劉坤坤 楊 娉（廣東工業(yè)大學(xué)，廣東 廣州 510643；中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)汕頭監(jiān)管分局，廣東 汕頭 515041）

金融改革下廣東自貿(mào)區(qū)法律框架的構(gòu)建路徑

劉坤坤 楊 娉
（廣東工業(yè)大學(xué)，廣東 廣州 510643；中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)汕頭監(jiān)管分局，廣東 汕頭 515041）

從國際經(jīng)驗(yàn)看，構(gòu)建一整“自上而下，層級(jí)分明”的法律法規(guī)體系，明確監(jiān)管體制，是發(fā)達(dá)國家自貿(mào)區(qū)成功的關(guān)鍵因素。按照定位，廣東自貿(mào)區(qū)將建設(shè)成為粵港澳深度合作示范區(qū)、21世紀(jì)海上絲綢之路重要樞紐和全國新一輪改革開放先行地，圍繞這些定位，保險(xiǎn)業(yè)發(fā)揮作用的空間很大，而廣州保險(xiǎn)業(yè)改革開放的有序推進(jìn)，有賴于法律體系的特設(shè)和監(jiān)管體制的創(chuàng)新。

自貿(mào)區(qū)；法律特區(qū)；金融改革；保險(xiǎn)業(yè)

《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《自貿(mào)區(qū)方案》）目前已正式發(fā)布，按區(qū)域布局劃分，廣州南沙新區(qū)片區(qū)重點(diǎn)發(fā)展航運(yùn)物流、特色金融等產(chǎn)業(yè)，凸顯了金融改革在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的戰(zhàn)略地位。為此，本文將從金融改革視角，探討構(gòu)建自貿(mào)區(qū)法律特區(qū)的必要性，并以成熟自貿(mào)區(qū)法制體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)為借鑒，提出建設(shè)廣州保險(xiǎn)業(yè)改革開放法律政策體系的戰(zhàn)略方向。

一 構(gòu)建自貿(mào)區(qū)法律特區(qū)的必要性

作為對(duì)外開放的先行示范區(qū)，自貿(mào)區(qū)的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在各種改革創(chuàng)新舉措，但法治是改革的前提和保障，只有構(gòu)建健全 的法制體系，才能最大程度地釋放自貿(mào)區(qū)改革紅利。而現(xiàn)行法律體系難以適應(yīng)改革的特殊需要，這就要求對(duì)法律體系的改革應(yīng)放在自貿(mào)區(qū)制度改革創(chuàng)新的首位，即首先構(gòu)建自貿(mào)區(qū)的法律特區(qū)。在這個(gè)法律特區(qū)之內(nèi)，通過委托立法權(quán)制定法規(guī)、設(shè)立公正的司法制度、建立和健全行政程序，形成自貿(mào)區(qū)核心制度優(yōu)勢(shì)，為實(shí)現(xiàn)一系列改革目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

（一）構(gòu)建自貿(mào)區(qū)法律特區(qū)是理順國家法制體系的內(nèi)在要求

依據(jù)法律適用理論，全國人大及其常委會(huì)制定的法律、國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，在所有領(lǐng)域普遍適用，但全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院暫時(shí)停止部分法律條款在自貿(mào)區(qū)的適用，這使得如何處理國家法與地方法關(guān)系成為自貿(mào)區(qū)法律適用的關(guān)鍵問題。一方面，廣東地方制定自貿(mào)區(qū)基本管理制度的立法權(quán)限有待進(jìn)一步明晰?！蹲再Q(mào)區(qū)方案》經(jīng)由國務(wù)院批準(zhǔn)，是自貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)性法律文件，但它不是由國務(wù)院制定而是由國務(wù)院批準(zhǔn)的，所以其法律效力還有待明確。另外，由于自貿(mào)區(qū)先行先試的是國家事權(quán)，須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)才能運(yùn)行，可以定位為行政規(guī)章，但其與傳統(tǒng)意義上的行政規(guī)章又有所不同。與地方法規(guī)相比，根據(jù)《立法法》，兩者法律地位相同，若發(fā)生沖突，則需由國務(wù)院審定，因此，在實(shí)際操作中，如何處理國家法與地方法、地方性法規(guī)與政府規(guī)章的關(guān)系還有待進(jìn)一步理順。另一方面,關(guān)于國家立法和地方立法的關(guān)系，既要尊重《立法法》的基本原理，又要在不與國家立法沖突的前提下，充分發(fā)揮地方立法的作用。[1]自貿(mào)區(qū)的先行先試，對(duì)維護(hù)國家的法制統(tǒng)一提出了挑戰(zhàn)，需要在實(shí)踐中探索，為深化改革的法制建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)。

（二）構(gòu)建自貿(mào)區(qū)法律特區(qū)是轉(zhuǎn)變政府職能的必然結(jié)果

轉(zhuǎn)變政府職能，關(guān)鍵是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，劃清政府和市場(chǎng)的界限，把該由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的職能放權(quán)于市場(chǎng)。自貿(mào)區(qū)試行“負(fù)面清單”管理模式,旨在推動(dòng)行政管理體制改革由事前審批轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)管，是轉(zhuǎn)變政府職能、建立陽光政府的關(guān)鍵舉措。為了有效衡量政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)效，需要建立客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一是公開性，市場(chǎng)主體能夠獲得政府規(guī)定的規(guī)章、政策決定或有關(guān)文件；二是參與性，對(duì)國家的法律法規(guī)和政策，企業(yè)、公民有權(quán)利發(fā)表意見和建議;三是穩(wěn)定性，法律法規(guī)政策一經(jīng)發(fā)布不得隨意修改和廢止。為進(jìn)一步提高行政透明度，需要借鑒國際比較成熟的自貿(mào)區(qū)的管理模式，建立法律監(jiān)管體系、誠信管理體系等來保證政府行政行為的高效廉潔。

（三）構(gòu)建自貿(mào)區(qū)法律特區(qū)是適應(yīng)金融保險(xiǎn)改革的現(xiàn)實(shí)選擇

從已經(jīng)公布的金融領(lǐng)域改革措施來看，有人民幣跨境使用、金融業(yè)的對(duì)外開放、產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新等，特別地，為適應(yīng)粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化，提出了系列保險(xiǎn)創(chuàng)新措施，包括降低港澳資保險(xiǎn)公司進(jìn)入自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的門檻、支持符合條件的港澳保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)入自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、探索與港澳地區(qū)保險(xiǎn)產(chǎn)品互認(rèn)、資金互通、市場(chǎng)互聯(lián)的機(jī)制等，金融改革力度相當(dāng)之大，相應(yīng)地，對(duì)金融保險(xiǎn)監(jiān)管也提出了更高的要求，盡管金融監(jiān)管體系存在著信息披露不完善、市場(chǎng)干預(yù)偏多等諸多問題，但法律體系的不完善才是其深層問題所在。具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是法律制度不健全。金融領(lǐng)域，目前雖然制定了《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等相關(guān)法律，但原則性條款太多，實(shí)踐操作性不強(qiáng)，沒有充分考慮到金融業(yè)的特殊性和復(fù)雜性。[2]二是法律結(jié)構(gòu)不合力。目前金融監(jiān)管法律主要以規(guī)章規(guī)定為主，而規(guī)章和規(guī)定在法律位階上，效力低于法律法規(guī)，另外，這些規(guī)章規(guī)定一般是由具體職能部門制訂，獨(dú)立性難以得到保證。

二 境外自貿(mào)區(qū)法律監(jiān)管模式

基于廣東自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新和發(fā)展的核心內(nèi)容在于服務(wù)業(yè)和金融業(yè)，與傳統(tǒng)意義上的自由貿(mào)易區(qū)有著根本區(qū)別，文章對(duì)自貿(mào)區(qū)法制的研究不同于傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)框架下法制的研究，而是在自貿(mào)區(qū)傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)框架下融合金融中心的構(gòu)建路徑探索構(gòu)建“法律特區(qū)”，為此，既研究了荷蘭鹿特丹港，新加坡及香港等國家和地區(qū)成熟自貿(mào)區(qū)法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，還重點(diǎn)研究了部分國家或地區(qū)國際金融中心的法律監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，并將兩者有機(jī)結(jié)合，從中得到借鑒。

（一）自貿(mào)區(qū)法制建設(shè)

作為成熟的自由貿(mào)易區(qū),美國自貿(mào)區(qū)、德國漢堡港自由港區(qū)等為廣東自貿(mào)區(qū)的法制建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)啟示。

1.美國自貿(mào)區(qū)。當(dāng)前，美國是對(duì)外貿(mào)易區(qū)數(shù)量最多、法律規(guī)制最完備的國家，為了凸顯自貿(mào)區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，其在自貿(mào)區(qū)框架下建立了一套新規(guī)則，其中最具特色的是1934年美國國會(huì)通過的《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》。作為自貿(mào)區(qū)的基本法規(guī)，《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》核心內(nèi)容主要包括以下七方面:（1）對(duì)外貿(mào)易區(qū)中管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)營者、管理者的定義；（2）對(duì)外貿(mào)易區(qū)的設(shè)置原則、數(shù)量和委員會(huì)的權(quán)限；（3）國外商品的運(yùn)輸和處理的程序；（4）申請(qǐng)建立自貿(mào)區(qū)和復(fù)制擴(kuò)張的程序；（5）自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的規(guī)章制定權(quán)、委員會(huì)和企業(yè)之間的關(guān)系；（6）產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的禁止、資產(chǎn)使用、設(shè)施的提供和維修以及產(chǎn)權(quán)的撤銷；（7）對(duì)外貿(mào)易區(qū)作為公共設(shè)施經(jīng)營的原則。自貿(mào)區(qū)基本法授權(quán)成立對(duì)外貿(mào)易區(qū)管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)規(guī)章。為了保證自貿(mào)區(qū)法律體系的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性，及時(shí)反映新的需求，對(duì)外貿(mào)易區(qū)管理委員會(huì)會(huì)及時(shí)取消或修改不合時(shí)宜的條款。

2.德國漢堡港。作為世界上規(guī)模較大的自貿(mào)區(qū)之一，政策法規(guī)的支持是1888年設(shè)立的漢堡自由港成功的關(guān)鍵，主要體現(xiàn)在進(jìn)出口貿(mào)易方面，《德國聯(lián)邦法》和歐盟的《關(guān)稅法案》賦予了漢堡自由港等同于第三國的特殊地位。貿(mào)易貨物只有從自由港輸入歐盟市場(chǎng)時(shí)才需繳納海關(guān)關(guān)稅，而第三方貨物進(jìn)入到自由港則不需要繳納海關(guān)關(guān)稅或其他稅種。

（二）金融中心法律監(jiān)管

從金融改革角度看,香港國際金融中心、新加坡國際金融中心、迪拜國際金融中心等相關(guān)經(jīng)驗(yàn)為廣東自貿(mào)區(qū)金融保險(xiǎn)改革提供了參考。1.香港。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管是香港金融監(jiān)管的核心。香港設(shè)立了由金融管理局、證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)理處及強(qiáng)制性公積金計(jì)劃管理局組成的金融監(jiān)管架構(gòu)，根據(jù)法律授權(quán)履行相應(yīng)的監(jiān)督職能。為降低風(fēng)險(xiǎn)對(duì)金融體系的不利影響，金融管理局對(duì)金融體系潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了細(xì)分，從而更有效地識(shí)別、防范和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。2.新加坡。《新加坡金融管理局法》授權(quán)成立了新加坡金融管理局，對(duì)金融業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管、功能監(jiān)管和原則監(jiān)管。特別地，金融管理局強(qiáng)調(diào)公司治理監(jiān)管，在實(shí)施功能監(jiān)管的同時(shí)，致力于提升金融機(jī)構(gòu)公司治理水平。為加強(qiáng)窗口指導(dǎo)，新加坡金融管理局于2007年出臺(tái)了《金融機(jī)構(gòu)影響及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架》、《銀行、金融控股公司和直接保險(xiǎn)人的公司治理指引》，成為境內(nèi)銀行、金融控股公司和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的公司治理實(shí)踐指南。3.迪拜。迪拜國際金融中心主要由迪拜國際金融中心法院、迪拜國際金融中心管理局、迪拜金融服務(wù)局等構(gòu)成。迪拜金融服務(wù)局作為獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，根據(jù)《監(jiān)管法》授權(quán)行使金融監(jiān)管職權(quán)，下設(shè)董事會(huì)、監(jiān)管上訴委員會(huì)、金融市場(chǎng)審理委員會(huì)等。

三 境外自貿(mào)區(qū)法律監(jiān)管模式的啟示

境外自貿(mào)區(qū)法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，立法是設(shè)立自貿(mào)區(qū)的先決條件，只有建立健全的法規(guī)及配套體系，才能確保自貿(mào)區(qū)設(shè)立后穩(wěn)定運(yùn)行?！跋攘⒎?，后設(shè)區(qū)”是各國普遍采用的做法。考慮到自貿(mào)區(qū)的特殊性，構(gòu)建一整套適應(yīng)自貿(mào)區(qū)改革開放需要的法律體系，并在法律框架下健全配套的監(jiān)管體制，保證自貿(mào)區(qū)在改革上有法可依、在監(jiān)管上有章可循，是發(fā)達(dá)國家自貿(mào)區(qū)成功的關(guān)鍵因素。[3]與此同時(shí)，不同國家或地區(qū)國際金融中心在監(jiān)管理念、監(jiān)管立法等方面，也有一些共同點(diǎn)。

（一）完備法規(guī)是金融監(jiān)管的基礎(chǔ)支撐

各國際金融中心都有健全的法律體系，對(duì)金融監(jiān)管基本框架和具體制度予以規(guī)定。根據(jù)《保險(xiǎn)公司條例》授權(quán)，香港保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)理處實(shí)施審慎監(jiān)管，對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)立了準(zhǔn)入門檻，只有取得保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)理處核準(zhǔn)經(jīng)營資質(zhì)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，才可以在香港經(jīng)營保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。另外，新加坡、迪拜通過《新加坡金融監(jiān)管局法》、《監(jiān)管法》確立了實(shí)施混業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并授予其準(zhǔn)立法權(quán)、行政權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)，通過立法，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性得到有效的保證。[4]

（二）“原則監(jiān)管”是金融監(jiān)管的理念共識(shí)

在新加坡，金融管理局對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管的主要依據(jù)是監(jiān)管法規(guī)和原則性的規(guī)章制度，實(shí)踐證明，原則監(jiān)管在維持金融安全的前提下，有效地提升了金融效率。同樣地，迪拜《監(jiān)管法》在賦予金融服務(wù)局法律職權(quán)的同時(shí)，也明確了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的定位，應(yīng)盡量避免給監(jiān)管對(duì)象造成不必要的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，即不能因?yàn)楸O(jiān)管影響行業(yè)的自由競(jìng)爭(zhēng)效率。

（三）溝通合作是金融監(jiān)管的根本保障

金融監(jiān)管既要保持監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的溝通和互動(dòng)，也要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，搭建監(jiān)管與市場(chǎng)合作機(jī)制。為調(diào)動(dòng)被監(jiān)管對(duì)象金融創(chuàng)新的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，新加坡金融管理局通過立法強(qiáng)化公司董事會(huì)和高級(jí)管理層風(fēng)險(xiǎn)管理的主體責(zé)任，以此督促被監(jiān)管對(duì)象加強(qiáng)自身的公司治理和風(fēng)險(xiǎn)控制。區(qū)別于新加坡，香港金融監(jiān)管更注重發(fā)揮自律組織的作用，通過建立香港銀行公會(huì)、香港交易及結(jié)算有限公司和香港保險(xiǎn)業(yè)聯(lián)會(huì)與政府監(jiān)管部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成合力，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的控制和審查。

四 廣東自貿(mào)區(qū)法律特區(qū)的構(gòu)建路徑

（一）爭(zhēng)取立法突破

在金融立法方面，首先要豁免適用“地方法規(guī)制訂不得與國家法律和行政法規(guī)相抵觸”的規(guī)定，允許建立適應(yīng)自貿(mào)區(qū)需要的法律法規(guī)，并以此為框架，在新規(guī)則約束下健全自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融監(jiān)管法制體系，通過立法明確金融監(jiān)管的基本模式和主要制度，包括清晰的監(jiān)管理念和目標(biāo)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)職權(quán)和責(zé)任、基本監(jiān)管框架及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制等。針對(duì)廣東自貿(mào)區(qū)與國內(nèi)其他地區(qū)法律有可能產(chǎn)生的沖突，應(yīng)建立專門的協(xié)調(diào)機(jī)制，在自貿(mào)區(qū)管理委員會(huì)下設(shè)金融監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)委員會(huì),加強(qiáng)監(jiān)管部門之間的溝通與協(xié)作。

（二）推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)

落實(shí)好降低港澳資保險(xiǎn)公司進(jìn)入自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的門檻、再保險(xiǎn)公司在自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)以及自貿(mào)區(qū)內(nèi)保險(xiǎn)支公司高管人員任職資格的事前審批等簡(jiǎn)政放權(quán)措施。探索在自貿(mào)區(qū)法律特區(qū)框架下，實(shí)行負(fù)面清單管理模式，進(jìn)一步減少行政審批的事項(xiàng)和范圍，精簡(jiǎn)行政審批的機(jī)構(gòu)和環(huán)節(jié)，提高行政審批效率，推進(jìn)行政信息公開化。

（三）完善監(jiān)管體系

轉(zhuǎn)變金融監(jiān)管理念，建立宏觀審慎監(jiān)管，完善事前風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，重點(diǎn)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。具體來說：一是建立健全監(jiān)管體系。由微觀審慎轉(zhuǎn)向微觀審慎和宏觀審慎并舉，由合規(guī)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。建立健全宏觀審慎管理框架，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)間的監(jiān)管協(xié)調(diào)，運(yùn)用逆周期措施，維護(hù)區(qū)內(nèi)金融穩(wěn)定。構(gòu)建區(qū)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)和管理體系，重點(diǎn)關(guān)注區(qū)內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)。二是改進(jìn)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。建立針對(duì)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指標(biāo)體系，包括償付能力充足率、杠桿率和流動(dòng)性指標(biāo)，對(duì)異常情況進(jìn)行預(yù)警，及時(shí)采取相應(yīng)防范措施。[5]三是加強(qiáng)信息公開披露。梳理分散在各種法律法規(guī)中的信息披露制度，統(tǒng)一信息披露內(nèi)容、程序等相關(guān)要求，提高行政透明度。

[1]李玉潔.金融改革視角下的中國(上海)自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)區(qū)法律制度建設(shè)與發(fā)展模式選擇[J].商界論壇,2014,(14).

[2]彭鳳蓮.中國自貿(mào)區(qū)法律適用的基本問題[J].安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2015,(3).

[3]曾春花.生態(tài)型小微企業(yè)與珠江流域喀斯特地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究述評(píng)[J].廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2014, (3).

[4]王建文,張莉莉.論中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)金融創(chuàng)新的法律規(guī)制[J].法商研究,2014,(4).

[5]王茜,張繼.我國金融服務(wù)業(yè)的開放與法律監(jiān)管問題研究——基于上海自貿(mào)區(qū)的分析[J].上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào), 2014,(3).

（責(zé)任編校：周欣）

D922.29

A

1673-2219（2015）08-0111-03

2015-03-12

廣州市金融業(yè)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃編制課題一般項(xiàng)目“自貿(mào)區(qū)框架下廣州保險(xiǎn)業(yè)改革開放法律政策研究”。

劉坤坤（1979-），女，湖南衡陽人，碩士，廣東工業(yè)大學(xué)講師，研究方向?yàn)榻鹑诜?。楊娉?987-），女，江西撫州人，碩士，中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)汕頭監(jiān)管分局工作人員，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。