肖 峰，王 怡

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭411105;電子科技大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，四川 成都611731)

“人們僅僅是名義上是安全的或者是能夠生存的，這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。他們必須擁有一項(xiàng)安全的權(quán)利和一項(xiàng)生存的權(quán)利，即那種能夠持續(xù)享受的安全和生存所必須的社會(huì)性保障”［1］?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)和食品工業(yè)勃興使“質(zhì)的安全”成為食品安全保障的主要方面，我國也已從片面關(guān)注食品衛(wèi)生邁向了對(duì)食品安全的全面保障，管制型模式開始讓位于治理型法治秩序。

由于我國在不斷加大整治決心以優(yōu)化監(jiān)管體系重塑食品安全法治秩序時(shí)，怠于發(fā)揮公眾監(jiān)督的法律效能，造成它們與監(jiān)管者利益一致但不與之結(jié)盟的窘境，優(yōu)化法律制度的建構(gòu)作用勢(shì)在必然?！笆聦?shí)上，如果跳出單純強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的傳統(tǒng)思維模式，把更多的關(guān)注投向社會(huì)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)政府管理與社會(huì)觀念之間本可達(dá)成一致，并非無法調(diào)和，專家與普通民眾之間也不存在無法逾越的鴻溝。”［2］監(jiān)管者面對(duì)龐大的食品市場(chǎng)和巨大的利益鏈條，能力缺陷和倫理風(fēng)險(xiǎn)并存，公權(quán)行使的極限狀態(tài)也難以覆蓋整個(gè)食品生命周期，加之經(jīng)營者檔案制度缺乏使規(guī)制經(jīng)營者缺乏信息基礎(chǔ)［3］，基層執(zhí)法能力建設(shè)水平難以應(yīng)對(duì)違法經(jīng)營城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移的挑戰(zhàn)，自助性、被動(dòng)性執(zhí)法積重難返。

“一個(gè)成功的立法過程，要求立法的結(jié)果以不同的方式造福于不同的利益相關(guān)者”［4］，公眾健康是食品安全保障體系的本源性利益，監(jiān)管體系是“利他主義”價(jià)值準(zhǔn)則引導(dǎo)下形成的工具性制度成果，在利益上派生于、附從于公眾健康利益。而在現(xiàn)代社會(huì)中食品安全法律技術(shù)層面上看，公眾既可作為與經(jīng)營者法律關(guān)系的直接主體，也可僅作為監(jiān)管者與經(jīng)營者間監(jiān)管關(guān)系受益人，還可二者兼而有之，究采何種態(tài)度取決于公眾、監(jiān)管者組成的安全保障共同體力量與違法經(jīng)營者破壞力的對(duì)比關(guān)系。但不論采取何種做法，必須保持公眾和監(jiān)管者利益在現(xiàn)實(shí)層面與制度層面的一致性，未能確保這一點(diǎn)是我國食品安全形勢(shì)不容樂觀的根本原因。

一、我國現(xiàn)行食品安全公眾監(jiān)督機(jī)制的邏輯理路

公眾處于食品價(jià)值鏈的下游，其安全利益依賴于經(jīng)營者、監(jiān)管者在上中游行為效果，公眾借以參與食品安全治理的監(jiān)督機(jī)制也就體現(xiàn)在公眾與經(jīng)營者、公眾與監(jiān)管者兩對(duì)關(guān)系范疇中。

(一)公眾對(duì)經(jīng)營者的法律監(jiān)督機(jī)制

“食品的生產(chǎn)者、加工者、管理者、制造商、交易者、零售者和餐飲業(yè)經(jīng)營者，是向消費(fèi)者提供安全食品的第一責(zé)任人”［5］，它首先是經(jīng)營行為影響公眾健康的客觀實(shí)在性，而后獲得道德、法律上的主觀價(jià)值性，后者是食品安全公眾監(jiān)督機(jī)制的領(lǐng)地，但需在效果上與前者保持同構(gòu)性。

對(duì)此，我國的法律制度分別在整體與個(gè)別的層面，規(guī)定了經(jīng)營者對(duì)公眾承擔(dān)的安全保障義務(wù)?！吨腥A人民共和國食品安全法》及其實(shí)施條例規(guī)定:整體上的義務(wù)即:“食品生產(chǎn)經(jīng)營者對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營的食品安全負(fù)責(zé)，對(duì)社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任”，這是就公眾整體而言的一般性、單邊性法律義務(wù)，權(quán)利主體具有團(tuán)體性，客體包括經(jīng)營行為造成的一切安全風(fēng)險(xiǎn)，不論其承載風(fēng)險(xiǎn)的食品是否為特定公眾消費(fèi)，但未設(shè)計(jì)相應(yīng)的法律責(zé)任予以規(guī)制。

個(gè)別意義上的義務(wù)是針對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)已轉(zhuǎn)化為特定消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)損害時(shí)而言，是食品消費(fèi)合同中的瑕疵擔(dān)保義務(wù)，它的承擔(dān)方式有三:一是食品消費(fèi)合同本身的標(biāo)的物損失，消費(fèi)者對(duì)“生產(chǎn)、銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)”的經(jīng)營者，依法可聲索合同價(jià)款及之外的十倍懲罰性賠償;二是由經(jīng)營者“生產(chǎn)、銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)”行為造成食品消費(fèi)合同標(biāo)的外的，除前述標(biāo)的物損失外，還應(yīng)依法就消費(fèi)者遭受的人身損害、財(cái)產(chǎn)損失給予賠償;三是消費(fèi)合同標(biāo)的符合國家標(biāo)準(zhǔn)但低于雙方合同約定的質(zhì)量條款時(shí)，則依法承擔(dān)違約責(zé)任，如在其中還存在欺詐行為的，則還須承擔(dān)格外三倍價(jià)款的懲罰性賠償。顯然，個(gè)別意義上的義務(wù)內(nèi)容更具體、救濟(jì)更充分，但其在客體上只能包括已經(jīng)進(jìn)入消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品，公眾對(duì)其所發(fā)現(xiàn)的在生產(chǎn)、待銷售的不安全食品無法直接對(duì)經(jīng)營者直接請(qǐng)求權(quán)，屬于食品價(jià)值鏈末端的監(jiān)督。

(二)公眾對(duì)監(jiān)管者的法律監(jiān)督機(jī)制

公眾監(jiān)督監(jiān)管者的法律關(guān)系也體現(xiàn)于整體、個(gè)別兩個(gè)層面。監(jiān)管者對(duì)公眾整體上的義務(wù)即:“任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品生產(chǎn)經(jīng)營中違反本法的行為，有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息，對(duì)食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議”，公眾通過監(jiān)管者行使的監(jiān)督權(quán)包括:舉報(bào)權(quán)、知情權(quán)、批評(píng)建議權(quán)。三項(xiàng)法定權(quán)利對(duì)應(yīng)著實(shí)踐中的違法經(jīng)營、監(jiān)管不作為兩類行為，既包括舉報(bào)違法經(jīng)營行為、獲知監(jiān)管者對(duì)其的查處信息、對(duì)查處活動(dòng)提出批評(píng)建議，也包括舉報(bào)不作為的監(jiān)管人員、獲知對(duì)其處理的信息，并對(duì)此提出批評(píng)建議。其中，知情權(quán)的保障相對(duì)充分，我國法律規(guī)定:“食品安全監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)依照食品安全法和本條例的規(guī)定公布食品安全信息，為公眾咨詢、投訴、舉報(bào)提供方便;任何組織和個(gè)人有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息”，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還頒布了專門的食品安全信息公開規(guī)章，形成了食品標(biāo)識(shí)、營養(yǎng)標(biāo)簽中信息的強(qiáng)制性標(biāo)注要求。這些規(guī)則似乎使公眾具備在信息充分條件下以舉報(bào)、批評(píng)建議為手段規(guī)制安全風(fēng)險(xiǎn)的法律能力，其實(shí)不然，它只是對(duì)整體公眾與監(jiān)管者間監(jiān)督關(guān)系應(yīng)然狀態(tài)的理想圖景，監(jiān)管者對(duì)個(gè)體公眾根據(jù)上述規(guī)則行動(dòng)的制度反應(yīng)將我們從理想帶回到現(xiàn)實(shí)中。

公眾舉報(bào)、批評(píng)建議行為能否轉(zhuǎn)化為監(jiān)管者對(duì)違法經(jīng)營、公務(wù)人員不作為的規(guī)制行動(dòng)，關(guān)鍵是看引導(dǎo)監(jiān)管者行為的是“可為”還是“必為”的法定模式，也就是其對(duì)個(gè)別性公眾安全保障訴求的行政裁量自由范圍，這要結(jié)合食品安全、國家機(jī)構(gòu)組織兩方面規(guī)則分析。個(gè)別性公眾對(duì)監(jiān)管者行為模式與整體性公眾相同——即“舉報(bào)、批評(píng)、建議”，履行接受個(gè)別性公眾的行權(quán)行為的義務(wù)方，監(jiān)管者不履行法律責(zé)任至為重要，否則“監(jiān)督權(quán)——被監(jiān)督義務(wù)——法律責(zé)任”的規(guī)則邏輯就會(huì)缺省“國家強(qiáng)制力”這一關(guān)鍵因子。剖析監(jiān)管者“不履行本法規(guī)定的職責(zé)”責(zé)任條款的范圍，既然未規(guī)定監(jiān)管者對(duì)公眾監(jiān)督行為的法定反應(yīng)方式和程序，法定責(zé)任適用前提所言之“違反規(guī)定”顯然針對(duì)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自分工內(nèi)容而言，怠于接受、接受后不處理的情形在邏輯上難以歸入監(jiān)管責(zé)任之列。于此，公眾監(jiān)督行為僅為監(jiān)管者打擊違法經(jīng)營者、處罰不作為公務(wù)人員形成外部壓力，從監(jiān)管者與經(jīng)營者、監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其工作人員兩對(duì)法律關(guān)系角度觀之，公眾監(jiān)督都是具備道德性、社會(huì)性外部影響的“事實(shí)”，而不具備直接的法律效力。即便監(jiān)管機(jī)構(gòu)中個(gè)別工作人員認(rèn)為公眾監(jiān)督行為內(nèi)容應(yīng)予接受，而上級(jí)認(rèn)為不接受時(shí)，依法僅能“提出改正或者撤銷的意見”，少數(shù)人意見的“作為性接受”對(duì)抗“不作為性漠視”存在較大的政治風(fēng)險(xiǎn)，行政決策機(jī)制難于將監(jiān)管者在食品安全法中承擔(dān)的宣示性、弱法性受監(jiān)督義務(wù)予以實(shí)在化。

(三)現(xiàn)行公眾監(jiān)督機(jī)制的邏輯癥結(jié)

懲罰性賠償與違約責(zé)任是我國公眾監(jiān)督機(jī)制效果最明顯的部分，但它是風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)消費(fèi)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)化為人身、財(cái)產(chǎn)損害后救濟(jì)的非典型社會(huì)監(jiān)督方式，與食品安全法治預(yù)防性要求相去甚遠(yuǎn)，難以作為公眾監(jiān)督機(jī)制的中心環(huán)節(jié)，“一項(xiàng)損害賠償之訴也無法促使‘食品衛(wèi)生法’(pure food law)和‘藍(lán)天法’(blue sky law)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此當(dāng)個(gè)人行為不能保護(hù)社會(huì)利益時(shí)，我們必須尋找保護(hù)社會(huì)利益的其他方法?！保?］這造成公眾既不能通過在與經(jīng)營者關(guān)系上個(gè)別或有組織地對(duì)“在生產(chǎn)”、“待銷售”環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)采取實(shí)質(zhì)性法律行動(dòng)，也不能通過與監(jiān)管者間關(guān)系在風(fēng)險(xiǎn)防控法益上與其結(jié)盟。易言之，既有制度癥結(jié)在于:公眾就安全風(fēng)險(xiǎn)而在個(gè)人生活中需求的社會(huì)利益與國家宏觀層面設(shè)計(jì)的整體性社會(huì)利益保護(hù)規(guī)劃脫節(jié)，體現(xiàn)有二:

第一，政治錦標(biāo)賽的利誘在制度價(jià)值體系中將公眾健康利益“邊緣化”，公眾與國家產(chǎn)生利益裂痕。追究風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任啟動(dòng)權(quán)集于監(jiān)管者，行政執(zhí)法的公眾基礎(chǔ)薄弱，政治錦標(biāo)賽的“層層加碼”運(yùn)作方式與監(jiān)管能力建設(shè)水平的倒金字塔結(jié)構(gòu)不匹配。在監(jiān)管能力遠(yuǎn)低于市場(chǎng)規(guī)模的對(duì)比關(guān)系下，易造成“任務(wù)加碼——基層執(zhí)法力度加強(qiáng)——短期見效、中后期反彈——執(zhí)法效果不佳——再加碼”的循環(huán)，形成官方評(píng)價(jià)與公眾感知相悖離的現(xiàn)象。

第二，公眾監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行邏輯與支撐公眾行權(quán)的社會(huì)心理規(guī)律不符，造成強(qiáng)大的社會(huì)離心力。整體性公眾監(jiān)督到個(gè)體性維權(quán)者間存在多個(gè)心理階段，對(duì)公眾而言監(jiān)督效果、便利程度是核心，依此得到的行動(dòng)方案順序應(yīng)當(dāng)是:直接規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營行為，能力不足時(shí)依法而便利地請(qǐng)求監(jiān)管者介入，啟動(dòng)民事救濟(jì)程序，包括:懲罰性賠償、違約責(zé)任及正擬建立的強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)等。法律強(qiáng)制力是每種方案有效性的根本保證，在制度途徑與法律工具充分的前提下，行動(dòng)策略歸于公眾實(shí)踐理性來確定。但我國現(xiàn)行制度的強(qiáng)制力在前兩種情形下缺席了，于此公眾不會(huì)有完整經(jīng)歷所有方案的機(jī)會(huì)，規(guī)范意義上只能待損害發(fā)生后直接采用第三種方案，而前兩種方案實(shí)施成功只能寄希望于經(jīng)營者與監(jiān)管者的個(gè)人品性和社會(huì)責(zé)任感了，事實(shí)告訴我們這是不可靠的。更為重要的是:在前兩種方案制度路徑不暢時(shí)，公眾會(huì)基于缺乏統(tǒng)一的社會(huì)心理基礎(chǔ)而產(chǎn)生分流，有的消極應(yīng)對(duì)、有的自力救濟(jì)、有的知假買假，甚至有的干脆加入違法經(jīng)營行列。

二、公眾食品安全監(jiān)督主體定位的不周延性

安全風(fēng)險(xiǎn)從源頭產(chǎn)生直至到達(dá)消費(fèi)環(huán)節(jié)，經(jīng)歷了經(jīng)營過程、政府監(jiān)管過程，風(fēng)險(xiǎn)在事實(shí)上都來自于生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、倉儲(chǔ)、銷售等活動(dòng)。但在未到達(dá)消費(fèi)者前，監(jiān)管者如果積極作為則亦能最大可能地掐斷風(fēng)險(xiǎn)傳遞過程。因此，從法律地位上經(jīng)營者是第一義務(wù)人，既服從于政府監(jiān)管，又服從于公眾監(jiān)督;監(jiān)管者是第二義務(wù)人，他雖不是風(fēng)險(xiǎn)致害源，但其監(jiān)管義務(wù)充分履行能轉(zhuǎn)化為公眾健康的保護(hù)效應(yīng)。因此，處于利益格局中心的公眾是監(jiān)督監(jiān)管行為、經(jīng)營者行為的權(quán)利主體，對(duì)二者違反義務(wù)的行為具備責(zé)任追究的資格和工具。這要求公眾具備法律上充分行使權(quán)利的地位，但現(xiàn)行制度在構(gòu)造公眾監(jiān)督的法律關(guān)系時(shí)，忽視了公眾內(nèi)部的多層次性，也忽視了食品安全利益與其它利益混合時(shí)公眾可能在不同角色間轉(zhuǎn)換的身份復(fù)雜性，造成了對(duì)其法律定位上不周延的現(xiàn)象。

(一)公眾在食品安全體系中的角色細(xì)分

學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)食品安全保障中公眾參與的方式和程序等問題的探討較多［7－9］，似乎“公眾”與生俱來地是積極的安全保障性力量，而不可能是破壞性、消極性的，這只是從理想狀態(tài)角度出現(xiàn)對(duì)公眾的角色預(yù)設(shè)。但是，由于每個(gè)人都同時(shí)是多重社會(huì)關(guān)系的主體，多種利益關(guān)系的相互消減會(huì)使法律對(duì)公眾的功能期望陷入失敗的境地，可以說現(xiàn)行食品安全立法對(duì)將公眾作為與監(jiān)管者、經(jīng)營者對(duì)立面存在不恰當(dāng)之處。

一是絕對(duì)意義上的公眾，或可稱為外部公眾，它是指食品行業(yè)主體(含監(jiān)管者和經(jīng)營者)之外所有社會(huì)主體。這類公眾是純粹的食品潛在消費(fèi)者，食品安全風(fēng)險(xiǎn)與其健康利益緊密相關(guān)，其對(duì)參與社會(huì)監(jiān)督的意愿強(qiáng)烈，但參與能力參差不齊。他們中間雖有極度缺乏監(jiān)督能力的普通公眾，但也包括部分具有食品從業(yè)經(jīng)驗(yàn)因而具備一定監(jiān)督能力的人群，還包括雖不具有食品行業(yè)能力但具備較強(qiáng)法律實(shí)施能力的人群，如律師等法務(wù)工作人員。

二是相對(duì)意義上的公眾，或稱為內(nèi)部公眾，它是對(duì)食品同行業(yè)者間關(guān)系的描述。由于整個(gè)食品行業(yè)內(nèi)還可劃分為若干的“相關(guān)市場(chǎng)”，它所形成的公眾角色可按兩類關(guān)系結(jié)構(gòu)作進(jìn)一步解構(gòu)。橫向關(guān)系上，一個(gè)食品行業(yè)的主體(主要指經(jīng)營者)就成為了相對(duì)于其它行業(yè)主體的公眾，飲料經(jīng)營者可被理解為糧食經(jīng)營者的公眾;縱向關(guān)系上，特定食品行業(yè)主體的運(yùn)營中的外部供應(yīng)鏈關(guān)系、內(nèi)部勞資關(guān)系都可能帶來新的公眾群體，如員工是相對(duì)于所屬企業(yè)、電商平臺(tái)運(yùn)營方是相對(duì)于使用者的公眾。這類公眾由于參與了食品行業(yè)內(nèi)部的運(yùn)營事務(wù)，具有較強(qiáng)的監(jiān)督能力，但其所具有的“公眾”角色與職業(yè)角色存在內(nèi)在的利益沖突，參與監(jiān)督的意愿存在先天性不足。

前一類公眾是通常易于認(rèn)識(shí)的類型，其規(guī)模甚眾且對(duì)食品安全的呼聲高，但其中存在的監(jiān)督參與能力差異化現(xiàn)象在法律運(yùn)行時(shí)不可不察。而后一類公眾很多時(shí)候被誤認(rèn)為行業(yè)內(nèi)部自律，實(shí)則不然，供應(yīng)鏈和勞資關(guān)系上與經(jīng)營者發(fā)生聯(lián)系的主體在法律人格、行為意志上不盡然為經(jīng)營者吸收，他們?cè)谥獣赃`法經(jīng)營行為時(shí)會(huì)做出自己的理性判斷。只不過出于經(jīng)濟(jì)利益的考量而不會(huì)像第一類公眾那樣直接而公開的參與社會(huì)監(jiān)督，可能以私下的方式為提供相關(guān)信息，這需要在制度設(shè)計(jì)中將其作為可能的公眾類型，而不能將其片面的打入違法者幫兇的行列。顯而易見，我國當(dāng)前以監(jiān)管者為中心、公眾參與的主從式模式在主體設(shè)定上主要以第一類為目標(biāo)群體，且以補(bǔ)足該類型普通公眾監(jiān)督能力缺陷為導(dǎo)向的，只有公眾對(duì)政府監(jiān)管的參與，沒有政府對(duì)公眾監(jiān)督行為的參與。公眾監(jiān)督監(jiān)管者的社會(huì)法律關(guān)系上缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容［10］，這是家長主義思維下的結(jié)果，對(duì)發(fā)揮其中監(jiān)督能力較強(qiáng)群體作用、激發(fā)第二類公眾監(jiān)督意愿的效果欠佳。

(二)現(xiàn)行機(jī)制中公眾角色不周延性之呈現(xiàn)

第一，作為潛在消費(fèi)者群體的公眾被簡(jiǎn)化為實(shí)在消費(fèi)者。現(xiàn)行機(jī)制中公眾對(duì)經(jīng)營者最為有力的監(jiān)督武器莫過于懲罰性賠償，但唯有在具體消費(fèi)合同關(guān)系建立后才是法律上適格“消費(fèi)者”，才能獲得向經(jīng)營者主張懲罰性賠償?shù)姆ǘㄙY格。公眾如果處于未消費(fèi)狀態(tài)，即便發(fā)現(xiàn)了在生產(chǎn)、待銷售階段的安全風(fēng)險(xiǎn)，也無法直接啟動(dòng)這一責(zé)任機(jī)制而規(guī)制違法經(jīng)營行為。可見，監(jiān)督經(jīng)營者的機(jī)制在主體角色上未覆蓋熱心公共事業(yè)、監(jiān)督能力強(qiáng)的公眾群體，規(guī)制未進(jìn)入消費(fèi)環(huán)節(jié)的安全風(fēng)險(xiǎn)才是公眾監(jiān)督至為關(guān)切的方面。由于此時(shí)公眾不具備對(duì)經(jīng)營者發(fā)起直接法律行動(dòng)的主體地位，只能通過啟動(dòng)監(jiān)管程序和媒體曝光來間接應(yīng)對(duì)，“盡管法治建設(shè)離不開立法、執(zhí)法與司法機(jī)關(guān)的民主立法、嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法，但他們只是法治的執(zhí)行主體而非本源性主體”［11］，現(xiàn)行機(jī)制對(duì)公眾的法治自覺和自信大為不利，能力不強(qiáng)的公眾無視監(jiān)督地位而對(duì)參與食品安全治理持排斥心理，而監(jiān)督能力較強(qiáng)的群體則可能采用“知假買假”等手段，以破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)賴以生存的契約精神來換取打擊違法經(jīng)營效果。

第二，未能針對(duì)公眾與經(jīng)營者主體交叉現(xiàn)象形成破除違法同盟的效果?，F(xiàn)行機(jī)制規(guī)定監(jiān)管者作為公眾監(jiān)督的義務(wù)主體地位法律性較弱，“食品安全法律規(guī)范雖然也會(huì)規(guī)定公眾有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)論，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)向公眾公告食品安全標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)于公眾的評(píng)論，行政機(jī)關(guān)是否接受，對(duì)于不接受的行政機(jī)關(guān)是否需要說明理由等關(guān)鍵問題，法律規(guī)范則沒有規(guī)定，因而屬于行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)范圍，公眾的評(píng)論對(duì)行政機(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制約束力”［12］。這忽視了相對(duì)性公眾存在及其作用充分發(fā)揮的問題，只有“借助無數(shù)消費(fèi)者的‘用腳投票’深入作用于企業(yè)利益結(jié)構(gòu)的核心部分，因而能夠有效阻嚇企業(yè)放棄潛在的不法行為”［13］，如果將公眾定位于監(jiān)管輔助人的角色，政府接受公眾監(jiān)督的義務(wù)未予法律化、責(zé)任化，不能實(shí)現(xiàn)將相對(duì)性公眾與經(jīng)營者的人格分離，甚至起到了反向的作用。只有重視存在于違法行為內(nèi)部的公眾力量并科學(xué)設(shè)定其主體角色，才能打破食品同行企業(yè)間、企業(yè)內(nèi)部職工的集體沉默［14］。

第三，忽視公眾監(jiān)督主體角色轉(zhuǎn)化與拋棄的可能性?，F(xiàn)行機(jī)制在設(shè)計(jì)公眾整體性角色時(shí)忽視了公眾個(gè)體在面臨制度激勵(lì)出現(xiàn)偏差情形下可能在制止違法與成為經(jīng)營者間面臨的抉擇，也就是說在主體可能性上失望的公眾是經(jīng)營者的后備隊(duì)?，F(xiàn)行機(jī)制提供的公眾監(jiān)督途徑的寬度和效力，易于使公眾采取依靠自己或小團(tuán)體來保障自用食品安全的自力救濟(jì)方式，而怠于與監(jiān)管者結(jié)盟，如將自食和出賣的農(nóng)產(chǎn)品分別種植、區(qū)別對(duì)待，部分機(jī)構(gòu)采取的“特供”手段。當(dāng)感知監(jiān)管者與公眾形成的總體威懾力小于違法經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，則可能投而扮演食品經(jīng)營者而拋棄監(jiān)督主體的角色，在利益誘導(dǎo)下從事或幫助食品違法行為。公眾監(jiān)督機(jī)制對(duì)角色的影響，使得在建構(gòu)制度時(shí)須考慮公眾是否被推到了經(jīng)營者陣營中，必須在制度層面重視對(duì)公眾角色的可轉(zhuǎn)換問題。

三、我國食品安全公眾監(jiān)督行為的非自足性

(一)公眾監(jiān)督行為客體的法律化程度較低

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防已成為食品安全法的基本原則，這在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)期更為需要，“目前的中國社會(huì)不僅是‘風(fēng)險(xiǎn)廣布’，而且還具有很強(qiáng)的‘風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向’，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)總是與危機(jī)、事故、損害相聯(lián)系，經(jīng)常遭遇緊急事態(tài)，使得‘例外’反轉(zhuǎn)成‘日常’。”［15］制度設(shè)計(jì)勢(shì)必要結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)存續(xù)規(guī)律，而不能簡(jiǎn)單的以提高賠償標(biāo)準(zhǔn)、增加強(qiáng)制保險(xiǎn)等責(zé)任方式［16］來取代對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防。公眾的食品安全預(yù)防行為就須上升為食品安全法律關(guān)系的客體，但我國現(xiàn)行機(jī)制在建構(gòu)公眾與經(jīng)營者、監(jiān)管者間的法律關(guān)系時(shí)均未遵循這一要求，成為公眾開展監(jiān)督行為的限制因素。

一方面，公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防性監(jiān)督行為未成為其與經(jīng)營者法律關(guān)系的客體。隱患食品進(jìn)入流通環(huán)節(jié)時(shí)，引入化學(xué)性、物理性、生物性致害因素的行為要件在事實(shí)上已完成，經(jīng)營者違反了在食品安全法上承擔(dān)的對(duì)世義務(wù)，包括消極義務(wù)(如不得在食品中引入非法添加物、有毒有害物等致害因素)和積極義務(wù)(如通過預(yù)包裝、科學(xué)儲(chǔ)存和運(yùn)輸?shù)确婪蹲匀恍灾潞σ蛩厝肭?。此時(shí)誰享有法律上要求其糾正行為模式的資格?決定了他能否以事實(shí)風(fēng)險(xiǎn)為客體與經(jīng)營者產(chǎn)生法律關(guān)系，我國的法律制度主要將這一資格賦予了監(jiān)管者，體現(xiàn)在食品安全法對(duì)各部門的職責(zé)分工條款中，公眾的資格僅在程序法上做了抽象的規(guī)定。只有在風(fēng)險(xiǎn)與個(gè)殊化而形成人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益損害后，它才能成為特定化的公眾與經(jīng)營者間法律關(guān)系的客體，雖然在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化前后經(jīng)營者行為的客觀特征并無不同，但不同階段的規(guī)制效果所形成的社會(huì)效應(yīng)迥然有異。這種模式對(duì)那些食品安全狀況良好的國家(地區(qū))是適合的，但對(duì)我國而言幾乎是致命的。

另一方面，公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防性監(jiān)督行為也未完全成為其與監(jiān)管者法律關(guān)系的客體?！帮L(fēng)險(xiǎn)法制會(huì)對(duì)作為與不作為的責(zé)任特別敏感。正由于決策風(fēng)險(xiǎn)較大，有關(guān)職能部門似乎越來越傾向于不作為，責(zé)任承包制進(jìn)一步加強(qiáng)了逃避責(zé)任、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的動(dòng)機(jī)。為了防止制裁機(jī)制失靈，需要對(duì)作為與不作為的后果作出明確的細(xì)則規(guī)定，把由職權(quán)決定的事項(xiàng)轉(zhuǎn)化為可以由當(dāng)事人一方直接行使的權(quán)利”［17］，由于監(jiān)管者對(duì)公眾監(jiān)督的回應(yīng)性缺乏法律強(qiáng)制力，由公眾監(jiān)督觸發(fā)的監(jiān)管行動(dòng)與當(dāng)前違法經(jīng)營的規(guī)模、社會(huì)危害不相對(duì)稱，“舉報(bào)權(quán)”、“批評(píng)建議權(quán)”顯然未達(dá)到作為法律權(quán)利的強(qiáng)度。

(二)公眾監(jiān)督行為依據(jù)的外部依賴性過重

預(yù)防食品安全決定了公眾監(jiān)督不能主要依消費(fèi)體驗(yàn)來參與治理，而要融入與監(jiān)管者、經(jīng)營者共通話語體系:即國家公權(quán)形構(gòu)的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)、企業(yè)的自愿性標(biāo)準(zhǔn)。前者是國家意志代表社會(huì)安全共識(shí)劃定的安全判定底限，代表食品價(jià)值鏈上所有利益相關(guān)人，后者是經(jīng)營者對(duì)社會(huì)的補(bǔ)充性承諾。因此，安全標(biāo)準(zhǔn)是破除食品信息不對(duì)稱的公共服務(wù)手段與社會(huì)共享性價(jià)值準(zhǔn)則，不止是服務(wù)監(jiān)管權(quán)的工具，于此公眾的安全判斷與心理確信應(yīng)與監(jiān)管者、經(jīng)營者相近，但實(shí)踐顯示這尚未達(dá)成。

其一，食品規(guī)模經(jīng)濟(jì)使服務(wù)于公共健康實(shí)質(zhì)要求的標(biāo)準(zhǔn)有被監(jiān)管利益衡量標(biāo)準(zhǔn)取代之虞，公眾意志融入法定標(biāo)準(zhǔn)的制度藩籬積重難返。監(jiān)管者對(duì)食品安全形勢(shì)的整體判斷及個(gè)案性結(jié)論，是以國家理性的面目出現(xiàn)的，為了保持其本源上的公允性是要求忠實(shí)于公眾人身、財(cái)產(chǎn)利益的，但在有限行政資源規(guī)制規(guī)?；称肥袌?chǎng)情勢(shì)下，監(jiān)管者更為重視安全標(biāo)準(zhǔn)的簡(jiǎn)便易行、程序透明等對(duì)行政業(yè)績(jī)考核具有直接貢獻(xiàn)的因素，而對(duì)滿足公眾實(shí)際效用特別是個(gè)性化需求則容易忽略。這樣一來，行政利益主導(dǎo)的法定標(biāo)準(zhǔn)會(huì)排斥與其抵觸的公眾標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)體系各部分的內(nèi)容來源會(huì)陷入封閉性而失于開放性，其所應(yīng)代表社會(huì)共識(shí)的內(nèi)在特征受到侵蝕。非監(jiān)管意志的標(biāo)準(zhǔn)——公眾常識(shí)及私人標(biāo)準(zhǔn)就很難獲得法律效力，不過它們成為標(biāo)準(zhǔn)體系的主體是不現(xiàn)實(shí)的，但其對(duì)官定標(biāo)準(zhǔn)違反社會(huì)常識(shí)的挑剔、對(duì)其不合理之處的修正、對(duì)其空白點(diǎn)的填補(bǔ)的資格是必要的，法定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公眾監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的開放性并置于其審查之下是必要的。而我國現(xiàn)行法律機(jī)制并未達(dá)成這樣的效果，不論是絕對(duì)性公眾的安全常識(shí)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)體系的評(píng)價(jià)，還是相對(duì)性公眾私人性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其形成的社會(huì)壓力，都沒有獲得與法定標(biāo)準(zhǔn)互動(dòng)的法律地位，公眾監(jiān)督食品經(jīng)營者、監(jiān)管者所秉持的認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)被行政利益“邊緣化”。

其二，共同行為準(zhǔn)則——食品安全標(biāo)準(zhǔn)的形成應(yīng)是社會(huì)合作治理關(guān)系上凝聚共識(shí)的過程，但專家群體對(duì)國家權(quán)威的智識(shí)支持引發(fā)的專業(yè)信息偏在效應(yīng)，造成監(jiān)管者過于倚重官定標(biāo)準(zhǔn)而輕視公眾常識(shí)、私人標(biāo)準(zhǔn)。專家在標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)中發(fā)揮智識(shí)支持作用是較為通行的作法，在安全體系中立足點(diǎn)對(duì)話語權(quán)結(jié)構(gòu)甚為關(guān)鍵，一旦他們與行政利益結(jié)合而形具去平民化的特征，其在利益譜系中的技術(shù)中立地位就喪失殆盡。這在我國現(xiàn)行制度中比較突出，專家群體對(duì)監(jiān)管者具有組織地位從屬性、行為方式受支配性等特征。并且，專家組織的治理結(jié)構(gòu)存在內(nèi)在向度、外在向度的制度安排局限［18］，以專家之口表述的安全標(biāo)準(zhǔn)獲得公眾認(rèn)同的程度較低，專家主義趨向與平民主義追求的矛盾較為突出。相應(yīng)地，公眾所奉行的安全常識(shí)、私人標(biāo)準(zhǔn)也難以獲得專家群體的認(rèn)同，甚至在專家間本身就存在論點(diǎn)沖突的格局下更難獲得一致性評(píng)價(jià)，以專家主流觀點(diǎn)為基礎(chǔ)賦予技術(shù)規(guī)范以法律效力的立法者(包括行政立法者)更樂于在有組織的專家群體的不同意見中實(shí)現(xiàn)中和、達(dá)成平衡，而無意于去關(guān)注分散于社會(huì)各個(gè)角落的公眾自有標(biāo)準(zhǔn)并給予其法定地位。

另一方面，法定標(biāo)準(zhǔn)的精英化形構(gòu)路線使公眾的監(jiān)督行為對(duì)監(jiān)管權(quán)、技術(shù)群體產(chǎn)生路徑依賴，其所使用的術(shù)語體系與編纂技術(shù)是所難于為公眾理解和運(yùn)用，公眾監(jiān)督中實(shí)施這樣的它定性標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)必接受外部權(quán)威解釋。包括:(1)轉(zhuǎn)譯高閣上的標(biāo)準(zhǔn)體系從而指出其實(shí)踐中的對(duì)應(yīng)物，(2)施展與利用專門技術(shù)手段、條件將現(xiàn)實(shí)情形歸于特定抽象標(biāo)準(zhǔn)之下。常識(shí)、私人標(biāo)準(zhǔn)未獲承認(rèn)后公眾實(shí)施它定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)仍受行為非自足性困擾，瓦解了監(jiān)管者與公眾適用安全標(biāo)準(zhǔn)而平行型規(guī)制違法經(jīng)營的合作關(guān)系。

而公眾在標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施能力上的依附性使其要以監(jiān)管權(quán)為監(jiān)督發(fā)力點(diǎn)，主體力量的掣肘造成了食品安全治理力量的“內(nèi)耗”:一是“強(qiáng)加的安全”，即已為公眾經(jīng)驗(yàn)感知的安全風(fēng)險(xiǎn)被依法定標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)力量得到相反的結(jié)果，公眾被強(qiáng)加一個(gè)具有法律效力的安全結(jié)論;二是“虛假的安全”，即對(duì)風(fēng)險(xiǎn)是否存在及其程度存在爭(zhēng)議時(shí)，由監(jiān)管者依法定標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)力量得出安全的結(jié)論，而食品事故出現(xiàn)后顯示標(biāo)準(zhǔn)及其確定過程存在瑕疵;三是“施舍的安全”，即對(duì)新產(chǎn)生的食品風(fēng)險(xiǎn)，包括公眾在內(nèi)的全社會(huì)依實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都無法確證時(shí)(如轉(zhuǎn)基因食品)，由監(jiān)管者依法定標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)力量得出安全的結(jié)論，具體效果留待今后甚至幾代人來檢驗(yàn)。公眾實(shí)施監(jiān)督有賴于上述種種外部權(quán)威者對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的解釋，加之專家方面“在社會(huì)公眾需要他們積極對(duì)某一食品實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，他們卻不作為或遲延作為的情形之中”［19］，會(huì)引發(fā)法律認(rèn)定為安全而現(xiàn)實(shí)不安全或存疑的現(xiàn)象。

事實(shí)知識(shí)、價(jià)值知識(shí)與技術(shù)知識(shí)的失靈會(huì)導(dǎo)致公共規(guī)制的失敗［20］，安全標(biāo)準(zhǔn)問題體現(xiàn)出公眾在這三方面的完全失利，他們參與監(jiān)管本來是助力于監(jiān)管法律關(guān)系的行為，而公眾監(jiān)督中由于能力不足、行動(dòng)不便(如員工檢舉)等也需監(jiān)管者助力，但標(biāo)準(zhǔn)適用能力差異對(duì)二者雙向借力、唇亡齒寒的關(guān)系產(chǎn)生了離心力。

(三)公眾監(jiān)督的效力路徑弱法性缺陷突出

公眾監(jiān)督路徑的弱法性是行為客體法律化程度低、行為依據(jù)外部依賴性過甚的累積效應(yīng)，是食品安全治理結(jié)構(gòu)失衡、法律工具配置失準(zhǔn)在法律運(yùn)行最后一環(huán)——法律實(shí)現(xiàn)環(huán)節(jié)的集中爆發(fā)。這集中體現(xiàn)為公眾缺乏對(duì)經(jīng)營者、監(jiān)管者風(fēng)險(xiǎn)行為給予具有法律約束力的否定性評(píng)價(jià)的直接路徑。換個(gè)角度講那就是:對(duì)公眾的預(yù)防性監(jiān)督要求，現(xiàn)行法律并未規(guī)定經(jīng)營者、監(jiān)管者給予反應(yīng)的義務(wù)(包括法定方式、程序、時(shí)空條件等)和責(zé)任保障。公眾監(jiān)督行為的法律效果更多地依賴于對(duì)監(jiān)管者的游說，以及經(jīng)游說監(jiān)管者規(guī)制經(jīng)營者或通過其他手段(如媒體)間接對(duì)其形成的聲譽(yù)壓力。從這樣的后果出發(fā)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)公眾從監(jiān)督權(quán)利者主體淪為了監(jiān)管幫助人，或是靠運(yùn)氣成功利用媒體的報(bào)料人，公眾的中心法益地位何在?顯然公眾的安全利益還存在于事實(shí)層面，經(jīng)營者、監(jiān)管者還未被規(guī)定為公眾監(jiān)督的法定義務(wù)人，在公眾與經(jīng)營者、公眾與監(jiān)管者間沒有直接的食品安全法律關(guān)系，因而也沒有法定的救濟(jì)途徑。

在法律路徑的設(shè)計(jì)上也就形成了針對(duì)經(jīng)營者的風(fēng)險(xiǎn)行為，由監(jiān)管者壟斷了責(zé)任追究的啟動(dòng)權(quán)，公眾要監(jiān)督在生產(chǎn)、待銷售食品時(shí)必須借道監(jiān)管權(quán)，而公眾監(jiān)督本身針對(duì)未轉(zhuǎn)化為實(shí)在損害的風(fēng)險(xiǎn)是沒有法律牙齒的。這體現(xiàn)出對(duì)公眾在食品治理中地位認(rèn)識(shí)的兩個(gè)誤區(qū):一是未認(rèn)清心理安全(期待利益)與既得安全(實(shí)在利益)的區(qū)分，輕視了前者對(duì)公眾利益的根本性，在食品價(jià)值鏈的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)局面時(shí)，應(yīng)多種制度工具為其發(fā)現(xiàn)食品風(fēng)險(xiǎn)、啟動(dòng)責(zé)任、激活監(jiān)管權(quán)服務(wù)。風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代對(duì)“利他主義”的重要性是超越特殊侵權(quán)中“利己主義”的，能以自己的名義承擔(dān)公共治理角色才是正途。二是未理清監(jiān)管者在制定標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施監(jiān)管時(shí)的角色差異，片面認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)是監(jiān)管的技術(shù)工具，未細(xì)分行政權(quán)在食品安全治理中的凝聚社會(huì)安全共識(shí)、實(shí)施食品安全監(jiān)管兩層功能。對(duì)公眾的態(tài)度仍然是行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系思維，從而公眾直接利用標(biāo)準(zhǔn)發(fā)起法律行動(dòng)的資格被剝奪，而淪為監(jiān)管者的幫助人而非與其平行的治理力量。

四、我國食品安全公眾監(jiān)督機(jī)制的完善之策

(一)形構(gòu)完整的公益與眾益保護(hù)法律關(guān)系體

以進(jìn)入食品消費(fèi)為時(shí)間點(diǎn)，食品安全法上的法益可分為風(fēng)險(xiǎn)利益與私人利益，前者是防止健康利益受損可能性而具有的，主體開放、效果共益特征為其打上了“公共利益”的烙印;后者是受害人在食品侵權(quán)后享有救濟(jì)的利益，雖是指向特定的個(gè)體，但由于危害效應(yīng)的彌散性造成受害者甚眾，受保護(hù)的私人利益呈現(xiàn)人多勢(shì)眾情形，是眾多消費(fèi)者相互間獨(dú)立地享有的受保護(hù)利益，是眾人之利益或簡(jiǎn)稱為“眾益”?！啊畬?duì)……侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益’這種‘損害社會(huì)公共利益的行為’，而‘向人民法院提起’的‘訴訟’只能是眾益訴訟，其本質(zhì)是私益訴訟”［21］，在此認(rèn)識(shí)上完善現(xiàn)行公眾社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，至為重要的是在構(gòu)造法律關(guān)系時(shí)對(duì)與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)應(yīng)的公益、與損害對(duì)應(yīng)的眾益全覆蓋、強(qiáng)保護(hù)。

首先，在公眾與經(jīng)營者間建立基礎(chǔ)性監(jiān)督法律關(guān)系，使之與政府監(jiān)管關(guān)系平行。這將破除監(jiān)管者對(duì)規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營行為的壟斷，與懲罰性賠償?shù)冉Y(jié)合使用，形成不論致害因素處于風(fēng)險(xiǎn)抑或?qū)嵢粻顟B(tài)，公眾都有與之對(duì)應(yīng)的食品安全法律關(guān)系加以規(guī)制，法律關(guān)系的類型上實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)食品價(jià)值鏈上安全風(fēng)險(xiǎn)的完全調(diào)整。這將使公眾的法律地位從受害者到對(duì)可能致害的風(fēng)險(xiǎn)具有法定規(guī)制的資格，具備綜合利用自力救濟(jì)與國家強(qiáng)制力來抑制經(jīng)營私利膨脹、補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)管能力不足的能力。公眾監(jiān)督權(quán)要從消費(fèi)環(huán)節(jié)延展到食品生命全周期，行為客體須包括生產(chǎn)、待售環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)及其造成的損害。公眾的監(jiān)督權(quán)要實(shí)在化為對(duì)隱患食品的法律行動(dòng)能力，將公眾反對(duì)隱患食品的熱情轉(zhuǎn)化為抑制經(jīng)營者違法經(jīng)營的行為資格，從風(fēng)險(xiǎn)階段利益的“事實(shí)相關(guān)人”轉(zhuǎn)變?yōu)榉?quán)直接享有人。

其次，構(gòu)建公眾監(jiān)督監(jiān)管者的保障性監(jiān)督關(guān)系以服務(wù)公眾利益的優(yōu)位性。公眾個(gè)體上在參與食品安全治理上具有能力不足、行動(dòng)孤立的局限，多有依靠監(jiān)管資源之處，但應(yīng)通過規(guī)范監(jiān)管者接受監(jiān)督義務(wù)而在法律關(guān)系上形成公眾參與監(jiān)管的“自權(quán)性”，摒除“它權(quán)式”監(jiān)督的被動(dòng)性窘境。保障公眾能以自己的名義、依賴己有監(jiān)督權(quán)對(duì)其加以規(guī)制，減少公眾由于維權(quán)受阻而走向保障力量的對(duì)立面，反而通過助益違法經(jīng)營來獲取一己之利。不管公眾是以利己抑或利他為監(jiān)督動(dòng)機(jī)，公眾監(jiān)督權(quán)上還應(yīng)設(shè)計(jì)對(duì)防范安全風(fēng)險(xiǎn)適當(dāng)?shù)男袆?dòng)激勵(lì)，保障公眾在權(quán)衡助益違法經(jīng)營獲得的私利與投入到食品安全保障中得失時(shí)，不僅只在道義上站在有利于社會(huì)的一邊，在經(jīng)濟(jì)回報(bào)的設(shè)計(jì)上也要誘導(dǎo)它向有利一方靠近，正回報(bào)與負(fù)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)合能最大程度的激活公眾維權(quán)的積極性，減少公眾與違法經(jīng)營中聯(lián)姻的可能性。同時(shí)，通過開辟保障性監(jiān)督關(guān)系，確保公眾參與行政執(zhí)法信息提供、隱患食品舉報(bào)等監(jiān)管職能時(shí)，具備要求“參與者”回報(bào)的制度空間。這能改變將公眾僅作為監(jiān)管輔助人的局面，如出現(xiàn)監(jiān)管者對(duì)諸如明顯違法經(jīng)營行為、重大安全風(fēng)險(xiǎn)等的監(jiān)管不力時(shí)，為公眾追究監(jiān)管者行政責(zé)任留下法律關(guān)系的可能性。

再次，以類型完整的法律關(guān)系建構(gòu)形成為公眾提供完整的致害行為責(zé)任追究手段，包括訴訟、行政程序參與、社會(huì)救濟(jì)、自力救濟(jì)等多元行為模式。在這樣的關(guān)系譜系中，既為個(gè)體性公眾創(chuàng)造監(jiān)督監(jiān)管者、經(jīng)營者的法定關(guān)系載體，善用絕對(duì)性公眾中具備專業(yè)力群體的監(jiān)督組織能力而更為便利地維護(hù)眾益(如允許法律從業(yè)人員進(jìn)行小額訴訟召集等)，同時(shí)激活相對(duì)性公眾的參與性，在舉報(bào)激勵(lì)、證據(jù)規(guī)則等方面營造有利于其以非公開方式助益安全治理行動(dòng)。

(二)塑造公眾監(jiān)督經(jīng)營者的多元化法定渠道

首先，建立食品安全領(lǐng)域的民事公益訴訟是基礎(chǔ)性、原則性的公眾監(jiān)督工具。受安全風(fēng)險(xiǎn)釋放影響的公眾范圍、后果可能是預(yù)想或推算的結(jié)果，造成確定特定風(fēng)險(xiǎn)所關(guān)聯(lián)的公眾范圍較為困難，但它是公眾以組織化的形態(tài)獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)的必然要求，而個(gè)體性公眾由于能力和資源缺乏而難于適用。于此，公益訴訟關(guān)系的建構(gòu)問題成為核心，即:訴訟主體、標(biāo)的與訴權(quán)分別應(yīng)當(dāng)怎樣確定?我國民事訴訟法第五十五條為其奠定了基礎(chǔ)，但有兩點(diǎn)尚需細(xì)化，即是要明確該條中“損害”與“有關(guān)組織”的確切含義，這恰是食品安全法的缺陷所在。“縱觀我國《民事訴訟法》的修訂歷程，在涉及公共利益保護(hù)問題上，立法者既沒有認(rèn)同‘行政權(quán)力強(qiáng)化可以解決公益保護(hù)’的論斷，也沒有采納美國式的‘通過私人執(zhí)法可以實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)’的假設(shè)，而是采取了中庸的、平衡的立法策略，并采取了‘法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織’的籠統(tǒng)措辭”［22］，因而需要在食品安全法“法律責(zé)任”部分增加引證條文，訴訟標(biāo)的上將風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營行為的本身認(rèn)定為食品領(lǐng)域的一種損害，與共同危險(xiǎn)行為的立法原理相同，而改變要求對(duì)個(gè)體性損害的追求。訴訟主體上形成較為開放的范圍，應(yīng)包括且不限于永久性組織和臨時(shí)性組織，這能通過制度資源配置來訓(xùn)練公民意識(shí)，但在責(zé)任認(rèn)定程序上保持謹(jǐn)慎。

其次，建立便于公眾實(shí)現(xiàn)組織化的公共服務(wù)機(jī)制，完善公益與眾益訴訟召集制度，發(fā)揮公眾中的專業(yè)人員、社會(huì)公益熱心人士等的積極性。一是廣泛地開發(fā)與利用如網(wǎng)絡(luò)社區(qū)等實(shí)名注冊(cè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，便于公眾就特定食品風(fēng)險(xiǎn)源針對(duì)特定的經(jīng)營者組建臨時(shí)性維權(quán)組合體，以便對(duì)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營行為者發(fā)起告訴;二是要允許社會(huì)威望高、資源動(dòng)員能力強(qiáng)的個(gè)人，特別是律師事務(wù)所、有食品從業(yè)經(jīng)驗(yàn)人員等特殊公眾群體，以公益之目召集公益訴求、征集已受損害的小額損害的模式，實(shí)現(xiàn)實(shí)體監(jiān)督權(quán)利與訴訟資源的結(jié)合。此類行動(dòng)的社會(huì)示范效應(yīng)強(qiáng)，且能讓特殊公眾群體從冒充消費(fèi)者“知假買假”，回歸到公眾的本體角色上，使“知假”后就直接行動(dòng)而無須再以“買假”為愰子尋找合法的主體身份，既浪費(fèi)社會(huì)資源又破壞契約精神。三是鼓勵(lì)、引導(dǎo)公眾成立消費(fèi)者團(tuán)體或保障公眾健康安全的其他公益組織，在章程與抑制風(fēng)險(xiǎn)行為目標(biāo)一致的情形下，凡合法登記的組織應(yīng)認(rèn)定為適格公益訴訟發(fā)起者。

再次，豐富經(jīng)營者承擔(dān)公益訴訟敗訴后的責(zé)任承擔(dān)方式，特別是形成經(jīng)濟(jì)性責(zé)任下的訴訟收益合理分配機(jī)制。應(yīng)當(dāng)比照現(xiàn)行立法中的行政責(zé)任力度適用，包括經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償、經(jīng)營資格限制與剝奪、公開道歉、對(duì)社會(huì)利益給予替代性彌補(bǔ)措施等。特別地，經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償歸屬問題比較敏感，筆者認(rèn)為應(yīng)在償付公益訴訟的成本后歸屬于參與訴訟的公眾，在食品安全形勢(shì)較為嚴(yán)峻的條件下既能激勵(lì)公眾積極主動(dòng)的參與到風(fēng)險(xiǎn)防控體系中，又能維護(hù)參與其中的個(gè)人和團(tuán)體的經(jīng)費(fèi)開支，保持其繼續(xù)打擊風(fēng)險(xiǎn)行為的能力。應(yīng)當(dāng)看到，通過發(fā)起公益訴訟獲得收益的現(xiàn)象是與風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營行為在時(shí)空、規(guī)模上是同步的，它也會(huì)隨著食品安全形勢(shì)的好轉(zhuǎn)而逐步消失，故不必為有人利用法律營利而煩惱。

(三)拓展政府被監(jiān)督義務(wù)實(shí)在化的法定路徑

政府被監(jiān)督義務(wù)實(shí)在化是要克服現(xiàn)行機(jī)制下公眾對(duì)監(jiān)管者的地位劣勢(shì)，改變公眾輔助監(jiān)管的制度資源配置格局，形成公私合作的食品安全治理模式。針對(duì)現(xiàn)行立法上公權(quán)地位高、公眾地位弱的局面，二者的合作既要營造共同話語體系，又要實(shí)現(xiàn)二者相互參與的雙向性功能發(fā)揮機(jī)制，并且在最高利益上要體現(xiàn)監(jiān)管者對(duì)健康利益的服從性，安全標(biāo)準(zhǔn)普適化和改造監(jiān)管權(quán)運(yùn)用方式至為關(guān)鍵。

一是要推行食品安全標(biāo)準(zhǔn)的普適化過程，還原技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的社會(huì)性本然面目。針對(duì)政府所制定的各種食品安全標(biāo)準(zhǔn)，由于許多技術(shù)指標(biāo)具有高度的專業(yè)性以及高科技術(shù)依賴性，所以除了在制定過程中充分吸納公眾意見外，還要就國家強(qiáng)制性安全標(biāo)準(zhǔn)制作能為廣大公眾普遍理解的簡(jiǎn)本，包括對(duì)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)本身的解釋，部分核心指標(biāo)的說明并配備相應(yīng)的科普知識(shí)說明，如何閱讀產(chǎn)品說明書、標(biāo)簽標(biāo)示等食品本身說明性文件中的標(biāo)準(zhǔn)含義，在有條件的情況下制定能為大眾化方式使用的簡(jiǎn)易性鑒定方法，作為特定安全標(biāo)準(zhǔn)文件的簡(jiǎn)化副本一并公布，也可以認(rèn)可公眾特別是專業(yè)性機(jī)構(gòu)或人士發(fā)現(xiàn)的相關(guān)方法，通過官方方式進(jìn)行公布。通過各種方式加強(qiáng)安全標(biāo)準(zhǔn)對(duì)全社會(huì)的普遍適用的能力，而不將其作為監(jiān)管者“御用”的技術(shù)性工具。

二是在監(jiān)管程序吸納公眾參與的同時(shí)，監(jiān)管者也要根據(jù)公眾的投訴和舉報(bào)，甚至實(shí)現(xiàn)舉報(bào)法治化［23］，調(diào)動(dòng)公共資源參與到社會(huì)監(jiān)督程序。公眾監(jiān)督中往往出現(xiàn)個(gè)人能力有限又無法實(shí)現(xiàn)組織化來發(fā)起公益訴訟，或者憚?dòng)谑盏綀?bào)復(fù)而不愿公開行使監(jiān)督權(quán)的情形，如其本身就是經(jīng)營者的員工或其他知情人員，其對(duì)違法經(jīng)營行為的情況非常了解但是不宜公開的對(duì)經(jīng)營者發(fā)起法律行動(dòng)，則應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范的有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。既要制定標(biāo)準(zhǔn)化的投訴舉報(bào)分類制度，通過電子政務(wù)系統(tǒng)向公眾廣泛的征集日常監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違法信息，形成法定回復(fù)程序，對(duì)不予采納的要說明理由及依據(jù)。一旦其所提供的線索得以證實(shí)，實(shí)際上就是公眾將自身對(duì)違法行為的信息、證據(jù)和責(zé)任啟動(dòng)權(quán)轉(zhuǎn)至監(jiān)管者，則應(yīng)要么給予定額的獎(jiǎng)勵(lì)，要么按照對(duì)違法經(jīng)營中經(jīng)濟(jì)處罰的一定比例給予舉報(bào)人相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。

三是適時(shí)建立食品安全行政公益訴訟制度。針對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的重大食品安全事故、公眾投訴舉報(bào)后認(rèn)為監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)處置但其未啟動(dòng)相應(yīng)的監(jiān)管程序的情況，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員未依法啟動(dòng)監(jiān)管機(jī)制造成公眾的損害，應(yīng)當(dāng)在行政處分之外責(zé)令其賠償公眾的物質(zhì)、精神損害。要打破現(xiàn)行立法中對(duì)監(jiān)管者責(zé)任專由上級(jí)或權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部啟動(dòng)的做法，擴(kuò)展僅給予行政處分和刑罰的責(zé)任形式，對(duì)按照常理監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)而未發(fā)現(xiàn)，或者發(fā)現(xiàn)后消極應(yīng)對(duì)或采取的措施明顯與風(fēng)險(xiǎn)程度不吻合，以及公眾向其提供了較為充分的信息和依據(jù)而其未積極作為時(shí)，如果造成公眾損害、致使安全風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，以及造成其它對(duì)公眾健康造成實(shí)際損害或者威脅的，應(yīng)有適格的主體對(duì)監(jiān)管者發(fā)起行政公益訴訟，原告主體資格與責(zé)任形式可參照民事公益訴訟的思路構(gòu)建。

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