朱 帥

(長江大學(xué) 社會工作系，湖北 荊州 430023 )

兒童權(quán)利視角下未成年人社會保護服務(wù)體系研究

朱 帥

(長江大學(xué) 社會工作系，湖北 荊州 430023 )

近年來，未成年人傷害事件不斷發(fā)生，引起社會極大的關(guān)注。作為政府，一直致力于未成年人社會保護工作，但在服務(wù)體系建立方面依舊存在政策法規(guī)不完善、缺乏操作性、部門協(xié)調(diào)不足、缺乏專業(yè)機構(gòu)、缺乏專業(yè)人才等困境。鑒于此，本文嘗試從兒童權(quán)利視角出發(fā)，以未成年人社會保護服務(wù)中心為實施主體，積極完善政策法規(guī)，協(xié)調(diào)各部門職能與分工，以社區(qū)、學(xué)校與醫(yī)院為服務(wù)載體，將監(jiān)測、預(yù)防、報告、轉(zhuǎn)介、處置等工作機制貫徹其中，形成平臺為橫，過程為縱，縱橫交叉，融合成網(wǎng)的服務(wù)體系，以促使未成年人的生命權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)以及參與權(quán)得到維護。

兒童權(quán)利；未成年人；社會保護；服務(wù)體系

中華社會救助基金會兒童安全基金女童保護項目發(fā)布的《2014年兒童防性侵教育及性侵兒童案件統(tǒng)計報告》指出，2014年，被媒體曝光的案件高達503起，平均0.73天就曝光1起，是2013年同比的4.06倍。據(jù)上海市教科院早前的一項調(diào)查，兒童性侵害案件隱案率為 1∶7，即每曝光一個兒童性侵害案件,可能隱藏著 7 個未披露的同類案件。這些僅僅涉及性侵案件的數(shù)據(jù)，被暴力傷害、被出賣、被虐待、被遺棄、被教唆、利用實施違法犯罪行為及被脅迫、誘騙、利用乞討的兒童案件還沒有明確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

這些案件的發(fā)生，凸顯了家庭和社會在兒童保護上的無力，也凸顯了政府在兒童保護問題上的缺失，說明我國未成年人社會保護體系不健全、有缺項、有漏洞、沒有延伸到社會各個角落和各個方面。尤其是當(dāng)家庭監(jiān)護出現(xiàn)問題時，政府力量和社會力量如何及時有效介入，已成為當(dāng)前我國未成年人保護領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)。

一、未成年人權(quán)利

1989年11月20日，聯(lián)合國大會通過了《兒童權(quán)利公約》，它第一部有關(guān)保障兒童權(quán)利且具有法律約束力的國際性約定。中國于1991年12月29日批準(zhǔn)《兒童權(quán)利公約》，成為該公約的第110個批準(zhǔn)國。

在《兒童權(quán)利公約》中，對兒童的基本權(quán)利都做了具體規(guī)定。兒童是指18歲以下的任何人，除非對其適用之法律規(guī)定成年年齡低于18歲；生存權(quán)(所有兒童都有存活的權(quán)利)、發(fā)展權(quán)(接受一切形式(正規(guī)和非正規(guī)的)的教育，向兒童提供良好的道德和社會環(huán)境，以滿足兒童發(fā)展過程中的身體、心理和精神需要)、受保護權(quán)(防止兒童受到歧視、虐待和照顧不周,對失去家庭的兒童和難民兒童的保護)和參與權(quán)(兒童有權(quán)對影響她/他的任何事情發(fā)表意見)。

在《中國人民共和國未成年人保護法》中，對未成年人的基本權(quán)利也有具體規(guī)定。未成年人是指未滿18周歲的公民，未成年人享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)與參與權(quán)等權(quán)利，國家依據(jù)未成年人身心發(fā)展特點給予特殊、優(yōu)先保護，保障未成年人的合法權(quán)益不受侵犯。

對比《兒童權(quán)利公約》與《中華人民共和國未成年人保護法》，不難看出，雙方均以18歲作為保護界限，因此，本文中所指兒童與未成年人均為未滿18周歲的公民。

二、我國未成年人社會保護服務(wù)工作現(xiàn)狀

為探索建立未成年人社會保護制度，民政部于2013年5月確定20個地區(qū)開展未成年人社會保護試點工作。經(jīng)過一年的試點探索，各地在爭取領(lǐng)導(dǎo)重視、整合部門資源、引導(dǎo)社會參與、拓展救助機構(gòu)職能等方面創(chuàng)造了很多有效做法和先進經(jīng)驗，初步形成了監(jiān)測、預(yù)防、報告、轉(zhuǎn)介、處置“五位一體”的未成年人社會保護工作機制。在如何推進機制高效運作，民政部副部長竇玉沛認(rèn)為：“首先要準(zhǔn)確把握試點工作的目標(biāo)任務(wù)；其次要建立未成年人社會保護工作機制；第三是積極開展監(jiān)護支持和干預(yù)工作；第四是拓展救助保護工作職能；第五是加速培育專業(yè)社會力量:第六是強化試點工作組織保障?！?/p>

2014年8月，為進一步推進未成年人社會保護試點工作，探索建立新型未成年人社會保護制度，切實保障未成年人合法權(quán)益，民政部決定在78個地區(qū)開展第二批全國未成年人社會保護試點工作。

三、我國未成年人社會保護服務(wù)體系中存在的問題

(一)相關(guān)法律法規(guī)仍舊不健全、缺乏可操作性

在《未成年人保護法》、《民法》、《婚姻法》等法律中，對未成年人社會保護的權(quán)利、責(zé)任、主體、內(nèi)容等盡管內(nèi)容很豐富，但操作性不強，缺乏相應(yīng)的具體制度和措施，相關(guān)人員不是不愿保護，而是不知道該如何去保護。

(二)各相關(guān)部門內(nèi)部缺乏協(xié)調(diào)，保護不力

我國在未成年人社會保護方面涉及國務(wù)院兒童少年工作協(xié)調(diào)委員會、民政、財政、發(fā)展改革、衛(wèi)生、教育等多個政府行政管理部門，由于各個部門有不同的側(cè)重點和目標(biāo)，在執(zhí)行中難免出現(xiàn)重復(fù)和缺失并存的狀況，也導(dǎo)致了難以落實和追究管理責(zé)任。

(三)未建立專門的未成年人社會保護服務(wù)機構(gòu)

依據(jù)《未成年人保護法》規(guī)定，只要是依法成立的社會組織，都肩負(fù)著保護未成年人的職責(zé)。這意味著未成年人的保護是國家和全社會的共同責(zé)任，但這種“泛社會化”的要求在實踐中往往就退化為相互推諉、 逃避責(zé)任的借口，造成了兒童被傷害后無處申告，也造成行政執(zhí)法主體架空和虛置的尷尬境地。

(四)服務(wù)機制尚不夠完善

經(jīng)過不斷探索與實踐，我國逐漸建立未成年人社會保護“監(jiān)測預(yù)防、發(fā)現(xiàn)報告、幫扶干預(yù)”聯(lián)動反應(yīng)機制，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的未成年人社會保護網(wǎng)絡(luò)，推動建立“以家庭監(jiān)護為基礎(chǔ)、社會監(jiān)督為保障、國家監(jiān)護為補充”的監(jiān)護制度，形成“家庭、社會、政府”三位一體的未成年人社會保護工作格局。但受地區(qū)差異、經(jīng)濟條件、文化環(huán)境與社會關(guān)注等因素的影響，各地對服務(wù)機制的貫徹與執(zhí)行受到一定程度的限制。

(五)缺乏未成年人社會保護專業(yè)人才隊伍

要持續(xù)開展未成年人社會保護工作，除了政策完善、工作機制建立、服務(wù)體系完善外，還需要大量的專業(yè)人才作保障。目前，我國從事未成年人社會保護工作的人員偏少，大多不具備專業(yè)社工和教育學(xué)、法學(xué)與心理學(xué)等專業(yè)背景，致使專業(yè)素養(yǎng)不夠；專業(yè)機構(gòu)缺位，尤其是缺乏本土專業(yè)社會組織的參與，同時，由于人才保障機制不健全，較難吸引專業(yè)人才進入未成年人社會保護工作中來。

四、構(gòu)建我國未成年人社會保護服務(wù)體系

基于現(xiàn)階段我國未成年人社會保護服務(wù)中存在的問題，本文嘗試從兒童權(quán)利視角出發(fā)，以未成年人社會保護服務(wù)中心為實施主體，積極完善政策法規(guī)，協(xié)調(diào)各部門職能與分工，以社區(qū)與學(xué)校為服務(wù)載體，將監(jiān)測、預(yù)防、報告、轉(zhuǎn)介、處置等工作機制貫徹其中，形成平臺為橫，過程為縱，縱橫交叉，融合成網(wǎng)的服務(wù)體系，以促使未成年人的生命權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)以及參與權(quán)得到維護。

(一)成立未成年人社會保護服務(wù)中心

各地可獨立或依托當(dāng)?shù)鼐戎芾碚境闪⑽闯赡耆松鐣Ｗo服務(wù)中心，負(fù)責(zé)本地區(qū)未成年社會保護工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、實施與監(jiān)督工作，包括政策法規(guī)的研究與出臺、工作規(guī)劃的制定；相關(guān)部門與資源的協(xié)調(diào)；未成年人社會保護服務(wù)工作的開展，包括信息集散、日常管理、服務(wù)監(jiān)督、人員管理、督導(dǎo)評估及研究開發(fā)等；監(jiān)督工作過程的管理及工作成效的評估等。同時，服務(wù)中心充分整合當(dāng)?shù)孛襟w資源，開發(fā)服務(wù)熱線，如12355、110、120等。

(二)搭建各部門協(xié)作平臺

各地應(yīng)要積極爭取當(dāng)?shù)攸h委、政府的支持，出臺當(dāng)?shù)亍段闯赡耆松鐣Ｗo工作實施方案》，建立和鞏固領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制，明確各部門職責(zé)、工作措施、推進步驟等內(nèi)容。同時，成立未成年人社會保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組或協(xié)調(diào)委員會，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)的未成年人社會保護工作，督促各個部門開展工作。

(三)社區(qū)保護服務(wù)平臺

在社區(qū)，成立社區(qū)未成年人社會保護服務(wù)站，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)流浪乞討、失學(xué)輟學(xué)、留守流動、監(jiān)護缺失等困境兒童的排查摸底和定期走訪工作。根據(jù)未成年人需求和家庭監(jiān)護情況評估報告，為有需求的未成年人及其家庭提供臨時照料、教育輔導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、監(jiān)護指導(dǎo)、政策咨詢提升、幫扶轉(zhuǎn)介等服務(wù)。每個社區(qū)未成年人社會保護服務(wù)站構(gòu)成一個相對獨立的集監(jiān)測、預(yù)防、報告、轉(zhuǎn)介及處置為一體的服務(wù)單元。這個單元與學(xué)校、醫(yī)院及相關(guān)部門構(gòu)成整個的未成年人基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺。服務(wù)中心是以社區(qū)網(wǎng)格員和社工站社工為主體，“雙社”聯(lián)動，互相配合，完成五大服務(wù)。其運作沿著三條路徑進行：

路徑一：社區(qū)或社工站在日常服務(wù)活動過程中如“四點半課堂”、定期家訪等，發(fā)現(xiàn)困境未成年人，先在職責(zé)和能力范圍內(nèi)進行處置，同時將有關(guān)情況通過熱線電話、信息系統(tǒng)報告給未成年人社會保護服務(wù)中心，若問題得到解決，則直接上報服務(wù)情況并在中心存檔；若需要多部門配合，則由中心或轉(zhuǎn)介或整合相關(guān)部門處置，并將處置情況及時反饋給中心。

路徑二：未成年人或其家庭直接通過熱線電話、官方網(wǎng)站向服務(wù)中心的平臺求助，如果是緊急情況，則由平臺的外展社工、未保中心會同公安等部門及時趕到現(xiàn)場處理，同時，通知社區(qū)工作人員或社工站社工趕往現(xiàn)場處置；如果是非緊急情況，則由中心平臺將信息傳遞給社區(qū)社工，由社區(qū)社工和社區(qū)網(wǎng)格員一起調(diào)查核實相關(guān)情況，報告給平臺，中心專家團隊指導(dǎo)制定服務(wù)計劃，由社區(qū)社工與社區(qū)網(wǎng)格員共同執(zhí)行，并將服務(wù)過程及結(jié)果反饋給服務(wù)中心。

路徑三：未成年人或其家庭向社區(qū)求助，再回到第一條路徑。

(四)學(xué)校保護服務(wù)平臺

在有條件的中小學(xué)校建立學(xué)校社會工作站，由駐站社工和學(xué)校 老師共同承擔(dān)困境未成年人的監(jiān)測、發(fā)現(xiàn)、報告、轉(zhuǎn)介及處置服務(wù)。

1.監(jiān)測預(yù)防

充分發(fā)揮社工站駐站社工整合資源的能力，充分調(diào)動在校人員的積極性，構(gòu)建包括任課教師、班主任、學(xué)校行政人員、學(xué)校后勤人員在內(nèi)的未成年人監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，及時向駐校社工報告未成年人的情況。

2.發(fā)現(xiàn)報告

學(xué)校老師、行政人員將發(fā)現(xiàn)的困境未成年人信息報告給駐校社工，由駐校社工報告給服務(wù)平臺。

3.處置轉(zhuǎn)介

通過預(yù)估，駐校社工能夠提供服務(wù)的，由其整合學(xué)校內(nèi)部資源提供服務(wù)。若駐校社工不能處置，則通過服務(wù)平臺，或聯(lián)合社區(qū)社工提供服務(wù)，或轉(zhuǎn)介到相關(guān)部門，由未成年人服務(wù)平臺的社工及工作人員根據(jù)實際情況鏈接資源為其提供服務(wù)。

(五)加強未成年人社會保護專業(yè)服務(wù)人才隊伍建設(shè)

1.引進專業(yè)社工人才

各地要加強未成年人社會保護工作隊伍建設(shè)，選派工作能力強、責(zé)任心強的人員開展未成年人社會保護工作；選調(diào)具有社會工作、教育、心理、法律等專業(yè)學(xué)歷的人員充實一線工作力量；通過政府購買社工服務(wù)、設(shè)置社會工作崗位、開發(fā)公益崗位等方式引入專業(yè)社會工作人才，優(yōu)化未成年人社會保護人才隊伍結(jié)構(gòu)。

2.積極引導(dǎo)社會力量參與

各地要指導(dǎo)村(居)委會履行法律賦予的職責(zé)任務(wù)，主動宣傳未成年人保護法律政策，配合未成年人社會保護服務(wù)中心開展發(fā)現(xiàn)報告、調(diào)查評估、監(jiān)護指導(dǎo)、多方會商、跟蹤回訪、臨時安置等工作；通過政府委托、購買服務(wù)、動員志愿服務(wù)、項目合作等方式，積極引導(dǎo)社會工作服務(wù)機構(gòu)、公益慈善機構(gòu)、志愿者組織等社會力量參與臨時照料、心理輔導(dǎo)、情緒撫慰、監(jiān)護指導(dǎo)、教育輔導(dǎo)等具體工作；積極引導(dǎo)律師事務(wù)所等法律服務(wù)機構(gòu)參與調(diào)查評估、提起訴訟等具體工作。

2095-4654(2015)11-0043-03

2015-07-10

長江大學(xué)社會救助研究中心資助“社工在未成年人社會保護中的角色與功能研究”(14JZ04)成果

C913.5