●鄭春榮/上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(zhǎng)、副教授

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革時(shí)不我待

●鄭春榮/上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(zhǎng)、副教授

11月16日，財(cái)政部、人社部等部委共同發(fā)布的《全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金決算報(bào)告》，再次給我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度敲響了警鐘：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)收入比基本養(yǎng)老金支出少855億元，如果沒(méi)有財(cái)政補(bǔ)貼、基金結(jié)余的利息收入，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金將陷入收不抵支的狀態(tài)。

一、養(yǎng)老基金入不敷出將成長(zhǎng)期趨勢(shì)，應(yīng)引起高度警惕

我國(guó)各級(jí)社保部門多次宣稱：“財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助是列入財(cái)政預(yù)算的，財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助等投入是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的法定籌資來(lái)源之一。”似乎，有了財(cái)政補(bǔ)貼，養(yǎng)老基金收支相抵就徹底安全無(wú)憂了。這種看法至少存在兩個(gè)誤區(qū)：

第一，當(dāng)前財(cái)政對(duì)養(yǎng)老基金的補(bǔ)助完全是被動(dòng)的，不是制度設(shè)計(jì)之初作為有機(jī)組成部分鑲嵌到制度中去的。例如河北省在2014年初安排養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)政補(bǔ)貼140億元，結(jié)果實(shí)際補(bǔ)貼了160億元，大大突破了預(yù)算數(shù)，仍難以維持養(yǎng)老保險(xiǎn)收支平衡，該省成為我國(guó)三個(gè)養(yǎng)老基金收不抵支的省份之一。因此，受制于我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)在缺陷，財(cái)政在補(bǔ)助養(yǎng)老基金時(shí)存在被動(dòng)性，影響了財(cái)政在其他民生事業(yè)的投入，甚至破壞了中長(zhǎng)期的財(cái)政規(guī)劃。

第二，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著我國(guó)人口老齡化進(jìn)程的加快，如果制度不改革，財(cái)政補(bǔ)貼將以很快的速度增長(zhǎng)，由社保風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。例如，美國(guó)底特律市就是因?yàn)楣拆B(yǎng)老金危機(jī)引起城市破產(chǎn)的。在缺乏未來(lái)50年或70年養(yǎng)老保險(xiǎn)精算預(yù)測(cè)的前提下，有關(guān)部門提出“現(xiàn)在養(yǎng)老基金完全是平衡的，是安全的”，可能誤導(dǎo)社會(huì)公眾，貽誤改革時(shí)機(jī)。例如2014年6月，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院魏吉漳博士對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史債務(wù)的測(cè)算結(jié)果顯示，以2012年為基準(zhǔn)，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的隱性債務(wù)為83.6萬(wàn)億元，個(gè)人賬戶隱性債務(wù)為2.6萬(wàn)億元，合計(jì)86.2萬(wàn)億元，是2012年GDP的1.66倍。盡管國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的歷史債務(wù)測(cè)算結(jié)果有所爭(zhēng)議，但債務(wù)規(guī)模均在幾萬(wàn)億元以上。因此，一定要導(dǎo)言養(yǎng)老基金收支平衡、高枕無(wú)憂。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的三個(gè)重點(diǎn)

正如財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉同志在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》輔導(dǎo)讀本中所指出的，建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度必須遵循的基本原則，必須立足基本國(guó)情，以保基本為優(yōu)選目標(biāo)，防止高福利傾向，筆者認(rèn)為，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革應(yīng)注重?；?、重保險(xiǎn)屬性以及適當(dāng)降低費(fèi)率。

（一）從理念上講，養(yǎng)老保險(xiǎn)只應(yīng)?；?/p>

2014年，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收入為18726億元，如果算為一個(gè)稅種的話，那么其僅次于增值稅和企業(yè)所得稅，為我國(guó)第三大稅種。如此龐大的收入再加入3000多億的財(cái)政補(bǔ)貼以及利息收益，卻僅能供養(yǎng)養(yǎng)老金領(lǐng)取者8014萬(wàn)人（而2014年，我國(guó)60歲以上的老年人高達(dá)21242萬(wàn)人）。不能不說(shuō)，我國(guó)的基本養(yǎng)老金總水平已經(jīng)超過(guò)了支付能力。

綜觀世界各國(guó)，高福利制度往往建于經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段，存在盲目樂(lè)觀，最后難以維系，拖累經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。法國(guó)在二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段建立了高福利制度。這樣的高福利制度卻帶來(lái)了種種問(wèn)題，例如公共財(cái)政危機(jī)、增長(zhǎng)危機(jī)和就業(yè)危機(jī)等問(wèn)題，在過(guò)去十年，法國(guó)GDP增長(zhǎng)率在1%至2%之間低位徘徊，法國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。其福利體制缺陷使法國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入了“高稅收-高福利-高負(fù)債-高成本-高失業(yè)率”和“低投資-低效益-低增長(zhǎng)”的惡性循環(huán)，高福利弊端引發(fā)的諸多問(wèn)題多年來(lái)困擾著法國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

展望今后一段時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩將是一個(gè)長(zhǎng)期趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快。以習(xí)近平同志為總書記的黨中央準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，作出了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本面長(zhǎng)期趨好，但正處在從高速到中高速的增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”階段的重要判斷。在我國(guó)處于爬坡過(guò)坎的歷史關(guān)鍵期，發(fā)展是第一位的，如果社會(huì)保障耗費(fèi)資源過(guò)大，勞動(dòng)力成本控制不好，中國(guó)將落入“中等收入陷阱”，多代人努力功虧一簣。

（二）從設(shè)計(jì)原則講，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要回歸“保險(xiǎn)”屬性

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度走到如今的困局，喪失保險(xiǎn)屬性是主要原因之一。

首先，保險(xiǎn)的理念要求多繳多得、風(fēng)險(xiǎn)互濟(jì)。如果所有的參保人都想隱瞞繳費(fèi)基數(shù)或達(dá)到15年最低繳費(fèi)年限以后就停繳，以期望獲得更高的收益，那么養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃成為公共池塘資源，最終可能釀成養(yǎng)老金體系的崩潰；如果養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶資金沒(méi)有領(lǐng)取完的可以繼承，領(lǐng)取完的由國(guó)家再另行支付，那么這種個(gè)人賬戶就失去了風(fēng)險(xiǎn)共濟(jì)的政策設(shè)計(jì)初衷。

其次，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)使參保者的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系緊密結(jié)合在一起。一般情況下，參保者未來(lái)可領(lǐng)取的保險(xiǎn)金額度應(yīng)當(dāng)直接和個(gè)人的繳費(fèi)水平或工作年限等條件相對(duì)應(yīng)。在實(shí)踐中，各地政府對(duì)養(yǎng)老金待遇的計(jì)發(fā)和上調(diào)采取“托底限高”的方式，使得養(yǎng)老金差距不斷縮小，破壞了其保險(xiǎn)屬性，嚴(yán)重挫傷了參保人的積極性，終使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度走向惡性循環(huán)。

第三，精算平衡是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的核心。老年人所領(lǐng)取的養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)與其歷史貢獻(xiàn)相當(dāng)，待遇水平不能過(guò)高，避免在職職工承擔(dān)過(guò)于沉重的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，從而實(shí)現(xiàn)代際責(zé)任的合理分擔(dān)與制度的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。從本質(zhì)上，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是對(duì)當(dāng)期的有限經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出在就業(yè)和退休人群之間進(jìn)行分配。一個(gè)合意的分配方式應(yīng)當(dāng)在代際間達(dá)成平衡。養(yǎng)老金計(jì)劃政策制定或改革中很重要的一點(diǎn)是政策要使每一代人都感到公平公正，而不是利益被其他代際侵犯，政策唯有體現(xiàn)代際公正才能使代際關(guān)系更加緊密。

（三）城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要適當(dāng)降低費(fèi)率

著名的財(cái)政學(xué)家馬斯格雷夫和羅斯托在分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與財(cái)政支出增長(zhǎng)的關(guān)系時(shí)，突出強(qiáng)調(diào)了不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段會(huì)導(dǎo)致不同的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，政府投資在社會(huì)總投資中占有較高的比重，公共部門為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，如交通、運(yùn)輸、環(huán)境、法律、教育等，這些投資對(duì)于處于“經(jīng)濟(jì)起飛”階段的國(guó)家是必不可少的。只有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入成熟階段，公共支出結(jié)構(gòu)中的醫(yī)療保健、社會(huì)福利等支出才逐漸增加。我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于上升期，離人均GDP1.2萬(wàn)美元的高收入國(guó)家門檻還有很長(zhǎng)一段距離，經(jīng)濟(jì)財(cái)政資源仍應(yīng)偏重增長(zhǎng)，謹(jǐn)防高福利。因此，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)應(yīng)盡心而為、量力而行，在保障老年人生活需求的同時(shí)，以提高我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力為核心目標(biāo)，追求發(fā)展型福利、積極型福利，把社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率盡可能降低，避免影響企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)活力。唯有經(jīng)濟(jì)具有實(shí)質(zhì)性增長(zhǎng)，老年保障才有可靠、堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從另一個(gè)角度看，繳費(fèi)率降低了，參保人的負(fù)擔(dān)降低了，繳費(fèi)積極性提高了，對(duì)基金的增收也有幫助。

當(dāng)前，我國(guó)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)總費(fèi)率超過(guò)了40%，在世界各國(guó)中屬于偏高水平，應(yīng)降至30%以下，由此導(dǎo)致的資金缺口可以通過(guò)劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本來(lái)解決。以往我國(guó)把部分國(guó)有股減持資金投向中國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)，實(shí)際上并沒(méi)有真正解決社保高繳費(fèi)率的問(wèn)題，因?yàn)檫@些資金已經(jīng)沉淀成養(yǎng)老儲(chǔ)備基金，遠(yuǎn)水解不了近渴，無(wú)助于當(dāng)前的收支危機(jī)?！?/p>

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）