田進，楊金田

城鎮(zhèn)化是社會發(fā)展不可逆轉的必然趨勢，如何推進新型城鎮(zhèn)化建設成為當下社會各界備受關注的話題。在城鎮(zhèn)化進程中，現(xiàn)有的行政管理體制已經(jīng)越來越不適應當前經(jīng)濟發(fā)展的需要，導致我國城鎮(zhèn)化水平遠遠落后于工業(yè)化。在此背景下，我們基于行政區(qū)劃的視角，針對當前我國城鎮(zhèn)化面臨的問題，對“縣轄市”模式進行可行性探究，希望能夠探索出一條真正以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路。

一、“縣轄市”模式的起源

縣作為國家基本行政區(qū)劃歷史悠久，可以追溯到秦朝。秦始皇統(tǒng)一中國后，為了加強中央集權，鞏固自身的統(tǒng)治地位，在全國范圍內(nèi)推行郡縣制。郡級別最高，縣次之，縣下設鄉(xiāng)、亭、里。地方郡守都是由皇帝直接任命，實行中央對地方的垂直管理。這種行政體制有利于集中國家財力、物力和人力辦大事，提高行政效率?？たh大多設置在人口密集、經(jīng)濟發(fā)達、交通便利的城鎮(zhèn)，是地區(qū)的經(jīng)濟中心，主要以城市的經(jīng)濟職能為核心，兼顧政治與社會職能，形成了以郡縣為主導的城鎮(zhèn)體系，促進城市職能的多樣化發(fā)展，從而達到國家政治制度與城鎮(zhèn)體系的高度統(tǒng)一。盡管后來歷朝歷代對行政體制稍有調整，但基本上都保留了縣這一級行政區(qū)劃，維持縣的基本地位不變，可見縣在維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮著不可替代的作用。

郡縣制對我國經(jīng)濟社會的發(fā)展影響極其深遠，對當前我國推行新型城鎮(zhèn)化建設具有借鑒意義。首先，郡縣制的行政級別非常精簡，只有三級，可以簡化行政機構；其次，縣作為最基本的行政單位，是聯(lián)系農(nóng)村與城市的中樞，便于帶動周邊農(nóng)村的發(fā)展，推動農(nóng)村的城市化進程。因此，在推行“縣轄市”模式的過程中可以借鑒郡縣制的管理方式，以縣為單位，充分發(fā)揮鎮(zhèn)級市的經(jīng)濟帶動作用。

二、“縣轄市”模式發(fā)展概況

（一）提出背景

“縣轄市”的“市”并不是我們一般意義上所指的行政區(qū)劃中的城市概念，而是指起初未達到城市設立的標準，但隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟總量已經(jīng)達到一定規(guī)模，成為縣轄區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟增長重要的一極，在一定程度上具備了現(xiàn)代城市的各個要素，被稱為“事實性的城市”。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是獨立的一級政府，往往事多、權小、功能弱。權責的不平衡導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府之間的矛盾日益加劇，嚴重阻礙了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程。因此，建立鎮(zhèn)級市，實行“縣轄市”管理體制的呼聲越來越高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府希望通過掌握更多的財權、人權和事權，推動當?shù)氐某鞘谢M程。鎮(zhèn)級市改革是中國走出城市化發(fā)展困境、實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的關鍵所在［1］。

（二）“鎮(zhèn)級市”改革試點

國內(nèi)首次提出“鎮(zhèn)級市”概念的城市是溫州。溫州擁有30多個經(jīng)濟強鎮(zhèn)，在全國千強鎮(zhèn)中排名靠前，經(jīng)濟實力無可置疑。為了把這些特大鄉(xiāng)鎮(zhèn)率先建設成“發(fā)展領先、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、特色鮮明的現(xiàn)代化小城市”，《關于推進強鎮(zhèn)擴權改革的意見》（溫州發(fā)〔2009〕57號文件）將溫州市的樂清市柳市鎮(zhèn)、瑞安市塘下鎮(zhèn)、永嘉縣甌北鎮(zhèn)、平陽縣鰲江鎮(zhèn)、蒼南縣龍港鎮(zhèn)這5個經(jīng)濟強鎮(zhèn)作為“鎮(zhèn)級市”改革的試點。這5個鎮(zhèn)不在縣（市）政府所在地，但依托自身強大的主導產(chǎn)業(yè)，一躍成為各自縣域的經(jīng)濟中心，經(jīng)濟發(fā)展權限與其自身公共服務能力嚴重不匹配。溫州市決定對5大經(jīng)濟強鎮(zhèn)給予一定的政策傾斜，主要包括：優(yōu)先安排用地指標；擴大鎮(zhèn)財政留存比例；下放經(jīng)濟社會管理權限；干部行政級別高配；下放部分審批權和執(zhí)法權；整合擴充鎮(zhèn)內(nèi)機構設置。

適當?shù)胤艡鄻O大地增強了5大經(jīng)濟強鎮(zhèn)的行政管理職能，新型城鎮(zhèn)化進程不斷加快。進行改革后，經(jīng)濟強鎮(zhèn)加大了在教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務領域的投入，公共資源得到合理配置，促進了公共服務的均等化。部分行政審批權力的下放，減少了行政審批程序，使群眾辦事效率大大提高，吸引了更多投資項目在當?shù)芈涞兀瑓^(qū)域經(jīng)濟迅速發(fā)展，擴大了城鎮(zhèn)中心對周邊地區(qū)的經(jīng)濟輻射效應。

鎮(zhèn)級市改革的實質是通過對存量公共權力進行結構性重組達到權責配置均衡［2］。溫州市政府希望通過鎮(zhèn)級市改革尋求能夠促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展但又不犧牲縣域整體經(jīng)濟發(fā)展的平衡點，賦予鎮(zhèn)級市部分經(jīng)濟發(fā)展權限和公共事務管理權限，保留經(jīng)濟強鎮(zhèn)的行政級別不變。這一方面可以重新優(yōu)化配置縣級市和經(jīng)濟強鎮(zhèn)的權責關系，使兩級政府之間權責匹配，進一步釋放鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展活力，逐步提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的城市化水平；另一方面經(jīng)濟強鎮(zhèn)的高速發(fā)展必然對整個縣域經(jīng)濟發(fā)揮更大的作用，從而帶動縣域綜合實力的提升。

三、行政體制弊端——行政區(qū)劃視角

我國的行政區(qū)劃體系虛實結合、以實為主，呈現(xiàn)出三級與四級行政區(qū)劃并存的特點。這種劃分層次過多，造成行政管理混亂，機構設置臃腫，人浮于事，導致公共產(chǎn)品和公共服務的供給效率低下。同時，各行政區(qū)劃之間實行“條塊”管理方式，嚴重制約了縣以及縣以下政府的綜合發(fā)展能力，不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，影響了城鎮(zhèn)化質量的提升。

（一）上下級政府之間的利益博弈

在現(xiàn)行的省管縣體制下，縣級政府與市級政府之間依然存在“囚徒困境”的博弈行為［3］。由于不同層級政府的具體利益往往不一致，基于理性的 “經(jīng)濟人”假設，縣級政府與市級政府都會極力維護本級政府的經(jīng)濟利益。省管縣模式僅僅是對縣級政府部分放權，盡管縣級政府財政直接與省級政府對接，但是，在行政體制上縣級政府仍然隸屬于市級政府。因此，縣級政府要接受雙重政府的領導與管理。

權力的下放是利益再分配的過程，由于存在信息不對稱和缺乏有效監(jiān)督的情況，在省級政府對縣級政府的工作上，市級政府部門之間往往會相互合謀，采取“上有政策，下有對策”的手段，使政策執(zhí)行偏離政策制定的初衷［4］。市級政府通過手中的行政權力對縣級政府的經(jīng)濟權力進行干預，使省級政府對縣級政府的財政扶持政策難以真正落實，導致縣級經(jīng)濟發(fā)展動力不足，對其管轄地區(qū)無法提供充足的經(jīng)濟資源，束縛了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，必然會影響城鄉(xiāng)一體化的進程。

（二）政府職能錯位

在城鄉(xiāng)分割的二元體制下，上下級政府之間的權、責、利分配不合理，市級政府一般擁有較大的資源配置權力，具備雄厚的財政能力，可以為本市區(qū)內(nèi)的城市居民提供各種優(yōu)質的公共服務和公共產(chǎn)品，涵蓋教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等各個領域。為了盡可能地降低自身承擔的政治風險，減少直接與民眾發(fā)生利益沖突的可能性，市級政府往往將本級政府管治民眾的權力和責任轉移給縣級政府，形成了“過度分權”的局面?？h級政府掌握過多的事權，而財權卻相對匱乏，二者極其不對等?？h級政府為了完成市級政府分配的任務指標，便會選擇性地履行職能，將財政收益最大化作為自身行為的支配邏輯［5］。片面地強調把GDP增長作為一切工作的重心，忽視了縣域各方面要素統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，會影響縣級公共服務的質量。

基于理性“經(jīng)濟人”的視角，縣級政府會以同樣的方式管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政區(qū)劃?？h級政府通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立“七站八所”，把管理公共事務的責任，包括維護社會和諧穩(wěn)定、普及義務教育等，全部下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，但是人事權、財政權卻掌握在縣級政府手中。一些經(jīng)濟強鎮(zhèn)每年都必須將稅收的絕大部分上繳到縣級財政，自己稅收留存極少，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)發(fā)展經(jīng)費不足，基礎設施建設停滯，公共服務水平落后，無法滿足當?shù)鼐用袢找嬖鲩L的服務需求。這將進一步加劇城鄉(xiāng)發(fā)展差距，不利于促進社會公平。

（三）行政層級過多

當前我國行政管理層級過多，由省級到市級再到縣級，最后再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，任何一項公共事務的決定都須經(jīng)申請后層層上報審批，公共政策的推行也需要較長的時間才能到達下面基層政府，信息傳播速度的快慢必然影響到政府決策質量的高低，有時甚至會導致公共決策失誤，不利于構建高效的服務型政府。因此，縣級特別是縣級以下政府如果需要得到上級政府的政策扶持，實施起來是非常困難繁瑣的。這也能部分解釋城鄉(xiāng)差距大、農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展遲緩的原因。

（四）“切塊設市”與“整縣設市”

“切塊設市”模式目前已經(jīng)被中央明令禁止，其顯露的弊端太多。將經(jīng)濟實力強的縣分割出去，勢必會導致行政機構的重復設置，增加行政成本，浪費大量的人力、物力和財力。城市現(xiàn)有的空間范圍有限，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市發(fā)展規(guī)模的擴張會與周邊的縣市發(fā)生各種利益沖突，不利于區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展。此外，轄區(qū)的分割也不利于整體行政區(qū)劃格局的穩(wěn)定?！罢h設市”模式則突出表現(xiàn)為“虛假的城市化”。雖然城市的數(shù)量和規(guī)模有了顯著的提高，但是市轄區(qū)內(nèi)事實上仍然包含著大量的農(nóng)村地區(qū)，虛增的數(shù)字掩蓋了城鎮(zhèn)化的真實水平，而且還會導致“縣”這個延續(xù)了上千年的行政建制逐漸消失。同時，城鄉(xiāng)人口統(tǒng)計界限變得模糊不清，容易混淆，不利于政府的分類管理與指導。顯然，以上兩種設市模式都不可能成為經(jīng)濟強鎮(zhèn)實行新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇，必須利用新思路開展城鎮(zhèn)化建設，才能促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

四、“縣轄市”模式的可行性分析

（一）現(xiàn)實條件

基于行政區(qū)劃的視角，不難發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的行政管理體制存在較多缺陷。通過大量的文獻研究并結合實際的案例分析，我們認為“縣轄市”模式已經(jīng)具備了實施條件，該模式具有較大的可行性，不失為行政管理體制的大膽創(chuàng)新。

1.宏觀層面

（1）經(jīng)濟可行性

在市場經(jīng)濟體制的作用下，我國經(jīng)濟發(fā)展水平有了顯著的提高，城鄉(xiāng)經(jīng)濟均實現(xiàn)了跨越式增長。目前我國人口超過10萬的特大鎮(zhèn)已經(jīng)達到了200余個，特別是東部沿海發(fā)達地區(qū)。這些特大鎮(zhèn)的經(jīng)濟總量和人口規(guī)模甚至超過了中西部地區(qū)部分地級城市的發(fā)展水平。比如，浙江溫州龍港鎮(zhèn)，2013年完成生產(chǎn)總值185.6億元、財政總收入18.8億，超過了全國140個縣級市；人口達到25.2萬，超過了全國約一半縣級市城鎮(zhèn)人口的數(shù)量。

根據(jù)2014年住建部、國家發(fā)改委等7個部門聯(lián)合下發(fā)《關于公布全國重點鎮(zhèn)名單的通知》，全國共有3 675個鎮(zhèn)列為全國重點鎮(zhèn)。這意味著這些經(jīng)濟強鎮(zhèn)不僅存在于東部沿海發(fā)達地區(qū)，而且全國各個地區(qū)都出現(xiàn)了經(jīng)濟實力強大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。它們在當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著非常重要的作用，有望成為提升當?shù)亟?jīng)濟實力的引擎，推動經(jīng)濟社會的發(fā)展與進步。

因此，從總體上來看，我國農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟總量已經(jīng)初具規(guī)模，基本具備提供公共產(chǎn)品與公共服務的經(jīng)濟實力。實行“縣轄市”模式，把更多的經(jīng)濟社會事務管理權限下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將進一步釋放農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟活力，加快農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化進程，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，促進城鄉(xiāng)一體化。

（2）政治可行性

實行“省管縣”改革的背景就是為了改變縣級政府“小馬拉大車”的現(xiàn)狀，消除“市管縣”的種種弊端，擴大縣級政府在人事、財政等方面的權力，減少中間環(huán)節(jié)的阻隔，重新釋放縣域經(jīng)濟活力，進一步壯大縣域經(jīng)濟實力，從而加快縣域的城市化進程。顯然，“省管縣”符合簡政放權的行政理念，有利于推動行政組織扁平化，將是未來社會發(fā)展不可逆轉的必然趨勢。

縣級政府權力的增強能夠讓所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)共享改革發(fā)展紅利，通過賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多自主發(fā)展權限，可吸引各種資源要素的聚集，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的發(fā)展不再受限于行政權力的過度干預，從而為城鎮(zhèn)化建設提供經(jīng)濟基礎。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎設施建設和公共服務的供給，可讓農(nóng)村地區(qū)的居民同等享受高質量的公共服務，真正實現(xiàn)“以人為本”的城鎮(zhèn)化而非土地的城鎮(zhèn)化。

2.微觀層面

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)是集聚人口的重要載體

相比于大城市而言，農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)階段對于人的吸引力有其無可比擬的優(yōu)勢條件。目前我國村人口轉移到城市生活的成本相當大，人均公共成本全國平均為13.1萬元，人均個人支出全國平均為1.8萬元/年［6］。隨著越來越多的人涌入大城市，城市有限的公共資源與日益增長的人口數(shù)量不可能達到均衡的狀態(tài)，必然會不斷推升城市的生活成本。農(nóng)村地區(qū)相比城市而言，盡管基礎設施不及城市完善，但各種公共資源的使用數(shù)量相對充足，居民生活負擔的成本在一定程度上會比城市居民小很多。

實行“縣轄市”模式，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有獨立的經(jīng)濟權力完善基礎設施建設，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民有條件平等地享受與城市市民同樣的公共服務和公共產(chǎn)品，增強農(nóng)村地區(qū)生活與工作的便利性，改善農(nóng)村地區(qū)居住環(huán)境，必然會增加農(nóng)村地區(qū)對外來人口的吸引力，有利于為農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展提供充足的人才儲備和強大的智力支持。經(jīng)過有關部門的推算，今后20年內(nèi)，我國將有5億左右的農(nóng)民實現(xiàn)市民化。我國現(xiàn)有建制鎮(zhèn)大約有1.96萬個，如果每個建制鎮(zhèn)能容納3萬人的話，那這些經(jīng)濟強鎮(zhèn)對人口的吸納能力不容低估。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)是繁榮經(jīng)濟的戰(zhàn)略支點

城鎮(zhèn)在農(nóng)村與城市之間發(fā)揮著“動力車組”的作用。實施“縣轄市”模式，可增強城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?。一方面，可以在城市地區(qū)投資趨于飽和的狀態(tài)下，吸引投資商將資金投向廣大農(nóng)村地區(qū)，促使勞動力密集型的產(chǎn)業(yè)更多地從城市轉移到農(nóng)村，為農(nóng)村提供大量的就業(yè)機會，進一步推動農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。另一方面，又可以解決農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)安置問題，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設相互促進、協(xié)同發(fā)展的良性格局。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)是提供公共服務的直接平臺

在現(xiàn)有行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是獨立的一級政府，辦理各種公共事務必須經(jīng)過縣級政府的嚴格審核和批準，辦事流程非常復雜繁瑣，行政效率低下。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有獨立的行政執(zhí)法權限，對于很多事情只能“看到了，不能管”、“想管，管不了”。這導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能及時有效地管理公共事務，不利于提升行政管理效能，與倡導的服務型政府理念相悖。

根據(jù)奧茨分權理論可知，分權有利于提升地方民生的福利和資源配置效率［7］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的行政組織，與農(nóng)村地區(qū)直接接觸的機會更多，具有制定、執(zhí)行與反饋公共政策的信息優(yōu)勢，更了解民眾的真實偏好，清楚基層群眾的辦事需求。實行“縣轄市”模式，將部分經(jīng)濟管理權限、行政審批權力和行政執(zhí)法權力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不斷細化權力，明確責任，有利于落實責任追究機制，改善現(xiàn)在各個部門職能重疊、相互推諉扯皮的現(xiàn)狀，提高部門行政效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以利用現(xiàn)有的工作人員，通過設置綜合服務辦公大廳的工作方式，對前來辦事的村民提供“一站式”服務，不僅可以為村民提供便利的服務，而且能夠降低政府自身的行政成本。行政審批權力的下放，還可讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)有權獨立自主地決定本地區(qū)的基礎設施建設，改善當?shù)氐墓卜漳芰Γ鰪妼ν馔顿Y吸引力，提升當?shù)亟?jīng)濟綜合實力，改變以往“小馬拉大車”的局面，使事權與財權協(xié)調統(tǒng)一，推動農(nóng)村城市化進程。

（二）局限性

盡管“縣轄市”模式從以上幾個方面論證都具有一定的可行性，但是不可否認的是，“縣轄市”模式是我國行政體制改革的一次大膽嘗試。由于沒有先例可循，在制度設計方面依然存在很多困境，值得作進一步地深入研究。

1.缺乏法律依據(jù)

我國憲法只對鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)等縣以下的行政區(qū)劃做了相應的法律規(guī)定，沒有“縣轄市”這個概念。沒有法律作為保障，“縣轄市”就會存在合法性危機。此外，沒有法律的規(guī)范和約束，縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間權力的界定與劃分，將具有較大的主觀性和隨意性，完全取決于現(xiàn)任領導人的主觀意志，可能會隨著領導人意志的轉移而轉變，使上下級政府權責關系的調整呈現(xiàn)“鐘擺效應”［8］，無法保證政策落實的一致性和持續(xù)性。浙江溫州龍港鎮(zhèn)很早就在進行“縣轄市”模式的試點，但是一直未能成功，就是因為上級政府擔心下級政府的發(fā)展會威脅到自身的切身利益，總是出現(xiàn)權力一放就收的情況，這在很大程度上歸因于缺乏法律制度的保障。

實行“縣轄市”不可避免會涉及到現(xiàn)有法律體系的修改與完善，需要對財政分配、權力權限劃分以及人事管理等諸多方面進行重新界定。而憲法的修訂是一個非常復雜的過程，需要投入大量的人力、物力、財力，工程量極其浩大。至于是否有必要為此進行憲法的更改，目前尚存在較大的爭議。

2.管理層級復雜

我國對于市的界定沒有明確的分類體系，管理層次非常繁瑣。當前我國實行的是“省、自治區(qū)—地級市、自治州—縣、自治縣、縣級市、市轄區(qū)—鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”四級制。市劃分為直轄市、副省級市、地級市、副地級市和縣級市等多種類型。如果再增加一個“縣轄市”的劃分標準，必然導致對各種城市分類標準的混淆與模糊。特別是，“縣轄市”只是享有一部分經(jīng)濟社會事務的管理權限，在行政級別上與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)依然是同一級別。從稱呼上來看，一則容易產(chǎn)生“x市x市”的重疊概念，聽起來讓人費解；二則不便于理解城市的實際行政級別，甚至在實際操作過程中發(fā)生越位行為，導致行政管理的混亂。

如果不徹底改變當前的行政區(qū)劃體系，就將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新設為“縣級市”，必然會增加政府的行政管理層級?？h級市還要對鎮(zhèn)級市與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行分類管理，投入更多的精力管理鎮(zhèn)級市，在鎮(zhèn)級市設置相應的派出機構和管理人員，依然會增加行政管理成本，無法實現(xiàn)組織的扁平化管理，不可能做到精簡機構，提高辦事效率。

3.多方利益博弈

各級政府都是理性的“經(jīng)濟人”，在做出任何行政決策的時候都會以維護自身的根本利益為出發(fā)點和落腳點。實行“縣轄市”模式，將經(jīng)濟強鎮(zhèn)升級為鎮(zhèn)級市，賦予其更大的經(jīng)濟自主權，會極大地促進經(jīng)濟強鎮(zhèn)的發(fā)展。在我國，一般而言區(qū)域行政中心與行政中心具有高度的重合性［9］，鎮(zhèn)級市的強勢發(fā)展必然會威脅到縣級政府行政中心的地位，引發(fā)兩者之間的利益沖突。為了維護和鞏固縣級政府行政中心的絕對地位，縣級政府將會減少對縣轄市權力的下放，從而對縣轄市的長遠發(fā)展產(chǎn)生影響。

財政分權會產(chǎn)生負的外部性［10］?？h級市對縣轄市經(jīng)濟權力的下放可能會導致對其他非鎮(zhèn)級市的財政擠壓。雙方為了爭奪有利的行政資源，促進本轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，往往不會采取相互合作的方式，各種資源要素將被人為割裂，無法共享，形成各自為政、惡性競爭的局面，造成資源的大量浪費。

以上，我們從正反兩方面對“縣轄市”模式進行了可行性分析。盡管“縣轄市”模式還存在許多值得商榷的地方，但是我們認為該模式利大于弊，具有一定的可行性。作為新型城鎮(zhèn)化建設背景下的一種新思路，“縣轄市”為推進農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距提供了重要的參考價值。如果配以完備的實施措施，必然能夠產(chǎn)生積極的社會效益，有效地解決當前我國各大城市所面臨的城市化難題。

五、總結與思考

浙江溫州首批五個鎮(zhèn)試水“縣轄市”模式，是地方政府主動城鎮(zhèn)化的體現(xiàn)，是在推行新型城鎮(zhèn)化過程中順勢而為的大膽嘗試。它在一定程度上賦予有經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)鎮(zhèn)（即事實性的城市）部分的經(jīng)濟事務管理權限和公共事務管理權限，能夠充分調動鎮(zhèn)級市的發(fā)展積極性。“縣轄市”制度設計的初衷是為了放權、放人、放錢、收責，改變在現(xiàn)行行政區(qū)劃體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權小、責大、功能弱、效率低的格局，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“責權倒掛”問題［11］。通過政府職能的優(yōu)化配置，增強鎮(zhèn)級市的城市管理功能，可提高公共服務和公共產(chǎn)品的供給能力，減少因戶籍要素帶來的種種公共服務門檻限制，從而促進公共服務的均等化，讓全體人民共享改革發(fā)展成果，促進社會公平。

雖然“縣轄市”模式目前只是處于探索階段，許多制度性的問題還沒有配以完備的配套解決措施，但是我們認為從長遠發(fā)展趨勢來看，“縣轄市”是推進新型城鎮(zhèn)化的有益嘗試。它不僅可以真實地反映一個地區(qū)的城市化水平，使城市發(fā)展更加科學理性，同時也有利于降低行政成本，釋放基層城鎮(zhèn)的發(fā)展活力，能夠更好地促進城鄉(xiāng)一體化進程，推動我國新型城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展。

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