，對單位內(nèi)控方面的實施情況和存在的問題進行全面有效的評價和監(jiān)督，及時糾正和解決單位在內(nèi)控方面存在的問題，使單位的內(nèi)控水平不斷提升；二是引入外部監(jiān)督機制，通過財政、審計、監(jiān)察等部門的介入，把內(nèi)控當成一項重要的檢查內(nèi)容，有針對性地提出檢查意見和建議，并督促被檢查單位進行整改，通過外部的監(jiān)督制約措施督促單位不斷加強內(nèi)部控制管理；三是要建立健全內(nèi)部控制制度與考核相掛鉤的機制，強化正反雙向考核，落實失職追究制度，客觀公正地對單位內(nèi)控制度的落實情況進行考核評價和監(jiān)督檢查，對內(nèi)部控制制度執(zhí)行成效顯著的單位和個人給予表彰和獎勵，對內(nèi)控管理執(zhí)行不到位、給單位帶來不良后果事件的相關(guān)責任人員進行責任追究，從而提高內(nèi)部控制的權(quán)威性，讓內(nèi)控制度真正落實到位。

（五）加快內(nèi)控信息化建設(shè)，推動內(nèi)部控制管理的程序化和自動化

實現(xiàn)內(nèi)部控制信息化是加強內(nèi)部控制的重要抓手。目前，雖然很多單位普遍建立了內(nèi)控的制度和規(guī)范，但真正運作起來卻存在人為干擾、流程復雜、耗時耗力等諸多困難。各單位應(yīng)借助于先進科學技術(shù)，將不相容崗位相互分離和內(nèi)部授權(quán)審批控制嵌入到信息系統(tǒng)中，通過編制內(nèi)控制度網(wǎng)絡(luò)管理平臺，將資產(chǎn)管理軟件、政府采購軟件、部門預算軟件、部門決算軟件等有機結(jié)合起來，并貫穿到具體執(zhí)行層、處室管理層和領(lǐng)導決策層，使業(yè)務(wù)流程和管理制度實現(xiàn)自動流轉(zhuǎn)和主動提示，使各項業(yè)務(wù)流程和財務(wù)信息更加透明和公開，盡可能降低人為因素對管理制度執(zhí)行的影響，提高內(nèi)控執(zhí)行效率和效果。同時對信息系統(tǒng)建設(shè)實施歸口管理，在單位內(nèi)部明確具體責任部門和個人，規(guī)范系統(tǒng)軟件開發(fā)、運行和維護，通過建立用戶管理制度、完善信息安全保密制度、健全系統(tǒng)數(shù)據(jù)存檔管理制度、落實泄密責任追究制度等措施，進一步提升單位內(nèi)部控制的信息化水平。■