●肖 翔 吳湘云

基層預(yù)算單位內(nèi)控管理的不足及規(guī)范建議
——關(guān)于駐閩中央基層預(yù)算單位內(nèi)部控制規(guī)范執(zhí)行情況的調(diào)研報(bào)告

●肖 翔 吳湘云

2014年1月1日，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“內(nèi)控規(guī)范”）在全國(guó)范圍內(nèi)正式實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)內(nèi)控建設(shè)工作進(jìn)入了一個(gè)新的階段。實(shí)施好“內(nèi)控規(guī)范”，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，可以從源頭上、機(jī)制上預(yù)防和減少違規(guī)行為的發(fā)生，對(duì)保障單位資金財(cái)產(chǎn)安全、規(guī)范財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)單位更加規(guī)范化、科學(xué)化管理有著重要的意義。

為推進(jìn)中央基層預(yù)算單位貫徹實(shí)施“內(nèi)控規(guī)范”，加強(qiáng)內(nèi)部控制管理，財(cái)政部駐福建專員辦結(jié)合業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)型契機(jī)，主動(dòng)深入駐閩中央基層預(yù)算單位，采取座談、調(diào)閱相關(guān)資料、問(wèn)卷調(diào)查等方式，開展內(nèi)部控制規(guī)范執(zhí)行情況調(diào)研，有力地促進(jìn)了駐閩中央基層預(yù)算單位 “內(nèi)控規(guī)范”的貫徹實(shí)施。

一、調(diào)研的基本情況

此次調(diào)研對(duì)象為駐閩中央基層預(yù)算單位，包括行政和參公單位24戶，事業(yè)單位25戶，涉及相關(guān)單位共計(jì)49戶。調(diào)研人員下發(fā)問(wèn)卷46份，收回46份，經(jīng)整理、歸類、分析，發(fā)現(xiàn)了一些普遍性問(wèn)題，并有針對(duì)性地提出了完善管理建議。

從調(diào)研的情況來(lái)看，“內(nèi)控規(guī)范”下發(fā)后，絕大多數(shù)基層預(yù)算單位都高度重視，積極組織內(nèi)控工作，通過(guò)召開會(huì)議、舉辦培訓(xùn)班等方式宣傳內(nèi)控文件精神，學(xué)習(xí)“內(nèi)控規(guī)范”內(nèi)容，并通過(guò)一系列內(nèi)控措施和方法營(yíng)造單位內(nèi)控環(huán)境，完善單位內(nèi)控制度，提升內(nèi)控管理水平，內(nèi)控工作取得了一定的成效，主要體現(xiàn)在：設(shè)置內(nèi)控職能部門或確定牽頭部門,梳理單位內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及防控措施,完善單位各項(xiàng)內(nèi)控管理制度,健全單位財(cái)務(wù)管理制度，推進(jìn)單位內(nèi)控信息化等。但與“內(nèi)控規(guī)范”的目標(biāo)和要求相比，還存在著一些差距，需要不斷完善并加以改進(jìn)。

二、單位內(nèi)控工作存在的主要問(wèn)題

(一)內(nèi)部控制制度不夠完善

健全完善的內(nèi)部控制制度是一切內(nèi)控管理工作的基礎(chǔ)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，駐閩中央基層預(yù)算單位內(nèi)部控制制度不完善的現(xiàn)象普遍存在：一是有的單位沒有根據(jù)自身的行業(yè)特點(diǎn)和實(shí)際需要制定相應(yīng)的內(nèi)控制度，許多內(nèi)控制度只是照搬照抄，針對(duì)性不強(qiáng)，可行性較差；二是一些單位以一般的財(cái)經(jīng)規(guī)章制度代替內(nèi)控制度，沒有將內(nèi)部控制覆蓋到單位的所有人員和各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，內(nèi)控制度的設(shè)計(jì)缺乏系統(tǒng)性和全面性；三是有的單位內(nèi)控制度陳舊，未能及時(shí)根據(jù)形勢(shì)的需要和最新的政策要求進(jìn)行修訂和補(bǔ)充，導(dǎo)致內(nèi)控制度不能滿足新時(shí)期的工作需求。內(nèi)控制度的不完善導(dǎo)致基層預(yù)算單位在實(shí)際內(nèi)控工作過(guò)程中缺乏科學(xué)的管理依據(jù)和參考標(biāo)準(zhǔn)，制約了單位內(nèi)控水平的提高。

(二)內(nèi)部控制執(zhí)行尚不到位

制度的生命力貴在執(zhí)行。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的基層預(yù)算單位雖然制定了相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，但僅僅停留在紙面上，并沒有真正嚴(yán)格地去執(zhí)行落實(shí)，控制措施和獎(jiǎng)懲機(jī)制很少被應(yīng)用，經(jīng)常是“有章不循，違章不究”，沒有真正發(fā)揮內(nèi)控制度的約束力，使內(nèi)控制度形同虛設(shè)。另外，一些單位雖然設(shè)置了內(nèi)控職能部門或者確定了內(nèi)控牽頭部門，但這些部門對(duì)單位內(nèi)控制度的健全性和內(nèi)控制度執(zhí)行的有效性監(jiān)督檢查不多，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題推進(jìn)整改落實(shí)的力度不夠，不能真正發(fā)揮其組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作的作用。

(三)財(cái)務(wù)管理不夠規(guī)范

健全的財(cái)務(wù)制度、規(guī)范的財(cái)務(wù)行為，是加強(qiáng)內(nèi)部控制、防范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，中央基層預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理方面還存在一些亟待解決的問(wèn)題：一是會(huì)計(jì)人員機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，存在一人多崗、權(quán)責(zé)不清、關(guān)鍵崗位長(zhǎng)期不輪崗等現(xiàn)象，同時(shí)也存在會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱、賬務(wù)處理不規(guī)范等問(wèn)題；二是預(yù)算管理比較粗放，存在“重分配、輕管理”現(xiàn)象，預(yù)算編制不夠全面完整、預(yù)算編制與執(zhí)行脫節(jié)、未建立預(yù)算監(jiān)督機(jī)制等；三是財(cái)務(wù)收支管理不規(guī)范，存在超范圍超標(biāo)準(zhǔn)列支三公經(jīng)費(fèi)、私自改變資金用途、未嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”等行為；四是固定資產(chǎn)管理不完善，存在固定資產(chǎn)賬實(shí)不符、違規(guī)出租和處置固定資產(chǎn)、固定資產(chǎn)領(lǐng)用手續(xù)不齊全等問(wèn)題。

(四)監(jiān)督考核機(jī)制尚不健全

行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門是內(nèi)部監(jiān)督的主要力量。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些單位很少進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)或者內(nèi)部審計(jì)存在“走過(guò)場(chǎng)”的現(xiàn)象，單位的紀(jì)檢監(jiān)察部門也缺乏對(duì)內(nèi)控的有效監(jiān)督，監(jiān)督力量不足導(dǎo)致內(nèi)部控制工作落實(shí)的過(guò)程中缺乏必要的跟蹤、監(jiān)督與評(píng)價(jià)，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制建立和實(shí)施中的問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，無(wú)法對(duì)內(nèi)控工作存在的不足及時(shí)進(jìn)行糾正和解決，影響了內(nèi)部控制職能的發(fā)揮。另外，許多單位未建立內(nèi)部控制制度和考核相掛鉤的激勵(lì)機(jī)制，缺乏相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，較少對(duì)單位內(nèi)控執(zhí)行進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核，不利于提高單位人員的內(nèi)控積極性。

(五)內(nèi)控信息化水平有待提高

內(nèi)部控制的信息化是將內(nèi)控理念、控制流程、控制方法等要素通過(guò)信息化的手段固化到信息系統(tǒng)中，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制體系的系統(tǒng)化與常態(tài)化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)單位內(nèi)部控制的信息化水平還有待提高，內(nèi)控制度的建設(shè)普遍還停留在人為操作層面，并未將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和內(nèi)部控制流程嵌入計(jì)算機(jī)軟件系統(tǒng)，通過(guò)信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)自動(dòng)管理，減少操作風(fēng)險(xiǎn)以及加強(qiáng)內(nèi)部溝通，因而難以實(shí)現(xiàn)內(nèi)控信息的程序化、標(biāo)準(zhǔn)化，在一定程度上制約了單位內(nèi)控水平的提升。

三、單位內(nèi)控工作存在問(wèn)題的原因分析

(一)內(nèi)控意識(shí)相對(duì)淡薄

r1和r2的置信度分別為0.89和1。雖然r1和r2均為高置信度規(guī)則,但是r2的高置信度具有潛在的欺騙性,因?yàn)樗采w的樣例太少,所蘊(yùn)含的知識(shí)可能不具有一般性,這也意味著規(guī)則r2的泛化能力可能很弱。因此,考慮到規(guī)則的覆蓋能力也是衡量提取規(guī)則的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn),本文在置信度量的基礎(chǔ)上,引入文獻(xiàn)[20]中度量規(guī)則r的覆蓋能力的似然比統(tǒng)計(jì)量,即

內(nèi)控意識(shí)是內(nèi)控環(huán)境中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，良好的內(nèi)部控制意識(shí)是內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)完善和有效運(yùn)行的基本前提。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分基層預(yù)算單位內(nèi)控意識(shí)相對(duì)薄弱，特別是單位“一把手”對(duì)建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實(shí)意義的認(rèn)識(shí)不夠，主要體現(xiàn)在：有的單位很少進(jìn)行內(nèi)控方面的宣傳和學(xué)習(xí)，未設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定牽頭部門，重要崗位長(zhǎng)期不輪崗，存在領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”審批現(xiàn)象等。內(nèi)控意識(shí)淡薄導(dǎo)致單位放松自身對(duì)內(nèi)控建設(shè)的要求，不能有效評(píng)估單位管理上存在的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而及時(shí)堵塞制度漏洞，使許多內(nèi)控制度流于形式，為單位管理埋下不可預(yù)知的隱患。

(二)內(nèi)控建設(shè)專業(yè)人員缺乏

內(nèi)控建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的工程，需要各單位在對(duì)內(nèi)控有全面和系統(tǒng)認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)單位的實(shí)際情況研究后確定內(nèi)控框架設(shè)計(jì)和具體執(zhí)行措施。因此，無(wú)論是內(nèi)控部門設(shè)置，還是內(nèi)控制度的制定以及內(nèi)控的有效執(zhí)行都需要有較高內(nèi)控建設(shè)水平的專業(yè)人才。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)單位近年來(lái)普遍缺乏對(duì)內(nèi)控知識(shí)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，內(nèi)控環(huán)節(jié)上的人員對(duì)內(nèi)控管理缺乏系統(tǒng)完整的認(rèn)識(shí)，內(nèi)控建設(shè)水平普遍較低，無(wú)法準(zhǔn)確把握單位的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，導(dǎo)致內(nèi)控制度設(shè)計(jì)存在缺陷，內(nèi)控執(zhí)行中缺乏有效的落實(shí)措施，影響了內(nèi)控工作質(zhì)量。

(三)內(nèi)控問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全

“內(nèi)控規(guī)范”第十三條規(guī)定：“單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作?！闭{(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)單位并未單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門，基本上是指定辦公室或者財(cái)務(wù)部門作為內(nèi)部控制牽頭部門，在具體內(nèi)控工作中，較少對(duì)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)部門的職能進(jìn)行科學(xué)合理的分解以及確定具體崗位的職責(zé)和工作要求等，未建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，對(duì)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中出現(xiàn)失誤、未有效履行崗位職責(zé)、違反內(nèi)控相關(guān)制度等人員，缺乏有效的跟蹤問(wèn)責(zé)機(jī)制，使內(nèi)控制度的實(shí)際執(zhí)行效果大打折扣。

四、加強(qiáng)單位內(nèi)部控制規(guī)范的幾點(diǎn)建議

(一)加強(qiáng)內(nèi)控宣傳和培訓(xùn)，提高干部職工的內(nèi)控意識(shí)和內(nèi)控管理水平

良好的內(nèi)控意識(shí)和內(nèi)控管理水平是有效實(shí)施內(nèi)控制度的基本前提。一方面，要強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和內(nèi)部控制理念，加強(qiáng)對(duì)單位內(nèi)控工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，積極引導(dǎo)干部職工將內(nèi)控意識(shí)貫穿于日常工作中，營(yíng)造“人人學(xué)內(nèi)控，處處講內(nèi)控，個(gè)個(gè)受約束”的良好氛圍，并通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)以身作則、帶頭執(zhí)行等方式推動(dòng)單位開展內(nèi)控工作。另一方面，要加強(qiáng)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，針對(duì)不同層次和對(duì)象，通過(guò)編制業(yè)務(wù)工作流程手冊(cè)、答題問(wèn)卷、知識(shí)競(jìng)賽、專題培訓(xùn)等方式廣泛深入地宣傳和解讀“內(nèi)控規(guī)范”，讓單位人員對(duì)內(nèi)控知識(shí)有更加全面和深入的了解，提高干部職工的內(nèi)控管理水平。同時(shí)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)制度的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，內(nèi)容包括《會(huì)計(jì)法》、《預(yù)算法》、《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》、《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》等相關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)，進(jìn)一步提升單位職工的財(cái)務(wù)管理水平。

完善的內(nèi)部控制體系是實(shí)施內(nèi)部控制的有力保障。第一，各單位應(yīng)根據(jù)單位規(guī)模、行業(yè)特點(diǎn)、人員配備等具體情況建立權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、協(xié)調(diào)配合、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和職責(zé)體系。通過(guò)設(shè)置議事決策機(jī)制、崗位責(zé)任制、關(guān)鍵崗位輪崗機(jī)制等制衡機(jī)制，使單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離；第二，建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，通過(guò)成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，由單位領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，由財(cái)會(huì)、資產(chǎn)管理、采購(gòu)、基本建設(shè)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門或崗位抽調(diào)關(guān)鍵工作人員或技術(shù)專家作為工作小組的成員，定期對(duì)單位層面和業(yè)務(wù)層面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)識(shí)別、系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中與實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，找到漏洞和隱患，合理確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略；第三，要健全和完善單位內(nèi)控方面的相關(guān)制度規(guī)定，理順和細(xì)化管理流程，結(jié)合單位工作實(shí)際，將各個(gè)業(yè)務(wù)中的決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，融入流程中的每個(gè)環(huán)節(jié)，并通過(guò)對(duì)每一個(gè)崗位制定相應(yīng)的責(zé)任制度，明晰責(zé)任與權(quán)限、責(zé)任與獎(jiǎng)懲的關(guān)系，切實(shí)落實(shí)崗位責(zé)任制。同時(shí)，制定完整的內(nèi)部控制操作規(guī)程，完善內(nèi)部控制管理辦法，并切實(shí)抓好落實(shí)。

(三)以加強(qiáng)預(yù)算管控為核心，進(jìn)一步提升單位財(cái)務(wù)管理的科學(xué)化和規(guī)范化

健全的財(cái)務(wù)制度、規(guī)范的財(cái)務(wù)管理行為，是加強(qiáng)內(nèi)部控制的有效途徑。行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制、合同控制六項(xiàng)內(nèi)容。各單位應(yīng)根據(jù)《會(huì)計(jì)法》、行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)制度、“內(nèi)控規(guī)范”等財(cái)經(jīng)法律法規(guī)，結(jié)合本單位的具體情況和行業(yè)特點(diǎn)，重點(diǎn)從以上六個(gè)方面入手，制定可行性較高、便于操作的財(cái)務(wù)管理制度，特別是要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管控。通過(guò)建立健全預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度、合理設(shè)置預(yù)算業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)或崗位、建立部門間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制、加強(qiáng)內(nèi)部審核審批等控制方法，進(jìn)一步完善預(yù)算管理和內(nèi)控管理機(jī)制，使財(cái)務(wù)工作實(shí)現(xiàn)規(guī)范有序、高效運(yùn)行。

(四)完善監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，使內(nèi)控制度落到實(shí)處

有力的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制是內(nèi)部控制有效執(zhí)行的重要保障。一是要建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，明確相關(guān)部門在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督制約作用，通過(guò)定期或不定期開展內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督，對(duì)單位內(nèi)控方面的實(shí)施情況和存在的問(wèn)題進(jìn)行全面有效的評(píng)價(jià)和監(jiān)督，及時(shí)糾正和解決單位在內(nèi)控方面存在的問(wèn)題，使單位的內(nèi)控水平不斷提升；二是引入外部監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門的介入，把內(nèi)控當(dāng)成一項(xiàng)重要的檢查內(nèi)容，有針對(duì)性地提出檢查意見和建議，并督促被檢查單位進(jìn)行整改，通過(guò)外部的監(jiān)督制約措施督促單位不斷加強(qiáng)內(nèi)部控制管理；三是要建立健全內(nèi)部控制制度與考核相掛鉤的機(jī)制，強(qiáng)化正反雙向考核，落實(shí)失職追究制度，客觀公正地對(duì)單位內(nèi)控制度的落實(shí)情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)和監(jiān)督檢查，對(duì)內(nèi)部控制制度執(zhí)行成效顯著的單位和個(gè)人給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)內(nèi)控管理執(zhí)行不到位、給單位帶來(lái)不良后果事件的相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行責(zé)任追究，從而提高內(nèi)部控制的權(quán)威性，讓內(nèi)控制度真正落實(shí)到位。

(五)加快內(nèi)控信息化建設(shè)，推動(dòng)內(nèi)部控制管理的程序化和自動(dòng)化

實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制信息化是加強(qiáng)內(nèi)部控制的重要抓手。目前，雖然很多單位普遍建立了內(nèi)控的制度和規(guī)范，但真正運(yùn)作起來(lái)卻存在人為干擾、流程復(fù)雜、耗時(shí)耗力等諸多困難。各單位應(yīng)借助于先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，將不相容崗位相互分離和內(nèi)部授權(quán)審批控制嵌入到信息系統(tǒng)中，通過(guò)編制內(nèi)控制度網(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)，將資產(chǎn)管理軟件、政府采購(gòu)軟件、部門預(yù)算軟件、部門決算軟件等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，并貫穿到具體執(zhí)行層、處室管理層和領(lǐng)導(dǎo)決策層，使業(yè)務(wù)流程和管理制度實(shí)現(xiàn)自動(dòng)流轉(zhuǎn)和主動(dòng)提示，使各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程和財(cái)務(wù)信息更加透明和公開，盡可能降低人為因素對(duì)管理制度執(zhí)行的影響，提高內(nèi)控執(zhí)行效率和效果。同時(shí)對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施歸口管理，在單位內(nèi)部明確具體責(zé)任部門和個(gè)人，規(guī)范系統(tǒng)軟件開發(fā)、運(yùn)行和維護(hù)，通過(guò)建立用戶管理制度、完善信息安全保密制度、健全系統(tǒng)數(shù)據(jù)存檔管理制度、落實(shí)泄密責(zé)任追究制度等措施，進(jìn)一步提升單位內(nèi)部控制的信息化水平。

（作者單位：財(cái)政部駐福建專員辦）