賓雪花(溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州　325035)

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助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)的政府權(quán)力邊界研究——以溫州為例

賓雪花
(溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州325035)

摘要：在轉(zhuǎn)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)除了企業(yè)自主升級(jí),政府助推行為本身也是一個(gè)重要因素，但是政府助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)行為有利有弊，因而建立助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)的權(quán)力邊界是防止政府權(quán)力過(guò)度或不良干預(yù)經(jīng)濟(jì),產(chǎn)生不利效應(yīng)的必要措施。政府助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)的政府權(quán)力邊界分為助推行為的可為空間邊界和不可為空間邊界。在可為空間里，政府助推行為將發(fā)揮最大作用；在不可為空間邊界里，政府不得為“市場(chǎng)可為之事”。

關(guān)鍵詞：政府助推；產(chǎn)業(yè)升級(jí)；空間邊界

產(chǎn)業(yè)升級(jí)的因素來(lái)源于兩個(gè)方面，一方面來(lái)自市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力，企業(yè)出于“經(jīng)濟(jì)人的理性”，為逐利而自發(fā)升級(jí)；另一方面來(lái)自政府助推干預(yù)，即產(chǎn)業(yè)或企業(yè)被動(dòng)升級(jí)。發(fā)展中國(guó)家政府通過(guò)政府權(quán)力運(yùn)作助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)，能夠更快地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，盡早實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程,不失為一個(gè)比較好的路徑。但是，發(fā)展中國(guó)家政府的助推行為，有的達(dá)到了預(yù)期目的，有的阻礙了企業(yè)轉(zhuǎn)型或產(chǎn)業(yè)升級(jí)，有的完全浪費(fèi)了有限的社會(huì)資源，有的實(shí)現(xiàn)了提高效率的目的。本文以溫州為例，研究構(gòu)建助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)的溫州政府權(quán)力邊界，這既能夠?qū)崿F(xiàn)溫州政府行為助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)的效益最大化，又能夠體現(xiàn)法治精神，本身具有重要意義。

一、政府助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)的權(quán)力邊界設(shè)定的必要性

據(jù)《2012年第4季度溫州市企業(yè)數(shù)據(jù)報(bào)告》顯示，溫州市企業(yè)總數(shù)量目前約為199 841個(gè)，其中以不上規(guī)模的中小民營(yíng)企業(yè)為主，同時(shí)溫州地區(qū)并存眾多的前店后廠的家庭作坊，呈現(xiàn)出“低小散”的經(jīng)濟(jì)格局。為了改變這一格局，早在1999年，溫州就出臺(tái)了《溫州產(chǎn)業(yè)升級(jí)計(jì)劃》，明確提出要積極培育機(jī)械電子工業(yè)、化學(xué)工業(yè)和材料工業(yè)三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，但并未見(jiàn)實(shí)效。而自金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，地方政府也采取了抓存量提升、增量引進(jìn)的辦法，出臺(tái)振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)“1+X”、“三保倒逼”政策，培養(yǎng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等政策，建立高新技術(shù)園區(qū)，但溫州產(chǎn)業(yè)”低小散”的格局沒(méi)有得到根本改變?？梢?jiàn),溫州產(chǎn)業(yè)升級(jí)面臨的問(wèn)題很多。若僅僅靠企業(yè)自主升級(jí)，其動(dòng)力不足，原因在于：一方面，由于技術(shù)改造和創(chuàng)新投入成本大而且難度大，未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)也大；另一方面，中小企業(yè)主固守原有利潤(rùn),擔(dān)心投資產(chǎn)業(yè)升級(jí)風(fēng)險(xiǎn)較大,故并不積極進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，他們必須借助政府之手助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)。但是，政府助推行為有著成本計(jì)算，其成本具體可以表現(xiàn)為交易成本。政府助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)的策略和相關(guān)行為主要以產(chǎn)業(yè)政策為主，產(chǎn)業(yè)政策的起草需要運(yùn)用實(shí)證方法，去調(diào)查、實(shí)地訪談、考察存在的問(wèn)題，與人交流、溝通，并商榷相關(guān)事宜，其間存在交易成本；同時(shí)，政府助推行為要得到企業(yè)的認(rèn)可和贊同，也需要與企業(yè)溝通，達(dá)成共識(shí)，也存在交易成本。政府助推行為存在成本，不一定就意味著產(chǎn)出就高，效益就好,也可能意味著交易成本高，產(chǎn)出卻少，效益低下，更可能是政府助推行為沒(méi)有得到正效應(yīng)，反而是外部的不經(jīng)濟(jì)性。例如,政府助推行為在一定程度上會(huì)干擾企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)和自由競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，并進(jìn)一步干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行。

面對(duì)這些成本的存在，我們不得不思考如何減少成本，提高效益，或者說(shuō)如何使政府的助推行為在最小程度和范圍內(nèi)發(fā)揮功效，減少對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的干擾，因此，邊界的提出對(duì)把握政府和市場(chǎng)在資源配置上的關(guān)系起著分界線的作用。在這個(gè)界線內(nèi)，政府助推行為將發(fā)揮最大功效；超出界線外，就干預(yù)了市場(chǎng)運(yùn)行。政府助推行為的邊界設(shè)置有助于政府的助推行為的效益最大化，有助于縮短產(chǎn)業(yè)升級(jí)的周期。因此，謹(jǐn)慎運(yùn)用政府權(quán)力來(lái)助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)，設(shè)立助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)的權(quán)力邊界就變得尤為必要。

二、政府助推行為的可為空間邊界

政府助推行為邊界可分為可為空間邊界和不可為空間邊界。可為的空間邊界，主要通過(guò)正面清單方式列出政府助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)的可為空間范圍。其具體包括以下幾個(gè)方面。

第一，打造技術(shù)平臺(tái)和技術(shù)培訓(xùn)基地，以技術(shù)創(chuàng)新帶動(dòng)新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造。國(guó)內(nèi)外研究表明，科技進(jìn)步是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造，并促進(jìn)其轉(zhuǎn)換與升級(jí)的主要推動(dòng)力；而市場(chǎng)對(duì)該產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品及加工產(chǎn)品的需求結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變及需求規(guī)模擴(kuò)展，則是一個(gè)國(guó)家或一地區(qū)進(jìn)行傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造，并促進(jìn)其轉(zhuǎn)換與升級(jí)的主要拉動(dòng)力[1]?？梢?jiàn)科技進(jìn)步和市場(chǎng)是產(chǎn)業(yè)改造和升級(jí)的動(dòng)力。不過(guò)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)不是一件簡(jiǎn)單的事情，本質(zhì)上依靠技術(shù)革新和創(chuàng)新。

當(dāng)前溫州企業(yè)以中小型企業(yè)和家庭作坊為主，其產(chǎn)品多以鞋類、箱包、打火機(jī)等技術(shù)簡(jiǎn)單的制造業(yè)為主，但因?yàn)榧夹g(shù)簡(jiǎn)單、易學(xué)，技術(shù)創(chuàng)新不夠，已經(jīng)多次在國(guó)際上吃過(guò)虧。如美國(guó)1993年的打火機(jī)消費(fèi)者安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，即抗兒童使用裝置的標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)的目的是防止5歲以下兒童使用打火機(jī)，以避免可能引發(fā)的火災(zāi)危險(xiǎn)。這個(gè)打火機(jī)安全標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)致使溫州打火機(jī)行業(yè)在美國(guó)市場(chǎng)受到重創(chuàng)。2001年9月間,歐盟在參考美國(guó)1993年打火機(jī)消費(fèi)者安全標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，制定CR法案。該法案要求對(duì)歐洲市場(chǎng)普及率高或銷售價(jià)在2歐元以下的打火機(jī)，必須安裝兒童開啟的安全鎖。若該法案一旦被通過(guò)，受法案“安全標(biāo)準(zhǔn)”限制，成本低又無(wú)技術(shù)含量的溫州打火機(jī)將面臨退出歐洲市場(chǎng)的危險(xiǎn)。盡管多次與歐盟磋商，歐盟CR法案沒(méi)有生效，但是我們不得不認(rèn)識(shí)到，溫州打火機(jī)產(chǎn)業(yè)受到重創(chuàng)的根本原因在于技術(shù)含量不夠，打火機(jī)保護(hù)鎖專利早已被歐盟獲得。當(dāng)前溫州打火機(jī)產(chǎn)業(yè)唯一出路是技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)革新，否則，遲早會(huì)失去歐盟市場(chǎng)。以密集型勞動(dòng)為主的溫州中小企業(yè)本身沒(méi)有這樣的技術(shù)力量和資本，就需要溫州政府打造技術(shù)平臺(tái)，推動(dòng)高耗能、高污染的傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)變成低碳、綠色產(chǎn)業(yè)；建立技術(shù)培訓(xùn)基地，對(duì)工人進(jìn)行免費(fèi)的技術(shù)培訓(xùn)，提高工人的科技素質(zhì)。目前，浙江大學(xué)和蘭州理工大學(xué)已率先在溫州、瑞安、樂(lè)清等地建立起浙江大學(xué)技術(shù)中心和蘭州理工大學(xué)科技園，這些技術(shù)中心的建立有利于將其擁有的特色技術(shù)轉(zhuǎn)移，溫州市政府應(yīng)當(dāng)積極承接這項(xiàng)工作，利用大學(xué)優(yōu)勢(shì)學(xué)科的特色技術(shù)推動(dòng)本地產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

第二，鞏固和發(fā)展產(chǎn)業(yè)集聚，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。自2008年金融危機(jī)以來(lái)，以出口導(dǎo)向型為主的一些溫州企業(yè)因外需不足，出現(xiàn)倒閉或破產(chǎn)等現(xiàn)象，而為數(shù)較少的企業(yè)因具有競(jìng)爭(zhēng)力在這場(chǎng)風(fēng)波中幸存下來(lái)，但是不得不承認(rèn)，溫州大量的企業(yè)仍是規(guī)模小，競(jìng)爭(zhēng)力差。因此，政府應(yīng)當(dāng)注重促進(jìn)企業(yè)規(guī)?；訌?qiáng)技術(shù)、質(zhì)量上等競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的培養(yǎng)，鞏固產(chǎn)業(yè)集聚，更進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)從產(chǎn)業(yè)集聚向產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。目前，溫州在市場(chǎng)自發(fā)作用下,不同產(chǎn)業(yè)自發(fā)形成產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，但產(chǎn)業(yè)集聚不是產(chǎn)業(yè)集群，它是產(chǎn)業(yè)集群的初級(jí)階段，是長(zhǎng)期的市場(chǎng)創(chuàng)造的結(jié)果。溫州已經(jīng)形成了多個(gè)不同產(chǎn)業(yè)集聚，如溫州鹿城皮鞋產(chǎn)業(yè)集聚群、溫州鹿城打火機(jī)產(chǎn)業(yè)集聚群、溫州甌海鎖具產(chǎn)業(yè)集聚群、瑞安汽摩配產(chǎn)業(yè)集聚群、蒼南印刷產(chǎn)業(yè)集聚群、樂(lè)清柳市中低壓電器產(chǎn)業(yè)集聚群等多個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚，這有助于節(jié)約運(yùn)輸成本，擴(kuò)大規(guī)模，深化分工，綜合利用各種生產(chǎn)資料，提高生產(chǎn)效率。溫州市政府自2006年以來(lái)，還發(fā)展了兩個(gè)省級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚——甌江口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和浙南沿海先進(jìn)裝備產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，其目標(biāo)是引進(jìn)大項(xiàng)目，改變溫州傳統(tǒng)制造業(yè)的格局，向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展較好，但是,溫州政府應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，產(chǎn)業(yè)集聚不是產(chǎn)業(yè)集群，溫州企業(yè)發(fā)展到產(chǎn)業(yè)集群階段，還要走很多年。產(chǎn)業(yè)集群作為產(chǎn)業(yè)集聚的高級(jí)形式和更富效率的表現(xiàn)，具有更利于技術(shù)溢出、降低成本、培養(yǎng)創(chuàng)新能力、培育產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等優(yōu)點(diǎn)。溫州政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)政策推動(dòng)已有的產(chǎn)業(yè)集聚向產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，而其中政府的“制度供給、扶持中介機(jī)構(gòu)，建立產(chǎn)業(yè)集群服務(wù)體系、推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群融入全球產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈、營(yíng)造產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的社會(huì)文化環(huán)境”對(duì)產(chǎn)業(yè)集群形成起著關(guān)鍵作用[2]。

第三，繼續(xù)促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)（電商經(jīng)濟(jì)）、生態(tài)旅游業(yè)（包括農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游業(yè)）、激光、新材料等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。自金融危機(jī)以來(lái)，以互聯(lián)網(wǎng)為媒介的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)在危機(jī)中獨(dú)秀一枝，溫州眾多的中小企業(yè)應(yīng)抓住“電商換市”的政府策略的契機(jī)，讓傳統(tǒng)制造業(yè)，尤其讓中小型企業(yè)找到新市場(chǎng)，煥發(fā)新生機(jī)，推動(dòng)商業(yè)模式的創(chuàng)新。此外，溫州作為生態(tài)多樣性的城市，有山、有水、有海，完全可以利用生態(tài)環(huán)境打造生態(tài)旅游業(yè)和相關(guān)的生態(tài)服務(wù)業(yè)，將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園與生態(tài)旅游業(yè)和餐飲服務(wù)業(yè)結(jié)合在一起，形成休閑觀光農(nóng)業(yè)旅游，這既能夠讓農(nóng)民富裕起來(lái)，又能維持生態(tài)和諧。目前，已有溫州雅林現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園、溫州白云山農(nóng)業(yè)觀光園、文成山水果園等投資規(guī)模大并富有特色的農(nóng)業(yè)旅游項(xiàng)目。到2013年末為止，溫州市創(chuàng)建了8個(gè)省級(jí)休閑觀光農(nóng)業(yè)示范園、34個(gè)市級(jí)休閑觀光農(nóng)業(yè)示范園。據(jù)悉，休閑旅游業(yè)經(jīng)濟(jì)收入是可觀的，僅2013年，溫州市農(nóng)家樂(lè)休閑旅游直接營(yíng)業(yè)和游客購(gòu)物收入10.38億元，同比分別增長(zhǎng)22.4%和23.2%①參見(jiàn)網(wǎng)站http://news.66wz.com/system/2014/03/06/104022505.shtml.。2014年，溫州市還建立原野創(chuàng)意觀光園和麗岙僑鄉(xiāng)城市農(nóng)業(yè)公園。這些建立在城市里的農(nóng)村公園遠(yuǎn)比簡(jiǎn)單的農(nóng)家樂(lè)、休閑農(nóng)業(yè)觀光園的內(nèi)涵更加豐富，既滿足了生態(tài)保護(hù)的要求，又在一定程度上增加了就業(yè)；既讓城中村的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖卢F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的工人，又增加他們的收入。

第四，培育品牌意識(shí)和建立品牌網(wǎng)絡(luò)，把好質(zhì)量關(guān)。據(jù)中國(guó)外商投資企業(yè)協(xié)會(huì)優(yōu)質(zhì)品牌保護(hù)委員會(huì)稱，“世界上80%的假冒汽車零部件產(chǎn)自浙江，而浙江的假冒汽車零部件主要產(chǎn)地集中在溫州與臺(tái)州?！盵3]2014年，央視（二套《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》3?15特別節(jié)目）就溫州家庭作坊生產(chǎn)的水龍頭做了調(diào)查。報(bào)道說(shuō)，經(jīng)檢測(cè)，溫州家庭作坊生產(chǎn)的水龍頭，鋅含量超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)10倍，鉛含量超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)81倍②參見(jiàn)網(wǎng)站http://jingji.cntv.cn/2014/03/21/VIDE1395414906893200.shtml.?？梢?jiàn)，溫州地區(qū)已成為假冒偽劣產(chǎn)品的生產(chǎn)地。實(shí)際上，產(chǎn)業(yè)升級(jí)內(nèi)容還包括品牌培養(yǎng)和價(jià)值體現(xiàn)，溫州應(yīng)當(dāng)把品牌質(zhì)量作為產(chǎn)業(yè)升級(jí)的一個(gè)抓手，徹底改變低附加值的生產(chǎn)，在整個(gè)產(chǎn)品制造環(huán)節(jié)，更應(yīng)當(dāng)注重品牌的創(chuàng)造和設(shè)計(jì)等高附加值環(huán)節(jié)，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。意大利的溫州商會(huì)的會(huì)長(zhǎng)早在2009年就說(shuō)過(guò)，溫州商人通過(guò)原始積累，攫取第一桶金后，應(yīng)注重品牌的培育，把好質(zhì)量關(guān)。但很可惜的是，經(jīng)過(guò)了這么多年，溫州的品牌產(chǎn)品仍占很少數(shù)，大量的企業(yè)仍處在以散、小、污染大、質(zhì)量低等為特征的低附加值生產(chǎn)循環(huán)中，喪失產(chǎn)品從低附加值向高附加值轉(zhuǎn)變的時(shí)機(jī)，已被蘇南等地區(qū)趕上，其中鞋類、服裝等產(chǎn)業(yè)除少數(shù)具有優(yōu)勢(shì)外，多數(shù)仍然不具有高附加值。因此，溫州政府應(yīng)積極建立品牌網(wǎng)，對(duì)生產(chǎn)、銷售假冒偽劣產(chǎn)品的企業(yè)進(jìn)行曝光，并進(jìn)行不定期檢查，打擊假冒偽劣產(chǎn)品，保護(hù)溫州本地產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的信譽(yù)，徹底消除假冒偽劣產(chǎn)品存在的市場(chǎng)。

第五，做好環(huán)保工作并發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)升級(jí)的一個(gè)基本要求是達(dá)到好的經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)濟(jì)效益的好壞跟兩個(gè)方面有關(guān)系，一是資源利用的效率，若投入/產(chǎn)業(yè)之比高，效益就高，反之，效益就低；二是跟環(huán)境等其他因素相關(guān)。若投入產(chǎn)出之比高，卻釋放了毒氣，污染了天空，釋放了重金屬，污染了土壤和水源。盡管，GDP增速很快，但總體上來(lái)說(shuō)，以犧牲環(huán)境的代價(jià)換來(lái)經(jīng)濟(jì)的繁榮和發(fā)展，這是假繁榮，是不科學(xué)利用人類資源的負(fù)經(jīng)濟(jì)效益。因此，經(jīng)濟(jì)效益應(yīng)跟環(huán)境保護(hù)相關(guān)。若產(chǎn)業(yè)升級(jí)既能夠保證經(jīng)濟(jì)效益提高，又能夠最大程度保持生態(tài)平衡，何樂(lè)而不為！此外，企業(yè)家出于“經(jīng)濟(jì)人理性”，必然選擇利益最大化方式進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，使得自己的投資利益最大化。企業(yè)家對(duì)于投資大、利潤(rùn)薄、回收周期長(zhǎng)的環(huán)保工作和環(huán)保產(chǎn)業(yè)，一般很少關(guān)注或者不愿進(jìn)入，因此，環(huán)保工作和環(huán)保產(chǎn)業(yè)就是市場(chǎng)失靈的地方。政府應(yīng)當(dāng)積極站出來(lái)，保護(hù)民眾共同生活的環(huán)境，不因?yàn)榱薌DP的增長(zhǎng)，而讓我們的藍(lán)天變成灰蒙蒙的，讓我們清澈的河水變成黑臭河，讓我們的土壤布滿重金屬，從而使糧食無(wú)法食用。以溫州為例，溫州是以小微企業(yè)發(fā)家的，小微企業(yè)多數(shù)沒(méi)有自己的廠房，前店后廠的現(xiàn)象頗多，發(fā)展空間不足，技術(shù)平臺(tái)欠缺，環(huán)境污染嚴(yán)重。因此，要助推小微企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，尤其要注重環(huán)保，提前做好污染防范。目前，溫州政府應(yīng)建立更多的質(zhì)量高、環(huán)保設(shè)施配套好的小微園，把小微園作為溫州新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口之一,這樣既能夠解決小微企業(yè)發(fā)展過(guò)程中遇到的土地空間狹小、產(chǎn)業(yè)分散、升級(jí)難等問(wèn)題,又能夠節(jié)約環(huán)保成本，維護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)中的環(huán)保效益。另外，政府在打造高新園區(qū)和技術(shù)工業(yè)區(qū)時(shí)都應(yīng)主動(dòng)投資建立污水處理廠或垃圾焚燒廠。

三、助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)的不可為空間邊界和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)基本上依靠政府助推行為，而政府助推行為本身具有易被利益群體綁架、制度易走形、靈活度欠缺等缺陷。因此，2014年政府工作報(bào)告中出現(xiàn)77次“改革”，要求改變僵化的制度，革新既得利益集團(tuán)長(zhǎng)期以來(lái)形成的不正當(dāng)?shù)睦娓窬郑康氖茄杆籴尫派鐣?huì)活力，促使經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展。而“簡(jiǎn)政放權(quán)、小政府、大社會(huì)”的目標(biāo)正是政府用實(shí)際行動(dòng)踐行深化改革的理念。因此，在中央大的方針下，溫州政府應(yīng)當(dāng)盡量縮小干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力，盡量簡(jiǎn)政放權(quán)，還市場(chǎng)于企業(yè)，政府助推升級(jí)行為也就有“不可為”的空間制約。同時(shí)，多年的溫州市政府的助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)行為也為本次產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供了較為重要的經(jīng)驗(yàn)和啟示。具體內(nèi)容如下文。

第一，政府不為“市場(chǎng)能為”之事。政府助推行為應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)存在三個(gè)缺陷的領(lǐng)域，若是在市場(chǎng)機(jī)制能夠充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府應(yīng)堅(jiān)決不進(jìn)入。以中央政府為例，自2009年以來(lái)，政府頒布了十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃和上百條具體的產(chǎn)業(yè)政策，但不得不否認(rèn)，凡是沒(méi)有被政府扶持和資助的產(chǎn)業(yè)發(fā)展得較好，凡是政府激勵(lì)的產(chǎn)業(yè)，基本上都形成了產(chǎn)能過(guò)剩，甚至尚未形成產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)尚未商業(yè)化就已經(jīng)是產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩。正如2013年6月中國(guó)社科院工業(yè)研究所進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查報(bào)告所顯示的，八成經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為中國(guó)存在嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩，其中61%的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為目前國(guó)內(nèi)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩的緣由來(lái)自產(chǎn)業(yè)政策。正是在政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策的背景下，個(gè)別地區(qū)政府蜂擁而上，引發(fā)投資熱潮，同時(shí)形成了產(chǎn)業(yè)趨同化現(xiàn)象。例如，2008年準(zhǔn)備建設(shè)新能源基地的省市已經(jīng)超過(guò)了17個(gè)省，甚至一些未經(jīng)研究，就匆匆上馬。產(chǎn)能過(guò)剩的結(jié)果導(dǎo)致了3/4光伏企業(yè)破產(chǎn)[4]。甚至這些多晶硅和風(fēng)能還未形成工業(yè)化和商業(yè)化，就已經(jīng)是產(chǎn)能過(guò)剩[5]。

更進(jìn)一步，以溫州和溫嶺地區(qū)為例，兩個(gè)城市之間產(chǎn)業(yè)趨同性和同質(zhì)化現(xiàn)象較為嚴(yán)重?？梢哉f(shuō)，自這些產(chǎn)業(yè)方面的開發(fā)區(qū)產(chǎn)生之日起，就存在與同屬臨東海城市開發(fā)區(qū)的惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，而且溫州地價(jià)高，人工成本高，交通不如其他沿東海城市便利，因此，招商引資困難。所以政府出臺(tái)區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)本著事實(shí)就是的態(tài)度，考慮溫州本地特殊輿情，更應(yīng)盡量謹(jǐn)慎地出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策，否則反而會(huì)引起負(fù)面效應(yīng)。政府助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)無(wú)法發(fā)揮其作用的三個(gè)地方，即公用建設(shè)、反壟斷、宏觀調(diào)控。在這些領(lǐng)域之外，政府不得為之。當(dāng)然，政府在助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)過(guò)程中，鼓勵(lì)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，建立小微園等，應(yīng)當(dāng)盡量人性化，減少行政命令，采用溝通、磋商等方式讓百姓知曉政府為什么要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)集聚，為什么要建立小微園，小微企業(yè)主有什么好處等等，讓小微園企業(yè)主真正看到實(shí)實(shí)在在的好處，如節(jié)約土地成本、運(yùn)輸成本和環(huán)保成本，增強(qiáng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。這樣，政府和企業(yè)主必然達(dá)到雙贏目的。運(yùn)用市場(chǎng)倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型,而不是行政命令,更能發(fā)揮企業(yè)的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

第二，全面清理政府權(quán)力，確立和落實(shí)負(fù)面的助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)的“政府權(quán)力清單”，推進(jìn)政府服務(wù)。2014年3月全國(guó)政協(xié)開會(huì)，成龍委員發(fā)言時(shí)感慨在中國(guó)內(nèi)地手續(xù)復(fù)雜，辦個(gè)土地方面的證書,七年過(guò)去了,快八年了,仍然沒(méi)有辦完手續(xù),他不準(zhǔn)備要這塊地了。作為知名人士的成龍都如此面對(duì)辦事難的局面，那么在溫州地區(qū)的百姓和企業(yè)家們更會(huì)遭遇如此尷尬境地。所以,溫州市政府應(yīng)理清政府權(quán)力,落實(shí)“五個(gè)凡是”，減少行政審批手續(xù),實(shí)施負(fù)面清單管理模式,才能讓更多的項(xiàng)目落在溫州市。首先，針對(duì)中央和省政府建立“小政府、大社會(huì)”的藍(lán)圖，溫州市政府要做的就是真正落實(shí)這項(xiàng)策略，對(duì)溫州市各項(xiàng)行政權(quán)力進(jìn)行摸底，合理界定行政權(quán)力。必要時(shí)要分析權(quán)力的合法性、合理性，考慮權(quán)力監(jiān)管和制約等因素，進(jìn)行必要的刪減，優(yōu)化合并某些權(quán)力職能，確定負(fù)面行政權(quán)力清單，進(jìn)一步確立助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)的政府權(quán)力負(fù)清單，推進(jìn)政府對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理質(zhì)量的提高。其次，政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)“五個(gè)凡是”，減少企業(yè)申辦的程序和時(shí)間，做好行政服務(wù)，減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)、對(duì)企業(yè)的干涉。

第三，保持助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性是行政法中的信賴保護(hù)原則的要求。信賴保護(hù)原則主要指政府一旦作出決定或某項(xiàng)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守誠(chéng)信之本，而不是朝令夕改，出爾反爾。若信賴保護(hù)原則被忽視，那行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性和公信力必然會(huì)減低，政府的政策將變成一張空紙。政府的公信力必然大打折扣。以溫州為例，溫州市經(jīng)歷幾屆市領(lǐng)導(dǎo)的更迭，基本上1.5 – 2.5年就換一個(gè)領(lǐng)導(dǎo),而每一屆新領(lǐng)導(dǎo)就做一個(gè)新規(guī)劃，新戰(zhàn)略，因而，每一屆領(lǐng)導(dǎo)都有政績(jī)表現(xiàn)，但每一屆領(lǐng)導(dǎo)的政策之間的相關(guān)性和可持續(xù)性較差。因而，不同屆的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)溫州市的定位是各持己見(jiàn)，這既耗費(fèi)資源，又使得產(chǎn)業(yè)升級(jí)文件經(jīng)常不一致，助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)的效果就大打折扣。因此，保持政策的連貫性和可持續(xù)性非常重要，更不要說(shuō)助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)的產(chǎn)業(yè)政策和相關(guān)的稅收、信貸等優(yōu)惠措施的穩(wěn)定性和可持續(xù)性了，這是對(duì)誠(chéng)信政府的基本要求。

第四，強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí),打擊限制競(jìng)爭(zhēng)行為，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)。本質(zhì)上，產(chǎn)業(yè)升級(jí)根本要依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)“優(yōu)勝劣汰”的法則，市場(chǎng)倒逼企業(yè)升級(jí)是最好、最優(yōu)的策略，次級(jí)策略則是政府助推行為。因此，政府應(yīng)當(dāng)首先維護(hù)好充滿自由、公平和活力的市場(chǎng)。大多數(shù)的政府助推行為起到一個(gè)好的環(huán)境作用，但市場(chǎng)不同，通過(guò)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)機(jī)制能夠發(fā)揮“優(yōu)勝劣汰”的作用，企業(yè)不得不在大浪淘沙的市場(chǎng)生存壓力下，被迫升級(jí)，或者為了保持較好的利潤(rùn)，不得不適應(yīng)市場(chǎng)，自發(fā)升級(jí)。來(lái)自于市場(chǎng)壓力的企業(yè)自發(fā)升級(jí)，能夠使得企業(yè)變得更加強(qiáng)大，其企業(yè)的內(nèi)在品質(zhì)比依靠政府助推或因政府緣由而進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)的企業(yè)更具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而且更能保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在新一輪的競(jìng)賽中，沒(méi)有充分參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)、固步自封的企業(yè)，必然會(huì)被市場(chǎng)淘汰。因此，作為政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)制市場(chǎng)中存在的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，通過(guò)嚴(yán)厲打擊一切擾亂市場(chǎng)的行為，促進(jìn)公平、自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，保障市場(chǎng)健康運(yùn)行。

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(編輯：付昌玲)

Research on Boundaries of Governmental Power on Boosting Industrial Upgrading——A Case Study of Wenzhou

BIN Xuehua
(School of Law and Political Science, Wenzhou University, Wenzhou, China325035)

Abstract:In addition to independent upgrading of an enterprise, the behavior of the government boost, which has its pros and cons, is also an important factor in a country of transitional market economy, so to establish the boundaries of power is the necessary measure to prevent excessive power or undesirable intervention from government in order to avoid adverse effects. Boundary of power can be divided into two kinds: desirable spatial boundary and undesirable one. In desirable space, the behavior of the government boost can play the biggest role, while in undesirable one, the government must not do the “the things that market itself can regulate”.

Key words:Government Boost; Industrial Upgrading; Space Boundary

作者簡(jiǎn)介：賓雪花(1970- )，女，湖南湘潭人，副教授，博士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(13YJA820001)；溫州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(13WSK067)

收稿日期：2014-03-25

DOI：10.3875/j.issn.1674-3555.2015.04.015本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

中圖分類號(hào)：D912.29

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-3555(2015)04-0087-06