河南理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，第16卷，第3期，2015年9月

Journal of Henan Polytechnic University(Social Sciences)，Vol．16，No．3，Sep.2015

美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備體系發(fā)展戰(zhàn)略演變研究

吳曉濤1，申琛1，吳麗萍2

(1. 河南理工大學(xué) 安全與應(yīng)急管理研究中心，河南 焦作 454000；2. 河南大學(xué)，河南 開封 475000)

E-mail：w_xiaotao@126.com

摘要：基于HSPD-8與PPD-8及2003—2012年間美國(guó)政府出臺(tái)的相關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等，從應(yīng)急準(zhǔn)備的概念、目標(biāo)、對(duì)象及責(zé)任主體，應(yīng)急準(zhǔn)備體系建設(shè)及任務(wù)布局、工作規(guī)劃綱要、年度報(bào)告制定、能力體系構(gòu)建等幾方面，剖析了美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備體系發(fā)展戰(zhàn)略的演變特征，發(fā)現(xiàn)美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備體系發(fā)展戰(zhàn)略演變特征，以期發(fā)現(xiàn)適用于推進(jìn)我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備工作創(chuàng)新的特征和規(guī)律。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理；應(yīng)急準(zhǔn)備；HSPD-8；PPD-8

收稿日期：2015-02-15

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)

作者簡(jiǎn)介：吳曉濤(1981—)，男，河南洛陽(yáng)人，博士，副教授，主要從事應(yīng)急管理教學(xué)與研究。

中圖分類號(hào)：X43

Development Strategy Evolution of The US Emergency Preparedness System

WU Xiaotao1, SHEN Chen1, WU Liping2

(1.SafetyandEmergencyManagementResearchCenter,HenanPolytechnicUniversity,Jiaozuo454000,Henan,China; 2.HenanUniversity,Kaifeng475000,Henan,China)

Abstract：Based on homeland security policy directive(HSPD-8), presidential policy directive(PPD-8) and relevant laws, regulations, standards about emergency management issued during 2003—2012 in the USA, this paper studied the development strategy of The US Emergency Preparedness System in terms of its definition, goals, objects, subjects of liability, system construction, task placement, planning framework, capability system construction and so on, and found out three main features of its development strategy, which may provide some reference for advancing Chinese emergency preparedness.

Key words：emergency management; emergency preparedness; HSPD-8; PPD-8

一、序言

近年來(lái)，“突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備”成為我國(guó)應(yīng)急管理實(shí)踐領(lǐng)域的核心工作，以及我國(guó)應(yīng)急管理研究的核心領(lǐng)域。但我國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備研究工作剛剛起步，突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備體系仍然不夠成熟，需要借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。目前，美國(guó)的應(yīng)急管理理論與實(shí)踐走在世界前列，其深厚的理論基礎(chǔ)和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒、吸收、融合與再創(chuàng)新。但是，國(guó)內(nèi)對(duì)于美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備領(lǐng)域的研究較為匱乏，且主要集中在美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)及應(yīng)急準(zhǔn)備理念兩方面[1-2]。因此，研究美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備體系發(fā)展戰(zhàn)略的演變,對(duì)于推進(jìn)我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備工作的創(chuàng)新具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

自“9·11”事件以來(lái)，美國(guó)高度重視突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備工作，出臺(tái)了一系列應(yīng)急準(zhǔn)備相關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等。隨著美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備工作的發(fā)展和相關(guān)理論探索的進(jìn)一步深化，美國(guó)不斷將新理論、新實(shí)踐融合提煉，修正已頒布的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等。美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備體系是基于由總統(tǒng)頒布的應(yīng)急管理相關(guān)指令而構(gòu)建，其中HSPD-8與PPD-8在這一系列指令中占據(jù)著重要地位。這兩份總統(tǒng)指令，明確了各部門或機(jī)構(gòu)在國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備工作中的職責(zé)，為構(gòu)建美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備體系指明了方向。

二、基于HSPD-8的美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備體系發(fā)展戰(zhàn)略

(一) HSPD-8的基本情況

2003年12月7日，美國(guó)總統(tǒng)公布了國(guó)土安全總統(tǒng)8號(hào)令《國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備》(HomelandSecurityPolicyDirective/HSPD-8：NationalPreparedness)，指出了構(gòu)建美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備體系的目標(biāo)是強(qiáng)化美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備工作，提升聯(lián)邦政府行政部門的內(nèi)部管理，并通過提供美國(guó)全致災(zāi)因子應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)，改進(jìn)聯(lián)邦對(duì)州和地方政府的援助機(jī)制。另外，還指出了哪些行動(dòng)可以加強(qiáng)聯(lián)邦以及州和地方實(shí)體的應(yīng)急準(zhǔn)備功能，從而更好地預(yù)防和響應(yīng)國(guó)內(nèi)恐怖襲擊、重大災(zāi)難及其他突發(fā)事件[3]。

(二)基于HSPD-8的美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備體系發(fā)展戰(zhàn)略主要內(nèi)容

基于HSPD-8的美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備體系發(fā)展戰(zhàn)略主要有以下內(nèi)容。

(1)國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)。在美國(guó)國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)發(fā)展過程中，國(guó)土安全部部長(zhǎng)為全致災(zāi)因子應(yīng)急準(zhǔn)備的第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)，構(gòu)建聯(lián)邦對(duì)州和地方政府的援助模式。在發(fā)展國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)時(shí)，應(yīng)建立一系列可衡量的應(yīng)急準(zhǔn)備重點(diǎn)、應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)及支持該目標(biāo)的應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估及戰(zhàn)略選擇標(biāo)準(zhǔn)、美國(guó)整體應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估體系。2005年3月31日，國(guó)土安全部通過頒布《國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)》(暫定)(InterimNationalPreparednessGoal)，完成該階段國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)。

(2)聯(lián)邦應(yīng)急準(zhǔn)備援助。聯(lián)邦應(yīng)急準(zhǔn)備援助是指“聯(lián)邦提供給州和地方政府、私營(yíng)部門，針對(duì)恐怖襲擊、重大災(zāi)難及其他緊急情況的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)工作的援助，包括聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)的資助、合作協(xié)議、貸款、貸款擔(dān)保、培訓(xùn)以及技術(shù)援助”，旨在“為第一響應(yīng)者構(gòu)建處理重大事件(尤其應(yīng)對(duì)恐怖主義事件)的能力提供支持”[3]。國(guó)土安全部部長(zhǎng)協(xié)調(diào)各聯(lián)邦部門與機(jī)構(gòu)，共同建立一個(gè)訪問單點(diǎn)，允許對(duì)聯(lián)邦應(yīng)急準(zhǔn)備援助項(xiàng)目信息進(jìn)行訪問。聯(lián)邦對(duì)州的應(yīng)急準(zhǔn)備援助分配應(yīng)當(dāng)考慮人口密度、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施及其他風(fēng)險(xiǎn)因素(尤其是恐怖主義組織的威脅)，每個(gè)州負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)各州的聯(lián)邦應(yīng)急準(zhǔn)備援助機(jī)制。

(3)裝備。以遵循應(yīng)急響應(yīng)人員設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)并順應(yīng)不斷變化發(fā)展的情況為前提，國(guó)土安全部部長(zhǎng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各聯(lián)邦部門與機(jī)構(gòu)，共同建立并施行一套程序精煉的流程，從而支持應(yīng)急裝備的相互操作能力等。國(guó)土安全部部長(zhǎng)在與聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)、州和地方政府的咨詢磋商下，應(yīng)當(dāng)發(fā)展一系列用來(lái)識(shí)別和處理國(guó)家第一響應(yīng)者的設(shè)備研究規(guī)劃，規(guī)劃的發(fā)展制定應(yīng)當(dāng)基于對(duì)當(dāng)前和將來(lái)可能發(fā)生威脅的評(píng)估結(jié)果。

(4)培訓(xùn)與演練。國(guó)土安全部部長(zhǎng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門建立并維持一個(gè)綜合的、以達(dá)成國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)為目的的培訓(xùn)項(xiàng)目，并建立國(guó)土安全應(yīng)急準(zhǔn)備演練相關(guān)的國(guó)家項(xiàng)目和多年計(jì)劃體系，從而強(qiáng)化已有的培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)及應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估條款。此外，國(guó)防部應(yīng)當(dāng)發(fā)展和維持一個(gè)可以收集、分析、傳播以下信息的系統(tǒng)：有關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、最佳演練以及培訓(xùn)、演練、重大事件、研究、資源、實(shí)際發(fā)生的突發(fā)事件信息，并建立相應(yīng)程序，進(jìn)而提升應(yīng)急準(zhǔn)備能力。

三、基于PPD-8的美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備體系發(fā)展戰(zhàn)略

(一) PPD-8的基本情況

2011年3月30日，美國(guó)公布了總統(tǒng)政策8號(hào)令《國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備》(PresidentialPolicyDirective/PPD-8:NationalPreparedness)，該指令取代了HSPD-8：NationalPreparedness[3]以及HSPD-8AnnexⅠ：NationalPlanning(注：其第44段仍然有效[4])。PPD-8指出，構(gòu)建美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備體系的最終目的在于“提升國(guó)家安全和國(guó)家恢復(fù)力”[5]。為達(dá)成這一目標(biāo)，該指令規(guī)定了一系列針對(duì)各種危險(xiǎn)與威脅的應(yīng)急準(zhǔn)備體系，這些危險(xiǎn)與威脅包括恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)攻擊、全國(guó)性流行病和巨大的自然災(zāi)害。總統(tǒng)明確指出，國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備工作已成為各級(jí)政府、私營(yíng)部門、非營(yíng)利組織和個(gè)體公民的共同責(zé)任，通過頒布該指令促成一個(gè)綜合的、全國(guó)的、基于能力的應(yīng)急準(zhǔn)備方法。

(二)基于PPD-8的美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備體系發(fā)展戰(zhàn)略主要內(nèi)容

基于PPD-8的美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備體系發(fā)展戰(zhàn)略主要有以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。

(1)國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)。國(guó)土安全部部長(zhǎng)負(fù)責(zé)制定國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo),并經(jīng)由國(guó)土安全及反恐助理向總統(tǒng)提交。該目標(biāo)需確定應(yīng)急準(zhǔn)備的必要核心能力，并形成一套綜合的、層次清晰的、全國(guó)適用的應(yīng)急準(zhǔn)備方法，實(shí)現(xiàn)可用資源的最優(yōu)化利用。國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)應(yīng)根據(jù)各地區(qū)不同的風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性以及具體的、可衡量的目標(biāo)，按優(yōu)先次序降低風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)該反映當(dāng)前美國(guó)的政策方向，適應(yīng)各項(xiàng)法則與規(guī)定，定期修訂以保持與美國(guó)政策方向和NIMS系統(tǒng)一致。2011年9月，國(guó)土安全部頒布《國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)》[NationalPreparednessGoal(FirstEdition)]，完成該階段國(guó)家的應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)。

(2)國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備體系。以指導(dǎo)建立并維持國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)中列出的各項(xiàng)功能為目的，國(guó)土安全部部長(zhǎng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)發(fā)展國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備體系，該體系應(yīng)當(dāng)是一套綜合的指導(dǎo)計(jì)劃和流程，指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)，使美國(guó)可以跟蹤核心能力的建立，并提升進(jìn)度?？偨y(tǒng)要求國(guó)土安全部部長(zhǎng)制定國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備體系說(shuō)明，經(jīng)由國(guó)土安全及反恐助理向其提交。首份《國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備體系》(NationalPreparednessSystem)已經(jīng)于2011年11月由國(guó)土安全部頒布，該文件指出應(yīng)急準(zhǔn)備體系包括：識(shí)別和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)；評(píng)估能力需求；建立和維持能力；編制預(yù)案以實(shí)現(xiàn)能力；驗(yàn)證能力有效性以及檢查和升級(jí)；審查和升級(jí)[5]。

(3)全民運(yùn)動(dòng)。為構(gòu)建和維持美國(guó)國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備功能，國(guó)防部長(zhǎng)被要求掀起一場(chǎng)涉及各階層的運(yùn)動(dòng)，激勵(lì)公眾、社區(qū)和私人部門為提升國(guó)家恢復(fù)力貢獻(xiàn)一己之力。在《國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備工作報(bào)告》(NationalPreparednessReport)中，國(guó)土安全部指出，全民運(yùn)動(dòng)將為“新舊社區(qū)、非營(yíng)利部門和私人部門的應(yīng)急準(zhǔn)備項(xiàng)目、研究和發(fā)展活動(dòng)以及應(yīng)急準(zhǔn)備援助提供一個(gè)集成化結(jié)構(gòu)”[6]。

(4)國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備工作報(bào)告。國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)在國(guó)土安全部部長(zhǎng)與其他行政部門與機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，以及與州、地方、部落、區(qū)域、地方政府和私人部門、非營(yíng)利組織、公眾的咨詢下進(jìn)行，經(jīng)過國(guó)土安全及反恐助理向其提交，每年上交一份且留有足夠時(shí)間作預(yù)算準(zhǔn)備。根據(jù)國(guó)土安全部已公布的NationalPreparednessReport(2012)[6]和NationalPreparednessReport(2013)[7]，國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備工作報(bào)告的主要內(nèi)容是：首先，將上一年美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備能力建設(shè)取得的重要成就進(jìn)行總結(jié)；然后，分別從通用核心能力以及預(yù)防核心能力、保護(hù)核心能力、災(zāi)害減除核心能力、應(yīng)急響應(yīng)核心能力、災(zāi)后恢復(fù)核心能力等幾個(gè)方面對(duì)當(dāng)年國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)中提出的31項(xiàng)核心能力的構(gòu)建、維持以及達(dá)成的程度進(jìn)行概括與總結(jié)。

四、美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備體系發(fā)展戰(zhàn)略演變

HSPD-8與PPD-8及相關(guān)的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等是美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備體系發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)建的基礎(chǔ)，在PPD-8取代HSPD-8成為2011年以來(lái)美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備體系核心的指導(dǎo)性指令后，美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備體系發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了巨大變化。

(1)擴(kuò)充應(yīng)急準(zhǔn)備概念?；贖SPD-8構(gòu)建的應(yīng)急準(zhǔn)備體系中所指的應(yīng)急準(zhǔn)備，是指聯(lián)邦、州和地方各級(jí)政府為最大程度的預(yù)防、響應(yīng)重大事件并從中恢復(fù)，所必備的預(yù)案、程序、政策、培訓(xùn)和設(shè)備，準(zhǔn)備工作的重心在于強(qiáng)化預(yù)防和響應(yīng)工作。HSPD-8 AnnexⅠ第45部分Conforming Amendments to HSPD-8明確指出應(yīng)急準(zhǔn)備應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展為預(yù)防、保護(hù)、響應(yīng)以及恢復(fù)[4]。在基于PPD-8構(gòu)建的體系中，美國(guó)將國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備工作定義為采取預(yù)案編制、組織、裝備、培訓(xùn)及演練等行動(dòng)，建立和維持必要的能力，從而針對(duì)引發(fā)國(guó)家安全巨大風(fēng)險(xiǎn)的威脅，開展預(yù)防、保護(hù)、減除、響應(yīng)和恢復(fù)工作，應(yīng)急準(zhǔn)備工作貫穿著應(yīng)急管理工作的始終。

這一變化表明美國(guó)對(duì)于應(yīng)急準(zhǔn)備的認(rèn)識(shí)已經(jīng)提升到一個(gè)新的高度，應(yīng)急準(zhǔn)備工作的內(nèi)容擴(kuò)充到了應(yīng)急管理的五大領(lǐng)域(預(yù)防、保護(hù)、減除、響應(yīng)和恢復(fù))，這是基于PPD-8構(gòu)建的應(yīng)急準(zhǔn)備體系戰(zhàn)略的最大亮點(diǎn)，為應(yīng)急準(zhǔn)備的目標(biāo)以及能力體系的設(shè)計(jì)提供了基本框架。

(2)應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)的演變。應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)是美國(guó)開展應(yīng)急管理工作的總目標(biāo)，決定著應(yīng)急準(zhǔn)備工作實(shí)施的步驟、策略、模式與發(fā)展方向?；贖SPD-8構(gòu)建的應(yīng)急準(zhǔn)備體系的目標(biāo)在于強(qiáng)化美國(guó)的應(yīng)急準(zhǔn)備工作，INPG提出國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)是聯(lián)合聯(lián)邦、州、地方、部落政府及其來(lái)自私人組織、非政府組織的合作伙伴和公眾共同構(gòu)建和維持基于風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)定位的能力，對(duì)重大事件進(jìn)行預(yù)防、保護(hù)、響應(yīng)，并從中恢復(fù)，從而最大程度地減輕突發(fā)事件對(duì)生命、財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)的影響[8]?；赑PD-8構(gòu)建體系的最終目標(biāo)在于提升美國(guó)國(guó)家安全和國(guó)家恢復(fù)力，NPG將美國(guó)國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)明確調(diào)整為：成為一個(gè)安全的、具有恢復(fù)力的，社區(qū)整體具備為預(yù)防、保護(hù)、減除、響應(yīng)，以及從引起巨大風(fēng)險(xiǎn)的威脅和危險(xiǎn)中恢復(fù)所需能力的國(guó)家。在該目標(biāo)中，“安全”強(qiáng)調(diào)的是對(duì)美國(guó)國(guó)家和人民、核心利益及生活方式的保護(hù)，“具有恢復(fù)力”強(qiáng)調(diào)的是適應(yīng)條件的轉(zhuǎn)化，具有經(jīng)受住破壞并從中快速恢復(fù)的能力[9]。

經(jīng)過比較發(fā)現(xiàn)，美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備體系的工作目標(biāo)轉(zhuǎn)移到提升美國(guó)的國(guó)家安全與恢復(fù)力，著重建設(shè)應(yīng)急準(zhǔn)備核心能力上來(lái)。新目標(biāo)的提出具有很強(qiáng)的革命性、挑戰(zhàn)性和前瞻性，它將成為美國(guó)未來(lái)10年國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備工作的奮斗目標(biāo)。

(3)應(yīng)急對(duì)象的范圍和類型得到擴(kuò)展。在2002年之前，美國(guó)國(guó)內(nèi)自然災(zāi)害及其他突發(fā)事件由FEMA(Federal Emergency Management Agency,即聯(lián)邦應(yīng)急管理署)進(jìn)行管理；自“9·11”事件后，恐怖襲擊事件被美國(guó)政府提上日程，列入應(yīng)急對(duì)象范圍。小布什頒布的HSPD-8根據(jù)《羅伯特·斯塔福德減災(zāi)和緊急援助法》等法規(guī)，將美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備體系的應(yīng)急對(duì)象限定為恐怖主義行為、重大自然災(zāi)害及其他突發(fā)事件。近年來(lái)，SARS、禽流感席卷全球，網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等網(wǎng)絡(luò)攻擊行為致使全球每年損失800~4000億美元，引起美國(guó)高度重視。因而，基于PPD-8建立的美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備體系將應(yīng)急對(duì)象擴(kuò)展為恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)攻擊、全國(guó)性流行病和巨大的自然災(zāi)害等突發(fā)事件，并將應(yīng)急準(zhǔn)備對(duì)象的矛頭轉(zhuǎn)向“引發(fā)國(guó)家安全巨大風(fēng)險(xiǎn)的威脅”。經(jīng)過比較發(fā)現(xiàn)，恐怖襲擊事件及其發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)始終是美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備的首要對(duì)象，應(yīng)急對(duì)象范圍和類型的擴(kuò)展突出強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理理念。

(4)變更責(zé)任主體范圍。由圖1、2可得，基于HSPD-8構(gòu)建的美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備體系的重點(diǎn)在于，提升聯(lián)邦政府行政部門的內(nèi)部管理協(xié)調(diào)性，聯(lián)邦、州、地方政府和實(shí)體、第一響應(yīng)者是應(yīng)急準(zhǔn)備工作的主要責(zé)任體，鼓勵(lì)組織公民參與被規(guī)定為官方的一部分工作內(nèi)容。美國(guó)政府在PPD-8中明確指出，國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備工作是各級(jí)政府、私營(yíng)部門、非營(yíng)利組織和個(gè)體公民的共同責(zé)任，強(qiáng)調(diào)需要全社區(qū)共同而有效地參與。

(5)構(gòu)建國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備體系。為保證聯(lián)邦應(yīng)急準(zhǔn)備援助、設(shè)備安排、培訓(xùn)與演練、公民參與、公共通訊、評(píng)估與評(píng)價(jià)等工作順利進(jìn)行，HSPD-8詳細(xì)規(guī)定國(guó)土安全部部長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)多方制定什么樣的標(biāo)準(zhǔn)、流程、方法，達(dá)到什么樣的要求，并劃分為六部分闡述。在PPD-8文件中美國(guó)明確提出構(gòu)建應(yīng)急準(zhǔn)備體系，并由國(guó)土安全部部長(zhǎng)負(fù)責(zé)，該體系用來(lái)指導(dǎo)并維護(hù)相關(guān)行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)，由一系列的指導(dǎo)、程序和過程組合而成，也融合了《后卡特里娜颶風(fēng)應(yīng)急管理改革法案》(Post-KatrinaEmergencyManagementReformAct)和其他的相關(guān)法令要求。

(6)國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備框架的提出和制定。五大領(lǐng)域的框架以及國(guó)家規(guī)劃框架的提出與制定是基于PPD-8構(gòu)建的美國(guó)國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備體系提出的新內(nèi)容，包括預(yù)防、保護(hù)、減除、響應(yīng)、恢復(fù)五個(gè)獨(dú)立的框架，共同構(gòu)成了國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備體系中的重要部分之一——國(guó)家全面規(guī)劃框架。這個(gè)框架為涉及到這五個(gè)領(lǐng)域的美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備工作如何進(jìn)行指明了方向。而制定應(yīng)急準(zhǔn)備框架的主旨就在于和整個(gè)社區(qū)進(jìn)行合作，在貫徹執(zhí)行過程中保證工作的可衡量性、靈活性和適應(yīng)性[10]。其中，預(yù)防框架規(guī)定了整個(gè)社區(qū)成員在發(fā)現(xiàn)了有關(guān)即將發(fā)生的可對(duì)國(guó)土安全造成威脅的信息和情報(bào)時(shí)應(yīng)當(dāng)如何做，旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)，為即將發(fā)生的恐怖主義襲擊做好最佳預(yù)防的國(guó)家；保護(hù)框架提供了保護(hù)國(guó)家安全不受恐怖主義行動(dòng)以及人為災(zāi)難、自然災(zāi)害侵害的統(tǒng)一原則和戰(zhàn)略，旨在保護(hù)美國(guó)免于遭受巨大風(fēng)險(xiǎn)，從而保證美國(guó)利益；減除框架提出建立一個(gè)公共平臺(tái)和論壇，用來(lái)協(xié)調(diào)和討論國(guó)家如何通過災(zāi)害減除來(lái)管理風(fēng)險(xiǎn)，描述了在整個(gè)社區(qū)范圍內(nèi)的災(zāi)害減除涉及角色，并且在現(xiàn)有制度和能力基礎(chǔ)上，概述了國(guó)家如何擴(kuò)大其義務(wù)和承諾以達(dá)到災(zāi)害減除的增強(qiáng)恢復(fù)力目的；應(yīng)急響應(yīng)框架為國(guó)家在面對(duì)所有類型的災(zāi)害和緊急事件的時(shí)候如何進(jìn)行響應(yīng)提供了指導(dǎo)，依據(jù)在NIMS中確定的、可衡量的、靈活的、適應(yīng)性強(qiáng)的概念，在全國(guó)范圍內(nèi)分配職務(wù)和責(zé)任，同時(shí)描述了從地方性突發(fā)事件到大規(guī)模的恐怖主義襲擊或巨大的自然災(zāi)害中，來(lái)管理突發(fā)事件的具體單位和最佳行動(dòng)；災(zāi)后恢復(fù)框架描述了災(zāi)后恢復(fù)援助的理念和原則，確定了可衡量的、靈活的、適應(yīng)性強(qiáng)的協(xié)調(diào)制度，以分配關(guān)鍵職務(wù)和責(zé)任，將在災(zāi)后恢復(fù)中擔(dān)負(fù)關(guān)鍵角色的地方、部落、及聯(lián)邦政府和私人部門、非政府社區(qū)組織聯(lián)系起來(lái)[11-14]。

(7)精簡(jiǎn)任務(wù)布局?？偨y(tǒng)通過頒發(fā)總統(tǒng)指令，將工作內(nèi)容分配給國(guó)土安全部部長(zhǎng)、各個(gè)聯(lián)邦及地方實(shí)體、私營(yíng)部門、非營(yíng)利部門、社區(qū)和公眾等部門或組織。在應(yīng)急準(zhǔn)備體系中，國(guó)土安全部部長(zhǎng)第一責(zé)任人的地位沒有改變，負(fù)責(zé)國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備的協(xié)調(diào)工作，其他部門和組織在國(guó)土安全部部長(zhǎng)的指揮和協(xié)調(diào)下，共同完成體系中所規(guī)定的職責(zé)與工作，保證應(yīng)急準(zhǔn)備工作的貫徹。各項(xiàng)工作文件如國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)、國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備工作報(bào)告等，將由國(guó)土安全部部長(zhǎng)分別經(jīng)過國(guó)土安全委員會(huì)、總統(tǒng)的安全及反恐助理的審查之后交給總統(tǒng)?；赑PD-8構(gòu)建的美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備體系相較于基于HSPD-8所構(gòu)建的體系，在很大程度上得到了精簡(jiǎn)和優(yōu)化。

(8)年度報(bào)告制定?；贖SPD-8構(gòu)建的應(yīng)急準(zhǔn)備體系中，國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備年度狀態(tài)報(bào)告內(nèi)容包括州的能力、聯(lián)邦民用物資的準(zhǔn)備狀態(tài)、相互援助的利用情況、聯(lián)邦第一響應(yīng)者應(yīng)急準(zhǔn)備援助項(xiàng)目評(píng)估。基于PPD-8構(gòu)建的國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備體系中，總統(tǒng)要求，國(guó)土安全部部長(zhǎng)把國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備報(bào)告當(dāng)成獨(dú)立于應(yīng)急準(zhǔn)備體系外的工作，要求國(guó)土安全部部長(zhǎng)與官方及私人部門、非營(yíng)利部門、公眾一起磋商，共同擬定一份基于國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)的國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備報(bào)告，并且根據(jù)這份報(bào)告來(lái)對(duì)當(dāng)年預(yù)算作出調(diào)整。根據(jù)國(guó)土安全部2012年與2013年發(fā)布的《國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備報(bào)告》的內(nèi)容，《國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備報(bào)告》的核心內(nèi)容是分析總結(jié)31項(xiàng)核心能力構(gòu)建、維持、實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。

(9)能力體系的構(gòu)建。美國(guó)的應(yīng)急準(zhǔn)備能力體系的構(gòu)建是以PPD-8公布實(shí)施為節(jié)點(diǎn)，但主要基于兩個(gè)方面的內(nèi)容：任務(wù)領(lǐng)域的劃分；核心能力指標(biāo)的設(shè)計(jì)。首先，美國(guó)政府在PPD-8文件中重新界定了國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備的5個(gè)任務(wù)領(lǐng)域：預(yù)防、保護(hù)、減除、響應(yīng)和恢復(fù)。其次，美國(guó)NPG將“目標(biāo)能力清單”(Target Capability List)中的目標(biāo)能力轉(zhuǎn)化成了“核心能力”。核心能力的提出更加強(qiáng)調(diào)恐怖主義，為民眾和私營(yíng)部門開展應(yīng)急準(zhǔn)備活動(dòng)提供了標(biāo)準(zhǔn)化框架。

五、結(jié)論

首先，在應(yīng)急準(zhǔn)備體系核心概念和理論方面，美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備體系發(fā)展戰(zhàn)略呈現(xiàn)實(shí)踐主導(dǎo)改革的特征。美國(guó)政府從工作實(shí)踐及國(guó)內(nèi)外公共安全現(xiàn)狀出發(fā)，在2011年之后，將美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備工作擴(kuò)展到應(yīng)急管理五大領(lǐng)域，即預(yù)防、保護(hù)、減除、響應(yīng)、恢復(fù)。為應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)及能力體系的設(shè)計(jì)提供了基本框架；貫徹風(fēng)險(xiǎn)管理理念，將網(wǎng)絡(luò)襲擊、公共衛(wèi)生、“引發(fā)國(guó)家安全巨大風(fēng)險(xiǎn)的威脅”等之前并未引起重視的突發(fā)事件和情況引入應(yīng)急準(zhǔn)備對(duì)象范圍之內(nèi)；將國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)轉(zhuǎn)移到提升美國(guó)的國(guó)家安全與恢復(fù)力，以及著重建設(shè)應(yīng)急準(zhǔn)備核心能力上來(lái)，在核心能力發(fā)展的基礎(chǔ)上制定年度報(bào)告。

其次，在體制設(shè)計(jì)方面，美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備體系發(fā)展戰(zhàn)略橫向上呈現(xiàn)責(zé)任主體擴(kuò)大化，縱向上精簡(jiǎn)參與部門和任務(wù)布局的特征。在美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備體系發(fā)展戰(zhàn)略中，國(guó)土安全部在美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)的作用，各級(jí)政府及各個(gè)部門通過國(guó)土安全部的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)共同致力于突發(fā)事件的應(yīng)急準(zhǔn)備。但是，在基于PPD-8構(gòu)建的美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備體系發(fā)展戰(zhàn)略中，美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備工作從以聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)為主體，轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌?qiáng)調(diào)社區(qū)和公眾在應(yīng)急準(zhǔn)備工作中的重要性，彰顯了“全社區(qū)”概念。同時(shí)，2011年之后的應(yīng)急準(zhǔn)備體系發(fā)展戰(zhàn)略在參與部門和任務(wù)布局設(shè)計(jì)方面更加精簡(jiǎn)，有利于提升應(yīng)急準(zhǔn)備工作效率。

最后，在應(yīng)急準(zhǔn)備工作方面，美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備體系發(fā)展戰(zhàn)略呈現(xiàn)工作整合化和創(chuàng)新的特征。2011年之前美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備工作從把設(shè)備、資源、培訓(xùn)、演練、通訊、援助等幾方面的準(zhǔn)備當(dāng)作獨(dú)立的部分予以實(shí)施，PPD-8頒布后，政府將資源指導(dǎo)、設(shè)備指導(dǎo)以及國(guó)家培訓(xùn)與演練項(xiàng)目指導(dǎo)和針對(duì)商業(yè)、社區(qū)、家庭、個(gè)人的應(yīng)急準(zhǔn)備建議與指導(dǎo)融合在一起，形成一個(gè)完整的國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備體系，在此基礎(chǔ)上提出了構(gòu)建五大任務(wù)框架和國(guó)家總體規(guī)劃框架，在不同任務(wù)領(lǐng)域下設(shè)計(jì)核心能力指標(biāo)，形成核心能力體系，從而實(shí)現(xiàn)應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)。

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