●李 博

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，在建設(shè)法治政府的部分體現(xiàn)了權(quán)力運行的機制應(yīng)當(dāng)程序化、法制化，其中既涉及行政權(quán)力運行的外部程序機制，即公開機制，也涉及內(nèi)部程序的法制化和規(guī)范化，比如明確執(zhí)法的具體流程等。財政監(jiān)督執(zhí)法是財政部門大量的、經(jīng)常性的活動，直接面向社會、獨立的市場經(jīng)濟主體以及公眾，財政監(jiān)督執(zhí)法水平的高低直接關(guān)系財政部門的形象。為此，要大力推進法治財政建設(shè)，把權(quán)力關(guān)在制度的牢籠內(nèi)，而對財政監(jiān)督執(zhí)法行為風(fēng)險防控研究就顯得尤為迫切。

一、財政監(jiān)督執(zhí)法行為風(fēng)險的識別

財政監(jiān)督執(zhí)法行為風(fēng)險是指財政監(jiān)督機構(gòu)及執(zhí)法人員在執(zhí)行檢查任務(wù)過程中，因各種不確定因素影響而造成損失或失誤的可能性，主要包括執(zhí)法環(huán)境風(fēng)險、執(zhí)法主體風(fēng)險、執(zhí)法程序風(fēng)險以及證據(jù)收集風(fēng)險。

（一）執(zhí)法環(huán)境風(fēng)險

我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展客觀上決定了財政監(jiān)督執(zhí)法程序風(fēng)險將逐步加大。其一，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，被檢查單位違反財經(jīng)紀(jì)律的行為形式多樣、手段翻新、日趨隱蔽，還有少數(shù)部門從局部利益出發(fā)，通過行政手段干預(yù)財政監(jiān)督執(zhí)法，加大了財政監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督檢查的難度，同時也增大了財政監(jiān)督執(zhí)法的程序風(fēng)險。其二，被檢查單位維權(quán)意識和維權(quán)能力日益增強。通過法律途徑，包括復(fù)議、訴訟、申訴等維護自身合法權(quán)益的方法，已為越來越多的行政相對人所接受和采用。執(zhí)法人員任何損害行政相對人正當(dāng)權(quán)益的執(zhí)法行為都可能引發(fā)行政訴訟。同時，人大、審計、紀(jì)檢監(jiān)察、社會輿論對財政部門的關(guān)注程度越來越高，而財政監(jiān)督工作任務(wù)重、責(zé)任大、矛盾多，進一步加大了財政監(jiān)督執(zhí)法的風(fēng)險，特別是程序風(fēng)險。

（二）執(zhí)法主體風(fēng)險

財政監(jiān)督執(zhí)法行為合法的前提要件就是執(zhí)法主體必須合法。主體合法包括行政機關(guān)合法、人員合法和委托合法三方面。實際財政監(jiān)督執(zhí)法中，這三方面都可能發(fā)生執(zhí)法主體錯誤。以行政機關(guān)合法為例，《行政處罰法》第十五條、《會計法》第七條、《財政違法行為處罰處分條例》第二條規(guī)定賦予了縣級以上人民政府財政部門和省級以上人民政府財政部門的派出機構(gòu)對財政違法行為的執(zhí)法主體資格。而對財政部門的內(nèi)部處（科、股）室來說，其作為內(nèi)設(shè)機構(gòu)，不得以機構(gòu)的名義對外作出具體行政行為，否則該具體行政行為是非法、無效的，應(yīng)當(dāng)依法被撤銷。

（三）執(zhí)法程序風(fēng)險

馬克思在論述程序法與實體法的關(guān)系時指出“實體法都具有本身特有的必要形式”、“審判程序和法二者之間的聯(lián)系如此密切，就像植物的外形和植物的聯(lián)系，動物的外形和血肉的聯(lián)系一樣”。我們熟知的“米蘭達警告（Miranda Warning)”就充分體現(xiàn)了程序公正的要求，有極強的警示意義。財政監(jiān)督執(zhí)法行為只有切實做到程序公正才能確保實體公正，才經(jīng)得起歷史和實踐的檢驗。執(zhí)法程序有如下關(guān)鍵風(fēng)險點：

1、“亮證”和“執(zhí)法人員不得少于兩人”是財政監(jiān)督執(zhí)法程序合法的必備要件?！缎姓幜P法》第三十七條規(guī)定“行政機關(guān)在調(diào)查或者進行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件”，現(xiàn)場執(zhí)法人員都必須嚴(yán)格執(zhí)行，認真遵守亮證等規(guī)定，自覺接受當(dāng)事人的監(jiān)督。若忽略了“亮證”等必備的程序要件，根據(jù)《行政處罰法》第三條第二款的規(guī)定，“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”。

2、財政行政處罰中“期間”等關(guān)鍵內(nèi)容不夠明確。因為《行政處罰法》未對“期間”作出規(guī)定，在執(zhí)法實務(wù)中往往會遇到按自然日還是按工作日計算、與節(jié)假日重合如何計算等現(xiàn)實問題。以《財政行政處罰決定書》為例，“如不服本處罰決定，可以在接到本決定書之日起60日內(nèi)，依法向xxx 申請行政復(fù)議；或者在接到本決定書之日起3 個月內(nèi),依法向xxx 提起行政訴訟。上述涉及期間的表述，未明確是工作日還是自然日及遇到節(jié)假日是否順延，而“接到本決定書之日起”也未明確是接到當(dāng)天還是接到次日起算。責(zé)令停業(yè)、較大數(shù)額罰款等重大行政處罰決定事關(guān)行政相對人的切身利益，能否準(zhǔn)確確定“期間”的起算點和終結(jié)點也會成為關(guān)鍵的風(fēng)險點。

3、行政處罰文書的送達不規(guī)范。部分行政處罰法律文書送達回執(zhí)上沒有受送達人的簽收，不能確保法律文書已送達當(dāng)事人，容易產(chǎn)生法律糾紛。

（四）證據(jù)收集風(fēng)險

1、以工作底稿直接代替相關(guān)證據(jù)作出的行政處罰存在隱患。雖然被檢查單位負責(zé)人對工作底稿進行了簽字確認，但工作底稿僅是當(dāng)事人陳述范疇，是孤證，若無其他直接證據(jù)支撐，一旦當(dāng)事人翻供，則不能證明工作底稿載明的違法違規(guī)事實。同時，在取證時，賬頁的復(fù)印件常常未注明出處，也無被檢查單位的簽章確認，影響了證據(jù)的效力。

2、未對工作底稿中被檢查單位的意見履行復(fù)核程序。個別執(zhí)法人員主觀認為證據(jù)確鑿充分，對當(dāng)事人提出陳述申辯意見未能細致復(fù)核。財政檢查工作底稿腳注寫明“被檢查人簽署意見時，應(yīng)當(dāng)對認定檢查工作底稿摘錄的事項是否屬實進行認定，如屬實，簽‘情況屬實’；如有不同意見，應(yīng)說明理由，并附相關(guān)證明材料”，若當(dāng)事人未簽屬實，同時作出申辯且不附佐證材料，檢查整理階段對該違規(guī)事實的認定就存在困難。

3、證據(jù)保全程序執(zhí)行的風(fēng)險。財政監(jiān)督執(zhí)法人員在取證時，可能會遇到被檢查單位不予配合，特別是拒絕執(zhí)法人員查閱相關(guān)賬務(wù)信息等情形，這種情形下證據(jù)保全就是解決方式之一。根據(jù)《財政部門監(jiān)督辦法》第十七條第四款“在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)縣級以上人民政府財政部門負責(zé)人批準(zhǔn)，先行登記保存證據(jù)，并在7日內(nèi)及時作出處理決定”，該條款有三個要點需要關(guān)注：

一是證據(jù)保全應(yīng)當(dāng)是“在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下”才使用，即只能在緊急狀態(tài)下、而不是常態(tài)下經(jīng)常動用的手段。在實際工作中，部分執(zhí)法人員在未充分掌握被檢查單位是否隱匿、銷毀證據(jù)的情況下，僅憑主觀推斷就采取保全措施，會給執(zhí)法行為帶來極大風(fēng)險。二是證據(jù)保全應(yīng)當(dāng)“經(jīng)縣級以上人民政府財政部門負責(zé)人批準(zhǔn)”。如果執(zhí)法人員不經(jīng)請示即臨場處置，就違反了該行政程序，將給執(zhí)法行為埋下隱患。三是未在規(guī)定時限內(nèi)依法解除保全措施。根據(jù)規(guī)定，“先行登記保存證據(jù)，并在7日內(nèi)及時作出處理決定”，如果處理決定作出后，未能在規(guī)定時限內(nèi)依法解除保全措施，也存在財政監(jiān)督執(zhí)法風(fēng)險。

4、在行政復(fù)議過程中收集證據(jù)?！缎姓?fù)議法》第二十三條規(guī)定“被申請人應(yīng)當(dāng)自收到申請書副本或者申請筆錄復(fù)印件之日起10日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交當(dāng)初做出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)資料”、第二十四條規(guī)定“在行政復(fù)議過程中，被申請人不得自行向申請人和其他有關(guān)組織和個人收集證據(jù)”，據(jù)此，在行政復(fù)議過程中收集的證據(jù)，即使能證明行政相對人有違法行為，但收集證據(jù)的程序不合法，不具有法律效力。

5、在訴訟過程中收集證據(jù)?！缎姓V訟法》第三十三條規(guī)定“在行政訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)”。據(jù)此，財政部門在行訴中自行向原告和證人收集的證據(jù)，不能作為法院認定被訴具體行政行為合法的證據(jù)，這就要求財政部門在掌握充分確鑿證據(jù)后，才能做出具體行政行為。

6、在一審裁定后才向法院提供其作為定案的證據(jù)。《行政訴訟法》第四十三條規(guī)定“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向人民法院提供作出具體行政行為的有關(guān)材料，并提出答辯狀”。被告在一審結(jié)束前都可以向法庭提供證據(jù)材料，在此之后提供的，即使是合法、客觀、關(guān)聯(lián)的，能證明被訴具體行政行為合法的，也無法成為法院判決的依據(jù)。

二、財政監(jiān)督執(zhí)法風(fēng)險的衡量

（一）影響財政部門的良好社會形象，不利于法治財政建設(shè)的推進

財政部門監(jiān)督檢查機構(gòu)實施的財政監(jiān)督執(zhí)法行為如果不規(guī)范，程序上存在紕漏，一旦行政相對人的合法權(quán)益受到損害，可能會提起行政復(fù)議或行政訴訟，甚至要求賠償損失，財政部門將面臨聲譽風(fēng)險和法律風(fēng)險。

（二）削弱了財政監(jiān)督執(zhí)法行為的效果

財政監(jiān)督執(zhí)法人員受各方面因素的影響，在開展執(zhí)法檢查時，可能會出現(xiàn)檢查或處罰尺度不一等情形。目前個別基層執(zhí)法機構(gòu)對處理處罰的整改落實情況監(jiān)督不到位，違法違規(guī)行為得不到徹底整改，導(dǎo)致執(zhí)法檢查流于形式。

（三）行政處罰喪失法律效力

一方面由于法律文書沒有以法定的方式送達當(dāng)事人手中，或者沒有以送達回證的形式對送達的基本事項加以記載，致使有的相對人可能以法律文書未產(chǎn)生法律效力為由拒絕履行相應(yīng)的法律義務(wù)。另一方面，現(xiàn)場檢查取證不規(guī)范，不能保證所取得的證據(jù)合法有效，一旦發(fā)生行政訴訟事項，會被人民法院認定為無效證據(jù)，從而使相應(yīng)的行政處罰喪失法律效力。

三、財政監(jiān)督執(zhí)法風(fēng)險防控對策

（一）大力推進財政監(jiān)督法制化建設(shè)，打造法治財政

對現(xiàn)行的法律法規(guī)進行進一步梳理、細化，明確執(zhí)法步驟和每一環(huán)節(jié)的具體要求，保障執(zhí)法程序的合法性與公正性。定期對正在適用的執(zhí)法程序及規(guī)范性文件進行審視，從而提前發(fā)現(xiàn)因執(zhí)法過程不銜接、不規(guī)范，或規(guī)范性文件不統(tǒng)一、難以操作可能導(dǎo)致的管理漏洞和監(jiān)控不力，及時對其進行彌補和修正，減少系統(tǒng)風(fēng)險。針對自由裁量權(quán)范圍較大、不夠細化的問題，進一步完善行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，將彈性條款細化為具體的細則，減少彈性，將適用的處罰依據(jù)由彈性變?yōu)閯傂?，增強操作性，從源頭上控制自由裁量權(quán)。

（二）加強對行政處罰全過程監(jiān)督，進一步提升執(zhí)法質(zhì)量

行政處罰必須遵循法定程序，財政部門在做出處罰決定之前都要經(jīng)過立案、調(diào)查取證、告知（聽證）、審查、決定、執(zhí)行程序，并由有處罰權(quán)的部門對行政相對人實施行政處罰。要充分發(fā)揮案件聯(lián)審會的作用，集思廣益，既減少人情干擾，又避免個人決策失誤。財政部門的財稅法規(guī)機構(gòu)也應(yīng)加強對行政處罰行為的審核把關(guān)，加大對推進法治財政工作的宣傳、指導(dǎo)工作，嚴(yán)格按照規(guī)定審核財政監(jiān)督機構(gòu)送交的法律文書，認真出具法律審查意見，確保行政處罰的合規(guī)性。多方通力協(xié)作，確保執(zhí)法程序嚴(yán)密、執(zhí)法過程透明、執(zhí)法時效嚴(yán)格、工作規(guī)程完善、執(zhí)法文書嚴(yán)謹(jǐn)。同時，財政監(jiān)督機構(gòu)在證據(jù)的收集上要注意證據(jù)的合法性。行政處罰必須有充分的事實證據(jù)和法律依據(jù)，取證要在發(fā)生行政復(fù)議、行政訴訟之前完成，在收集到相關(guān)的證據(jù)后，要注意審查這些證據(jù)是否具備客觀性、相關(guān)性、嚴(yán)密性。

（三）切實維護好行政相對人的合法權(quán)益，進一步拓展陽光財政的內(nèi)涵

財政部門應(yīng)主動接受監(jiān)督，堅持把公開透明貫穿于財政監(jiān)督工作全過程，把監(jiān)督檢查的政策規(guī)定、進展情況、檢查結(jié)果公之于眾，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。切實做到寓監(jiān)督于服務(wù)之中，及時、正確處理行政復(fù)議案件，努力做到事實清楚，證據(jù)充分，程序合法，處理得當(dāng)，切實保障行政相對人的合法權(quán)益。同時，要縝密細致對待行政應(yīng)訴工作。發(fā)生行政訴訟案件后，要嚴(yán)格按照《行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定，認真做好庭審前的各項準(zhǔn)備，積極派員應(yīng)訴，提交相關(guān)證據(jù)材料，既要保障行政相對人尋求司法救濟的權(quán)利，又要維護好財政部門的合法權(quán)益。2014年的政府工作報告要求各級政府預(yù)算和決算都要向社會公開，打造陽光財政。而陽光財政的內(nèi)涵不止于此，不只是讓財政成為陽光下的“玻璃錢柜”，還應(yīng)讓行政相對人感受到陽光般的溫暖。面對執(zhí)法對象越來越高的要求和越來越多的訴求，財政監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)主動把人民群眾的期盼內(nèi)化為財政監(jiān)督的方向，在執(zhí)法理念中融入更多更新的管理方式或方法，通過風(fēng)險管理，未雨綢繆，防患于未然；防微杜漸，提前發(fā)現(xiàn)執(zhí)法流程中的瑕疵，立即糾正，切實做到監(jiān)督與服務(wù)并重。

（四）進一步提升財政監(jiān)督執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)

一是加強學(xué)習(xí)。牢固樹立依法監(jiān)督的理念，認真學(xué)習(xí)新《預(yù)算法》、《財政部門監(jiān)督辦法》等法律法規(guī)，全面貫徹落實好新《預(yù)算法》等有關(guān)要求，嚴(yán)格依法、依規(guī)、依程序開展監(jiān)督，切實做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。二是加強培訓(xùn)。要根據(jù)工作實際和形勢需要，結(jié)合現(xiàn)實案例，組織執(zhí)法人員進行相關(guān)的法律法規(guī)知識的系統(tǒng)學(xué)習(xí)和專題研究，增強學(xué)習(xí)的針對性和實用性。三是加強交流。定期組織召開座談會或經(jīng)驗交流會，介紹行政處罰案例的經(jīng)驗和教訓(xùn)，認真討論、剖析和總結(jié)，從中找出規(guī)律性的東西，在今后工作中加以借鑒，從而進一步規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法水平，確保依法行政各項要求落到實處?！?/p>